地方政府公共支出績(jī)效管理研究

■劉 斌 張奇林

目前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的階段，但是公共資源相對(duì)短缺的狀況尚未得到有效改善，特別是社會(huì)公眾對(duì)公共支出具體支出結(jié)構(gòu)、去向以及使用效果等產(chǎn)生了質(zhì)疑，其必然要求對(duì)地方政府各部門(mén)的公共支出進(jìn)行績(jī)效管理，避免公共資源的浪費(fèi)，提高政府部門(mén)管理水平和公共財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。從理論上看，公共財(cái)政支出是一種能與當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政管理體制，是為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的政府分配行為;從實(shí)踐上看，其更關(guān)注的是如何滿足社會(huì)公眾對(duì)公共產(chǎn)品的需要，彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”缺陷。因此，如何加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)公共支出的監(jiān)督、提高地方政府的公信度和公共支出績(jī)效，已經(jīng)成為社會(huì)公眾和理論界關(guān)注的熱點(diǎn)。

一、地方政府公共支出的現(xiàn)狀

從1949年新中國(guó)成立以來(lái)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，我國(guó)地方政府從宏觀和微觀角度上都延續(xù)著對(duì)整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的包攬狀態(tài)，從而壓制了社會(huì)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活躍細(xì)胞。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和新公共管理理論的引入，我國(guó)地方政府職能已經(jīng)發(fā)生了重大變化，地方政府的職能重點(diǎn)已然轉(zhuǎn)移到宏觀管理，如政策導(dǎo)向、統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)等;地方政府的行政服務(wù)核心也已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系、社區(qū)服務(wù)系統(tǒng)，從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理。

隨著地方政府職能的轉(zhuǎn)型，我國(guó)財(cái)政體制也必然從“建設(shè)性財(cái)政”、“經(jīng)營(yíng)性財(cái)政”轉(zhuǎn)向公共財(cái)政模式。一般情況下，公共財(cái)政體制是由公共財(cái)政收入和公共財(cái)政支出構(gòu)成。公共財(cái)政收入是由稅收收入(由流轉(zhuǎn)稅、關(guān)稅和所得稅組成)和非稅收入(如專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、罰沒(méi)收入、國(guó)有資源有償使用收入等)兩部分構(gòu)成。數(shù)據(jù)顯示:2010年我國(guó)公共財(cái)政收入中，稅收收入73 210.79億元，占全國(guó)公共財(cái)政收入的88.1%，非稅收入9 890.72億元，占全國(guó)公共財(cái)政收入的11.9%。公共支出是指政府為了完成其職能，為滿足社會(huì)公眾需求提供公共服務(wù)所支付的財(cái)政資金，主要使用在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、一般公共服務(wù)等23類項(xiàng)目中的支付。2010年全國(guó)財(cái)政支出89 874.16億元，比2009年增加13 574.23億元，增長(zhǎng)17.8%。其中，中央本級(jí)支出15 989.73億元，占全國(guó)財(cái)政支出的17.8%;地方財(cái)政支出73 884.43億元，占全國(guó)財(cái)政支出的82.2%。以上數(shù)據(jù)顯示，2010年我國(guó)財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于公共財(cái)政收入，其中地方政府公共支出，將對(duì)社會(huì)公眾的經(jīng)濟(jì)生活的規(guī)模、深度產(chǎn)生重大影響。所以，社會(huì)公眾更加關(guān)注有限的財(cái)政資金一旦集中到地方政府手中，是如何合理有效地使用，如何顯示出使用效果的。

二、地方政府公共支出績(jī)效管理存在的主要問(wèn)題

2001年，湖北省恩施市率先進(jìn)行了公共支出績(jī)效管理改革試點(diǎn)工作，從而帶動(dòng)了全國(guó)各地政府績(jī)效化改革運(yùn)動(dòng)。公共支出績(jī)效管理改革不僅給各地政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活帶來(lái)了一場(chǎng)“靜悄悄的革命”，而且也提高了地方政府為社會(huì)公共公眾提供公共服務(wù)的綜合能力。但是，由于地域差異、人們價(jià)值觀念落后和立法不規(guī)范等因素，地方政府績(jī)效化改革過(guò)程中暴露出不少公共支出績(jī)效管理方面的問(wèn)題。

(一)缺乏針對(duì)公共支出績(jī)效管理的相關(guān)法規(guī)制度

從中西方研究的理論上看，公共支出績(jī)效管理和各項(xiàng)法律規(guī)范都是緊密相連、密不可分的，并且產(chǎn)生兩種基本的互動(dòng)模式:一是先立法，后改革;二是先改革，后立法。不管地方政府采用何種途徑，都需要通過(guò)法律規(guī)范來(lái)約束公共支出績(jī)效管理。

2011年，我國(guó)財(cái)政部頒布了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，該辦法針對(duì)各級(jí)財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)的不同情況設(shè)定了不同的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。但是，該暫行辦法只是針對(duì)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)于如何在公共服務(wù)領(lǐng)域中選擇項(xiàng)目、重點(diǎn)注意哪些問(wèn)題以及預(yù)算執(zhí)行有沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果的問(wèn)責(zé)制度等方面，都還未明確規(guī)定。從法律上講，缺乏確定公共支出績(jī)效的權(quán)威性，使得地方政府官員只知熱衷于地方形象工程、政績(jī)工程建設(shè)，而沒(méi)有將為社會(huì)公眾服務(wù)作為公共支出的重心，使得大量公共財(cái)政資源支付后無(wú)效果、不經(jīng)濟(jì)。

(二)價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)換緩慢

地方政府的工作中心在于向社會(huì)公眾提供服務(wù)時(shí)的高效，但是由于各部門(mén)和社會(huì)公眾的價(jià)值觀念轉(zhuǎn)換緩慢，沒(méi)有及時(shí)跟上轉(zhuǎn)變，影響了績(jī)效管理工作的效能。

1.信息的公開(kāi)透明沒(méi)有得到有效的執(zhí)行。地方政府公共支出信息對(duì)社會(huì)公眾的公開(kāi)與透明，就是要將政府活動(dòng)置于社會(huì)公眾的監(jiān)督之下。在傳統(tǒng)模式中，地方政府各部門(mén)與社會(huì)公眾之間存在“委托——代理”關(guān)系，但是由于地方政府“官本位”、“政府本位”的價(jià)值觀的存在，其不僅忽視了社會(huì)公眾的利益與需求，而且現(xiàn)有公共支出的使用結(jié)果都存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱問(wèn)題。在績(jī)效執(zhí)行過(guò)程中，地方政府過(guò)度重視上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意愿而忽視了社會(huì)公眾的滿意度，社會(huì)公眾的知情權(quán)和話語(yǔ)權(quán)沒(méi)有得到很好的應(yīng)用。

2.社會(huì)公眾參與和監(jiān)管公共支出活動(dòng)的積極性有待提高。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府編制預(yù)算過(guò)程缺乏立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾的參與。每年的政府預(yù)算的編制都是在上年度的基礎(chǔ)上，采用“滾動(dòng)預(yù)算”的方法編制，其數(shù)據(jù)來(lái)源和解釋只有財(cái)政部門(mén)人員才能“心中有數(shù)”，其他部門(mén)和社會(huì)公眾很少參與。除個(gè)別性主要項(xiàng)目需要各級(jí)人員和審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展績(jī)效評(píng)估外，多數(shù)績(jī)效評(píng)估活動(dòng)還是由地方政府內(nèi)部來(lái)統(tǒng)計(jì)實(shí)施，這樣就降低了公共支出活動(dòng)的透明度。

(三)績(jī)效指標(biāo)設(shè)置不合理

公共支出“績(jī)效”就是要摒棄地方政府公共支出中的低效率性、無(wú)效果和不經(jīng)濟(jì)性的事項(xiàng)。社會(huì)公眾密切關(guān)心地方政府是否把公共支出“實(shí)在”用于為社會(huì)公眾的服務(wù)中，對(duì)社會(huì)公眾提供的服務(wù)所花費(fèi)資金狀況能否達(dá)到執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，以及地方政府對(duì)該支出的評(píng)價(jià)支出效果都需要有明確的指標(biāo)。因此，需要制定以產(chǎn)出和結(jié)果為導(dǎo)向的一整套績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，涵蓋預(yù)算、實(shí)施、評(píng)價(jià)等階段，促使地方政府樹(shù)立“成本——效益”觀念、關(guān)注產(chǎn)出和結(jié)果，反映社會(huì)公眾的意愿，使地方政府的公共支出能真正為社會(huì)公眾辦實(shí)事、辦好事。為此，目前我國(guó)地方政府對(duì)建立公共支出績(jī)效指標(biāo)體系的工作還在不斷探索和修正中。

2004年7月，我國(guó)人事部的《中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估研究》課題組專家在深入研究和論證、分析的基礎(chǔ)上，建立了一套指標(biāo)體系，具體見(jiàn)表1。

表1 政府績(jī)效指標(biāo)體系

這套指標(biāo)體系雖然為地方政府開(kāi)展績(jī)效活動(dòng)提供了一定的評(píng)估參考依據(jù)，但是在實(shí)踐和應(yīng)用過(guò)程中也出現(xiàn)了一些不合理、不完善的地方。一是指標(biāo)體系過(guò)度注重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、定性指標(biāo)和主觀指標(biāo)，而忽視了民生指標(biāo)、社會(huì)指標(biāo)、定量指標(biāo)和客觀性指標(biāo)，從而導(dǎo)致了部分地方政府為了“政績(jī)”，故意虛報(bào)指標(biāo)或做假數(shù)據(jù)，使各項(xiàng)指標(biāo)系數(shù)脫離地方實(shí)際工作狀態(tài);二是公共支出項(xiàng)目涉及面較廣，但不同的項(xiàng)目可以有不同的衡量方法，如教育支出就不能單純的用直觀的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)衡量，還要考慮其社會(huì)效益;三是不同地區(qū)的發(fā)展會(huì)影響績(jī)效指標(biāo)的使用。我國(guó)地域廣闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域有所不同，相似公共支出在不同地區(qū)有不同的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，即使是同一地區(qū)由于不同時(shí)期的發(fā)展，其績(jī)效參考價(jià)值指標(biāo)也會(huì)發(fā)生弱化或退后，很難比較。

(四)地方政府部門(mén)設(shè)置和監(jiān)督尚需完善

消除地方政府公共支出信息的不對(duì)稱性，是地方政府依法行政、取信于民的重要舉措，也是確保公共支出經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性的前提條件。地方政府公共支出活動(dòng)不僅要處于社會(huì)公眾的監(jiān)督之下，而且還要對(duì)公共支出的預(yù)算編制質(zhì)量進(jìn)行全面負(fù)責(zé)。目前，從我國(guó)地方政府公共支出的預(yù)算編制和部門(mén)設(shè)置情況來(lái)看，各級(jí)預(yù)算管理部門(mén)只能在編制好的預(yù)算基礎(chǔ)上進(jìn)行局部調(diào)整、匯總和編制，沒(méi)有很好地集中不同部門(mén)的職能，基礎(chǔ)信息一般只能由各業(yè)務(wù)部門(mén)獨(dú)立承擔(dān)和匯總。但是，由于時(shí)間和精力有限，地方政府的各預(yù)算管理部門(mén)和業(yè)務(wù)部門(mén)均不能對(duì)資金的分配、管理和監(jiān)督集中過(guò)多的精力，使其審核和監(jiān)督還是流于“形式”。

三、改進(jìn)地方政府公共支出績(jī)效管理的對(duì)策

隨著各國(guó)對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題的重視，績(jī)效的含義已經(jīng)在效果性 (Efficient)、經(jīng)濟(jì)性 (Economy)和效率性(Efficiency)(即簡(jiǎn)稱“3E”)的基礎(chǔ)上增加了環(huán)境性(Environment)和公平性(Equity)內(nèi)容(即簡(jiǎn)稱“5E”)。而新經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的地方政府公共支出績(jī)效管理，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅要考慮完善績(jī)效管理體系，還要考慮如何讓公共支出符合“5E”規(guī)定和社會(huì)公眾需求。

(一)建立健全績(jī)效管理的法律和制度

1977年加拿大財(cái)政委員會(huì)和加拿大審計(jì)公署頒布和實(shí)施了《績(jī)效評(píng)價(jià)政策》，針對(duì)政府開(kāi)支、人事管理和公共部門(mén)的3E性等開(kāi)展監(jiān)督和評(píng)價(jià);1982年英國(guó)的《財(cái)政管理新方案》要求部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)由各部門(mén)自行完成，其他部門(mén)提供監(jiān)督;1993年美國(guó)頒布了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》來(lái)規(guī)范地方政府績(jī)效管理活動(dòng)，其法案要求各政府部門(mén)設(shè)定年度績(jī)效規(guī)劃，并對(duì)政府財(cái)政投入的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行年度績(jī)效考評(píng)。

目前，我國(guó)地方政府對(duì)公共支出實(shí)施績(jī)效管理，法律依據(jù)和制度都不完備，導(dǎo)致地方政府不能“有的放矢”進(jìn)行績(jī)效管理。因此，應(yīng)借鑒各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，從立法層次上樹(shù)立公共支出績(jī)效管理的權(quán)威性，任何地方政府公共服務(wù)部門(mén)在進(jìn)行績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)價(jià)與改進(jìn)時(shí)，不受上級(jí)機(jī)構(gòu)和其他部門(mén)、個(gè)人的干擾和影響。在績(jī)效管理的法律制度中，不僅要規(guī)范工作制度、各級(jí)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)以及預(yù)算執(zhí)行是否達(dá)到預(yù)期效果的評(píng)價(jià)，更重要的是對(duì)地方政府中各部門(mén)沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果的，要有“問(wèn)責(zé)”制度的詳細(xì)規(guī)定，以確保整個(gè)績(jī)效管理工作在法律制度化框架內(nèi)運(yùn)行。

(二)建立具有“標(biāo)準(zhǔn)化”和“個(gè)性”的公共支出績(jī)效管理指標(biāo)體系

2002年，美國(guó)政府針對(duì)各行政機(jī)關(guān)和部門(mén)提出了“通用”、“標(biāo)準(zhǔn)化”的績(jī)效指標(biāo)，為五個(gè)跨部門(mén)的政府職能開(kāi)發(fā)了統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)化衡量尺度。我國(guó)地方政府的公共支出，除了要兼顧社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)必需品的要求，還要評(píng)估地方政府公共支出的效果性、效率性和經(jīng)濟(jì)性。

我國(guó)地方政府在建立公共支出績(jī)效管理指標(biāo)體系時(shí)，除了建立一套“標(biāo)準(zhǔn)化”指標(biāo)體系，還要考慮建立不同層次的“個(gè)性”化指標(biāo)體系，如適用于性質(zhì)和業(yè)務(wù)相似的某幾個(gè)或某個(gè)部門(mén)的“個(gè)性”化指標(biāo)，“個(gè)性”化指標(biāo)外部可比性低，只能通過(guò)內(nèi)部縱向比較進(jìn)行評(píng)價(jià)。

標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系應(yīng)該包括以下方面:一是宏觀效益指標(biāo)，如政府部門(mén)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、政府管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況、財(cái)政政策的公平程度、政府管理效益、政府管理社會(huì)的效果;二是微觀效益指標(biāo)，如產(chǎn)出質(zhì)量指標(biāo)、公共部門(mén)行為合理化水平指標(biāo)、公共部門(mén)機(jī)關(guān)效能指標(biāo)。標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系既可以外部橫向比較，也可以內(nèi)部縱向比較。因此，根據(jù)“個(gè)性”指標(biāo)和“標(biāo)準(zhǔn)化”指標(biāo)特點(diǎn)，建立符合我國(guó)地方政府公共支出的績(jī)效指標(biāo)體系。(見(jiàn)表2)

表2 地方政府公共支出績(jī)效指標(biāo)體系

(三)轉(zhuǎn)變價(jià)值觀念，規(guī)范公共支出績(jī)效審計(jì)

除了地方政府認(rèn)清自身和社會(huì)公眾的“委托——代理”關(guān)系外，社會(huì)公眾還要委托獨(dú)立的財(cái)政審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)公共支出的效果和效益，以及政府公共支出信息的真實(shí)性進(jìn)行監(jiān)督。因此，財(cái)政審計(jì)機(jī)構(gòu)除了保證獨(dú)立性外，還要做到以下幾點(diǎn):

一是合理選擇績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目。任何國(guó)家的審計(jì)資源都是有限的，公共支出績(jī)效審計(jì)過(guò)程中先要選擇具有代表性、重要性的審計(jì)項(xiàng)目。二是明確績(jī)效審計(jì)目標(biāo)。強(qiáng)調(diào)地方政府公共資源配置和利用上的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，如公共財(cái)政資金投入的經(jīng)濟(jì)性、公共財(cái)政資金產(chǎn)出的效果性、公共資源利用的合理性、環(huán)境效益、生態(tài)效益等。三是確保審計(jì)內(nèi)容的完整性。如公共支出項(xiàng)目決策的可行性評(píng)價(jià)、政府的行政效率性及公共項(xiàng)目、政策實(shí)施的有效性。四是適當(dāng)選取績(jī)效審計(jì)方法，如成本效益分析法、最低費(fèi)用選擇法、財(cái)務(wù)分析法、方案比較法等。每種方法的選擇和使用都要根據(jù)具體情況來(lái)進(jìn)行，主要目標(biāo)是達(dá)到能客觀評(píng)價(jià)被審項(xiàng)目公共資源使用的效果性、效率性、經(jīng)濟(jì)性，反映公共支出績(jī)效管理體制中的缺陷與漏洞。

(四)建立緊密的公共支出績(jī)效管理機(jī)制

地方政府的公共支出績(jī)效管理，除了有效的公共績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)外，還需要一整套緊密的公共支出績(jī)效管理機(jī)制，從準(zhǔn)備階段、實(shí)施階段、報(bào)告和總結(jié)階段、應(yīng)用階段來(lái)完善公共支出績(jī)效管理，建立“誰(shuí)撥款、誰(shuí)評(píng)價(jià);誰(shuí)用款，誰(shuí)對(duì)支出績(jī)效負(fù)責(zé)”的管理機(jī)制。在準(zhǔn)備階段，要明確績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象和目標(biāo)，是業(yè)務(wù)部門(mén)還是管理部門(mén)，是義務(wù)教育專項(xiàng)支出還是科技信息專項(xiàng)支出。根據(jù)不同的評(píng)價(jià)目標(biāo)，成立評(píng)價(jià)組織和機(jī)構(gòu)，制定相關(guān)的評(píng)價(jià)方案，并對(duì)不同部門(mén)下達(dá)績(jī)效評(píng)價(jià)通知書(shū)。實(shí)施階段是關(guān)鍵的步驟，如要處于“超然”獨(dú)立評(píng)價(jià)狀態(tài)就必須委托相關(guān)的中介，如外部會(huì)計(jì)事務(wù)所等，否則就要成立內(nèi)部實(shí)施機(jī)構(gòu)，采用細(xì)化的現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施方案。在報(bào)告和總結(jié)階段，收集實(shí)施階段各專家的意見(jiàn)，形成績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論，撰寫(xiě)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，并建立評(píng)價(jià)檔案，上報(bào)主管部門(mén)備案，并對(duì)社會(huì)公眾公開(kāi)信息和結(jié)果，以備監(jiān)督。在應(yīng)用階段，評(píng)價(jià)信息要充分發(fā)揮作用，要將本年度的績(jī)效考核意見(jiàn)和上年度進(jìn)行比較，指出進(jìn)步的方向，同時(shí)也作為下一年度公共支出的依據(jù)。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、地方政府建設(shè)的深入推進(jìn)和社會(huì)公眾參與意識(shí)的加強(qiáng)，地方政府公共支出績(jī)效管理，將在原有基礎(chǔ)上有針對(duì)性的小范圍調(diào)整，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎仓С龅拇罂?jī)效觀念。

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