構建服務型政府與弱勢群體參與的思考

■魯艷平

20世紀90年代末以來，服務型政府的概念在學術界出現并得到了廣大學者的關注，近年來對服務型政府的深入研究越來越多，學術界在此領域也產生了大量的研究成果。而且，在近些年的重要會議文件和領導人講話中，服務型政府的提法也頻頻出現。黨的十六屆三中全會審議通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》強調，增強政府服務職能，首要的是深化行政審批制度改革，政府職能從“全能型”轉向“服務型”，政府決策建設突出規(guī)范化，增強透明度和公眾參與度。2004年2月，溫家寶總理在《在省部級主要領導干部樹立和落實科學發(fā)展觀高級研究班上的講話》中，首次提出了服務型政府的概念。2005年3月，溫家寶總理又在《政府工作報告》中再次強調，要“努力建設服務型政府”。黨的十六屆六中全會對構建社會主義和諧社會作出了全面部署，強調要建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能。這是我們黨首次在黨的文件中提出服務型政府建設的明確要求。黨的十七大報告進一步明確提出了要加快行政管理體制改革，建設服務型政府。伴隨著理論上的研究深入和認識上的重視，從2001年開始，一些地方政府開始在實踐中初步嘗試，如成都、南京、重慶等地。這樣，在理論與實踐的雙重作用之下，服務型政府的概念開始在我國流行起來。

一、對服務型政府和弱勢群體的概念解讀

自服務型政府的概念最早由劉熙瑞、張康之等學者提出后，我國眾多學者都闡述了對服務型政府概念的理解，基于研究角度和認識上的不同，各自有不同的切入點和側重點。

劉熙瑞認為，服務型政府是指一種在公民本位、社會本位和權利本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來，以全心全意為人民服務為宗旨，實現著服務職能并承擔著服務責任的政府;[1]吳玉宗認為，所謂服務型政府就是指遵從民意的要求，在法治的框架下，用公共政府的工作目的、工作內容、工作程序和工作方法的方式，為公民、社會組織和社會提供公正、優(yōu)質、廉價、高效、方便的公共產品和服務，達到為民興利、促進社會穩(wěn)定發(fā)展之目標的政府;[2]施雪華認為，服務型政府是指在公民本位、社會本位理念指導下，在民主制度框架內，把服務作為社會治理價值體系核心和政府職能結構重心的一種政府模式或政府形態(tài);[3]黃愛寶認為，“服務型政府”的內涵可簡單地表述為具有為了公民或社會的利益而工作的理念，并將這種價值理念貫徹和滲透在政府制度安排和政府職能定位及其工作方式等公共權力運作的全部過程和環(huán)節(jié)之中，并最終能夠維護和實現公民或社會的公共意志和公共利益的政府。[4]

以上對服務型政府的理解雖然存在差異，但各學者的觀點中都體現了“公民本位”的思想，即構建服務型政府的目的是為了實現公民的利益，反過來，服務型政府的構建也需要廣大公民的真正參與。而廣大公民中自然也包括著社會中的弱勢群體，這一群體對于服務型政府的建構具有重大意義。

社會學中將弱勢群體界定為那些依靠自身的力量或能力無法保持個人及其家庭成員最基本的生活水準，需要國家和社會給予支持和幫助的社會群體。根據弱勢群體形成的原因，可以將弱勢群體分為三種類型:一是生理性弱勢群體，包括因殘疾、疾病、年齡等原因造成的生活自理困難、需要社會救助的群體;二是自然性弱勢群體，包括受自然災害、土地流失等自然原因失去生產、生活資料的農民和城市居民;三是社會性弱勢群體，主要包括以依靠土地生存貧困的農民、進城打工的農民工、失業(yè)人員為主體的貧困階層以及就業(yè)困難的部分大學生等。本文所指的弱勢群體界定為上述的第三種類型，即由于社會原因所致的弱勢人群。由于社會發(fā)展、經濟發(fā)展、體制改革等客觀因素，造成了這部分人群在生活和政治方面的相對弱勢，這種弱勢是可以通過自身和政府的努力來擺脫的。

二、弱勢群體參與對構建服務型政府的意義

弱勢群體是改革開放和社會主義現代化建設過程中的必然產物，但是，這一群體的出現對民主政治化進程產生了不利的影響。建設服務型政府就必須做到廣泛聽取廣大民眾的意見，想群眾之所想、急群眾之所急，而我國弱勢群體的相對政治意愿不強、政治參與的意識較差、利益訴求的方式較為極端，這就決定了調動弱勢群體參與積極性將對服務型政府的構建產生極大的現實意義。

(一)弱勢群體參與有利于發(fā)揮服務型政府的公共性

黨中央領導集體明確提出了“立黨為公、執(zhí)政為民”的理念，這是對服務型政府應當具有公共性的最好解釋，全體公民的利益是政府工作的出發(fā)點，全體公民的意志是政府公共決策的導向。弱勢群體是社會大眾——即“民”的重要組成部分，只有弱勢群體能夠通過合法途徑參與到服務型政府的建設中去，才能充分地體現服務型政府的公共性。

(二)弱勢群體參與有利于發(fā)揮服務型政府的公平性

服務型政府的構建要求政府公平地對待每一位公民，讓每一個符合法定條件的公民都能享受到政府同等質量的公共服務。政府提供公共服務應偏重于向社會弱勢群體傾斜，以縮小社會的貧富差距，實現本質上的公平。同時，在此基礎上，對情況相同的公民提供同等質量的公共服務，實現形式上的公平。所以，只有弱勢群體積極參與服務型政府的建設，才能充分地體現服務型政府的公平性。

(三)弱勢群體參與有利于發(fā)揮服務型政府的有效性

有效性指的就是提高政府的辦事效率、增強政府的辦事效果。首先，弱勢群體的參與可以爭取到更多的社會資源為自身發(fā)展提供幫助，有利于改善他們的生活水平，增強政府的辦事效果;其次，弱勢群體是社會中的底層群體，他們要求政府提供的是人們生活保障的最基本方面，同時他們所提出的政治訴求也具有普遍性，因而針對他們的需求而制定的政策具有明確的針對性，這就增強了政策落實的效果，提高了政府的辦事效率。

(四)弱勢群體參與有利于發(fā)揮服務型政府的服務性

弱勢群體的突出特點就是缺乏社會關系，基本沒有來自外界的幫助。弱勢群體想要得到政府在經濟、生活上的幫助，就必須通過一定的途徑表述他們的基本需要，以獲得政府的服務性幫助。而實現這一目標的有效途徑就是參與政治，利用自身的公民權利來表達訴求，增強政府對弱勢群體的服務力度，改善弱勢群體的生存環(huán)境。從這方面可以看出，弱勢群體參與有利于完善政府的服務功能。

從以上分析可知，服務型政府的構建與弱勢群體的參與是密不可分、相輔相成的。一方面，弱勢群體的參與為服務型政府的構建提供廣泛的群眾基礎。服務型政府的建立需要以人為本，為廣大人民群眾辦事，而要實現為人民服務的目標，就需要有廣泛群眾的參與。隨著改革開放的不斷深入，弱勢群體的客觀存在是不可避免的，而且這一群體的數量在社會中一直居高不下，已經成為了社會主義建設過程中不可忽視的重要群體。木桶理論告訴我們，最短的那根木條決定著盛水的程度，提高弱勢群體的生活水平才能從整體上提高全體人民的生活水平。另一方面，弱勢群體參與服務型政府的構建，為提高弱勢群體的整體生活水平提供了政府幫助。弱勢群體之所以處在弱勢地位，從表面上看是由于生活水平低、消費能力差、缺乏話語權，但是造成這種情況的根本原因，就是弱勢群體的參政意識差，甚至沒有參政意識和實際參與的行動。這些特征決定了這一群體的自身訴求難以表達，從而也就限制了政府對弱勢群體施政的針對性，一些政策和法規(guī)很難在實踐中對弱勢群體起到積極作用以改善他們的生活。長此以往，這種情況就形成了惡性循環(huán)，即政府不知道弱勢群體需要什么，不能對他們提供幫助，導致弱勢群體的生存狀況惡化，而弱勢群體的生活水平下降就更加致使他們參政意識的淡化和參政能力的弱化。所以，從本質上來看，弱勢群體參政有利于他們的意愿表達，為政府能更好地為他們服務提供了依據。由此可以說，服務型政府的構建與弱勢群體的參與是耦合的，二者缺一不可。

三、鼓勵弱勢群體參與，健全利益表達機制

通過上述分析我們可以了解到，弱勢群體的參與對服務型政府的構建有著重要的意義，那么，到底如何發(fā)揮弱勢群體參與的作用呢?這就需要使弱勢群體的利益能夠得到順暢地表達和實現，因此，我們應該積極地健全弱勢群體的利益表達機制，具體可以從以下五個方面進行考慮。

(一)執(zhí)政黨要代表弱勢群體的利益

中國共產黨始終代表我國最廣大人民群眾的根本利益，這就要求在利益主體多元化的背景之下，執(zhí)政黨必須提高自身的利益整合與協(xié)調能力。在現實社會中，我國貧富差距比較嚴重，從而導致社會不和諧、不穩(wěn)定因素的增加。由于弱勢群體很少甚至不能享受到社會發(fā)展的成果，執(zhí)政黨應該采取積極有效的政策和措施，為社會弱勢群體的發(fā)展創(chuàng)造制度條件、政策條件和環(huán)境條件，鼓勵弱勢群體積極參與政治。同時，針對弱勢群體的形成原因，在政策上向弱勢群體適度傾斜，成為弱勢群體的代言人，堅持社會公正、促進社會公平。

(二)大力發(fā)揮其他政治組織機構對弱勢群體的利益表達功能

在政治生活中，具有利益表達功能的政治組織除執(zhí)政黨之外，主要包括國家權力機關、行政機關、司法機關及參政黨組織等等。在我國，政策的制定兼顧了各社會階層的利益，其中也包括弱勢群體在內，這就意味著弱勢群體的利益不能充分表達的直接原因，不在于政策的制定，而在于政策的執(zhí)行。而政策的執(zhí)行主要依靠政府行政部門和司法機關等等，因此，必須強化行政及司法部門對弱勢群體的利益代言職能。此外，我國的參政黨組織也發(fā)揮著重要的利益表達和協(xié)調功能，很多民主黨派、無黨派人士致力于謀求弱勢群體的正當權益，并且取得了較好的效果。

(三)弱勢群體應積極組建自身的社團組織

弱勢群體之所以在社會中處于弱勢地位，主要是由于弱勢群體內部缺乏組織性。如果弱勢群體能夠積極建立一些能代表自身利益的組織機構，并且通過聯(lián)合增強影響力，勢必能夠改變自身所處的弱勢地位。當然，由于弱勢群體是一個松散的群體，不具備較強的同質性，因此提高其組織化程度的難度是較大的?；谶@種情況，我們應該充分發(fā)揮一些與弱勢群體有關聯(lián)的民間團體的作用，比如工會、婦聯(lián)、老年協(xié)會、殘疾人聯(lián)合會等，或者在相對較小的范圍內成立旨在維護弱勢群體合理、合法利益的社團組織。這些社團組織的建立將會有效地協(xié)調社會利益關系、緩和社會矛盾，進而有利于社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

(四)建立與完善基礎性制度

直接借助制度內的表達渠道進行利益訴求，是弱勢群體進行利益表達的最有效選擇，而這首先需要具備完善的利益表達的基礎性制度。具體而言，主要包括以下幾方面:一是完善信訪制度。信訪制度是我國廣大群眾實現自身利益表達的一種有效機制，但信訪制度有待于進一步完善。包括簡化信訪過程、提高信訪的協(xié)調能力和解決問題的權限，還可以將信訪與公眾監(jiān)督相結合，增加解決問題的方法和手段。二是完善基層群眾自治制度。在城市，進一步優(yōu)化社區(qū)組織的服務功能;在農村，進一步完善和深化村民自治制度。三是不斷地推進制度創(chuàng)新，對涉及弱勢群體的相關問題，要建立相關的制度，讓廣大群眾監(jiān)督、參與決策，真正保證弱勢群體的利益不受侵害。

(五)增強新聞輿論的監(jiān)督作用

當前，很多弱勢群體借助于媒體表達利益訴求，把新聞輿論作為維權的重要手段，而新聞輿論也確實在弱勢群體的利益表達方面起著越來越重要的作用。然而，這一作用的發(fā)揮必須建立在完備的法律制度基礎之上，沒有法律制度的保障，新聞輿論監(jiān)督的作用就得不到發(fā)揮，公眾通過這種形式的利益表達渠道就會受阻，弱勢群體的利益就得不到維護。因此，充分發(fā)揮新聞輿論的作用，能夠更好地保護弱勢群體的利益。

總之，在服務型政府的構建過程中，弱勢群體的參與起著重要的作用?；谶@種作用，我們應該著力增強弱勢群體參與的意識，健全弱勢群體的利益表達機制，為服務型政府的構建提供有價值的路徑選擇。

[1]劉熙瑞.服務型政府——經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇[J].中國行政管理，2002，(7).

[2]吳玉宗.服務型政府建設研究[M].北京：經濟日報出版社，2007.

[3]施雪華.“服務型政府”的基本涵義、理論基礎和建構條件[J].社會科學，2010，(2).

[4]黃愛寶.“服務型政府”的內涵定位[J].理論導刊，2007，(10).