農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目績效審計評價指標體系研究

■江 紋 劉功濱 齊興利

審計署《2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》指出，到2012年，各級審計機關(guān)所有的審計項目全面實行財政資金績效審計，并基本建立起符合我國發(fā)展實際的績效審計方法體系。時間已經(jīng)過去四年多，項目績效審計組織實施的情況究竟如何，2011年某省審計機關(guān)就此進行了專題調(diào)研，結(jié)果表明:全省各級審計機關(guān)開展績效審計的項目只占審計總項目的12%，這其中真正意義上的績效審計更少，而績效審計評價除少數(shù)省級外資審計項目外，幾乎沒有啟動。

項目績效審計工作并沒有如期實質(zhì)性全面開展的主要原因之一是，審計缺乏公認而且具有可操作性的評價指標體系，因而難以對資金的使用績效進行準確的界定和評價。

有效測算和評估政府支出效益，充分發(fā)揮農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目績效，迫切需要建立一套實用且可操作的績效審計評價指標體系。本文嘗試針對不同農(nóng)村項目和審計環(huán)境的特點，著力于構(gòu)建審計評價模型，設(shè)計定性、定量評價指標和評價標準，尋求可操作性強的評價方法等績效審計評價指標體系的研究，以期破解影響與制約農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目績效審計發(fā)展的“瓶頸”問題。

一、績效審計評價模型的構(gòu)建

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目績效審計的目標，是為了促進建設(shè)項目資金的合理、有效使用，通過績效審計，加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，促進項目后續(xù)運營達到預期的效果。圍繞這一目標，評價模型的構(gòu)建一要以可行、實用、靈活為指導，二要以法定的評價依據(jù)為原則，三要以項目特點和結(jié)果導向為重點。

績效審計評價模型由評價主體、客體、目標、指標、標準、方法、結(jié)果等七個要素構(gòu)成，但關(guān)鍵的要素只有三個:評價指標、評價標準和評價方法。評價指標是指對什么(內(nèi)容或?qū)ο?進行評價，它是評價模型構(gòu)建的基礎(chǔ);評價標準是指對評價指標如何進行評價，即具體評價行為的尺度;評價方法是對評價指標和評價標準的整合，是主客觀相結(jié)合的過程，是邏輯推理和事實論證相結(jié)合的過程，是審計評價成敗的核心要素。評價模型如圖:

圖1 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目績效審計評價模型

評價主體(政府審計部門)對評價客體(農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目)的政策相關(guān)性、效率性、效果性、可持續(xù)性、合規(guī)性、安全性(績效評價目標)進行評價，衡量評價標準，運用一定的評價方法，最終得到評價結(jié)果(評價報告)。

二、評價指標及評價標準

本指標體系包括政策目標相關(guān)性、效率性、效果性、可持續(xù)性、合規(guī)性、安全性六類一級指標，六大類項目下設(shè)二級指標，二級指標項下分設(shè)三級指標。三級指標采用定性與定量相結(jié)合的方式，細化設(shè)置不同的評價打分標準(見表1)。

(一)相關(guān)性(10分)

此項為定性指標，審計人員可根據(jù)座談和問卷調(diào)查結(jié)果，結(jié)合專家意見分析判斷評分。

1.國家政策相關(guān)性(占比60%)。依據(jù)項目申請目標和實施內(nèi)容對比相關(guān)程度，如與國家五年發(fā)展規(guī)劃，與國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和區(qū)域政策的相關(guān)程度。

2.地方需求相關(guān)性(占比40%)。依據(jù)項目申請目標和實施內(nèi)容對比相關(guān)程度，如與地方發(fā)展規(guī)劃，與地方政府部門決策，與當?shù)亟?jīng)濟社會實際需求等的相關(guān)程度。

(二)效率性(15分)

1.項目執(zhí)行效率(占比50%)

一是立項審批。包括項目審批效率和立項目標合理性兩個指標。項目審批效率=項目審批時間周期/平均審批周期(或項目政策要求的周期)。項目審批效率設(shè)定4個計分檔次:在規(guī)定時間或平均審批周期內(nèi)、超過規(guī)定時間或1個平均周期6個月以上1年以內(nèi)、超過規(guī)定時間或1個平均周期1年以上2年以內(nèi)、超過規(guī)定時間或1個平均審批周期2年以上。立項目標合理性，一般評價項目設(shè)立的必要性和可行性，評價項目設(shè)立和申報過程是否合規(guī)、有效，評價項目目標是否科學、明確。立項目標合理性的分值可根據(jù)專家組評定意見，分別設(shè)定評分標準。

二是施工管理。包括公開招投標率、項目建設(shè)期、工程建設(shè)進度、項目竣工驗收效率四個指標。公開招投標率=實施公開招投標單項工程/規(guī)定應(yīng)公開招投標單項工程金額×100%，項目提前(延期)完成時間=(項目計劃竣工日期-計劃開工日期)-(項目實際竣工日期-實際開工日期)，項目提前或延期完成時間按大于或等于0、小于0兩個檔次分別評分;工程建設(shè)進度=項目實際建設(shè)周期/項目計劃建設(shè)周期，實際建設(shè)周期指項目開工到竣工驗收的時間，對于環(huán)境規(guī)劃、能力建設(shè)等不涉及建設(shè)的項目，可將實際實施周期視為實際建設(shè)周期;項目竣工驗收效率=項目完工運行到實際竣工驗收的時間/國家規(guī)定的竣工驗收時限。

表1 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目績效審計評價指標與評價標準

三是投資保障。包括配套資金到位率、項目概算調(diào)整效率兩個指標。項目配套資金到位率=配套資金實際到位總額/計劃配套資金總額(不涉及配套資金項目不適用該指標)。根據(jù)配套資金是否按要求及時足額到位，按已到位配套資金90%以上、90% ～70%、70% ～50%、50%以下分別評分。項目概算調(diào)整效率=追加或減少項目概算金額/原項目概算總額×100%。一般按調(diào)增或調(diào)減5%以內(nèi)、5% ～10%、10% ～15%、15%以上分別評分計算效率。

四是物資設(shè)備采購。包括物資設(shè)備采購性價比、采購物資設(shè)備到位率、采購物資設(shè)備驗收合格率等指標。物資設(shè)備采購性價比=設(shè)備采購價格/同期同型號同等質(zhì)量的設(shè)備價格，采購物資設(shè)備到位率=按時到位物資設(shè)備金額/采購設(shè)備總金額×100%，采購設(shè)備驗收合格率=質(zhì)量驗收合格設(shè)備/采購設(shè)備驗收總金額×100%。

2.項目運營效率(占比50%)

一是債務(wù)償還。包括貸款本息拖欠率、項目到期債務(wù)墊付率、貸款償債準備金制度建立與實施情況等指標。貸款本息拖欠率=到期拖欠貸款本息金額/到期應(yīng)還貸款本息金額×100%，一般按按時或提前足額償還、拖欠率15%以內(nèi)、拖欠率15% ～30%、拖欠率30%以上分別評分計算效率;項目到期債務(wù)墊付率=到期債務(wù)由貨款擔保方(如財政部門等)墊付總額/到期已償還債務(wù)總額×100%，一般按無到期債務(wù)墊付金額發(fā)生、債務(wù)墊付5%以內(nèi)、5% ～10%、10%以上分別評分計算效率;貸款償債準備金制度可按已建立并已實施、已建立未完全實施、未建立等情形評分。

二是資金運用。包括項目營運資金周轉(zhuǎn)率、流動比率、項目資產(chǎn)負債率等指標。項目營運資金周轉(zhuǎn)率=項目年銷售收入凈額/(平均流動資產(chǎn)-平均流動負債)×100%，流動比率=項目流動資產(chǎn)總額/流動負債總額×100%，項目資產(chǎn)負債率=項目負債總額/資產(chǎn)總額×100%，上述三個指標均按比率高低評分。

三是設(shè)備利用。包括項目設(shè)備使用率、項目設(shè)備閑置率等指標。項目設(shè)備使用率=設(shè)備實際的平均每年良好運行時間/設(shè)備設(shè)計的平均每年良好運行的時間×100%，一般按使用效率85%以上、85% ～60%、60% ～40%、40%以下評分計算效率;項目設(shè)備閑置率=閑置設(shè)備總金額/項目全部設(shè)備總金額×100%，一般按設(shè)備閑置率5%以內(nèi)、5% ～10%、10% ～15%、15%以上評分計算效率，設(shè)備閑置主要指閑置6個月以上的設(shè)備。

(三)效果性(35分)

1.目標預期效果(占比60%)

一是建設(shè)目標實現(xiàn)程度。包括經(jīng)濟建設(shè)指標、技術(shù)建設(shè)指標、項目竣工驗收合格率、項目實際投資成本率等指標。經(jīng)濟建設(shè)指標以批復的行業(yè)項目可研和評估報告中確定的預期經(jīng)濟建設(shè)目標為準，按完成情況對比分析。這里可再細化為核心目標實現(xiàn)率 (實際核心目標完成程度/核心目標計劃數(shù)×100%)、預期經(jīng)濟目標實現(xiàn)率(實際經(jīng)濟目標完成程度/經(jīng)濟目標計劃數(shù)×100%)，均可按兩項比率大于等于95%、95%～90%、90%～85%、85%以下分別評分。技術(shù)建設(shè)指標以批復的行業(yè)項目可研和評估報告中確定的預期技術(shù)建設(shè)目標為準，考慮國家有關(guān)農(nóng)業(yè)行業(yè)相關(guān)標準，按完成情況對比分析。這里可再細化為土建工程完工率 (已完工土建工程金額/概算土建工程總額×100%)、設(shè)備驗收合格率(驗收合格設(shè)備投資金額/概算的項目投資總額×100%)、項目投產(chǎn)率 (投產(chǎn)子項目投資金額/概算的項目投資總額×100%)、農(nóng)業(yè)行業(yè)標準達標率，前3項比率均可按大于等于95%、95% ～90%、90% ～85%、85%以下分別評分，農(nóng)業(yè)行業(yè)標準達標率按國家標準分析確定評分方法。項目竣工驗收合格率=質(zhì)量驗收合格子項目/質(zhì)量驗收全部子項目總額×100%，按大于等于95%、95% ～90%、90% ～85%、85%以下分別評分。項目實際投資成本率=項目實際投資總額/預算投資總額×100%，按該比率等于100%、100% ～105%、105% ～115%、115%以上分別評分。

二是運營目標實現(xiàn)程度。包括經(jīng)濟運營指標、技術(shù)運營指標、項目運行時間、項目實際運行成本率等指標。經(jīng)濟運營指標以批復的行業(yè)項目可研和評估報告中確定的預期經(jīng)濟運營目標為準，按完成情況對比分析。這里可再細化為經(jīng)濟報酬率 (按評估報告中經(jīng)濟報酬率指標的計算方法復算)、項目區(qū)人均收入提高率(項目實施后項目區(qū)實際人均收入/項目施行前項目區(qū)人均收入×100%)，均根據(jù)專家組評定意見評分。技術(shù)運營指標以批復的行業(yè)項目可研和評估報告中確定的預期技術(shù)運營目標為準，按完成情況對比分析。這里可再細化為項目達標(產(chǎn))率(實際達標(產(chǎn))能力/計劃達標(產(chǎn))能力×100%)、產(chǎn)出提高率(總產(chǎn)或單產(chǎn))(實際產(chǎn)出數(shù)/計劃產(chǎn)出數(shù)×100%)，兩項比率均按100%以上、100% ～90%、90% ～80%、80%以下分別評分。項目提前(延期)運行情況=實際開始運行日期-原定開始運行日期，按小于等于0、比計劃推遲1年內(nèi)、推遲1年以上、項目建成后沒有投入運行等情形分別評分。項目實際運行成本率=項目實際日常運行成本/可研報告中預計的運行成本×100%，按小于等于100%、100% ～105%、105% ～115%、115%以上分別評分。

2.經(jīng)濟效果(占比10%)

經(jīng)濟效果主要評價項目的收益，評價指標有:按評估報告中財務(wù)內(nèi)部收益率指標的計算方法復算的財務(wù)內(nèi)部報酬率、財務(wù)內(nèi)部收益率達標率 (項目實際財務(wù)內(nèi)部收益率/預算財務(wù)內(nèi)部收益率×100%)、稅后利潤達標率(實際稅后利潤/預算稅后利潤×100%)。財務(wù)內(nèi)部報酬率按專家組評定意見評分，財務(wù)內(nèi)部收益率達標率和稅后利潤達標率均可按大于等于80%、50%～80%、0% ～50%、小于0分別評分。

3.社會效果(占比20%)

一是公益效應(yīng)。包括貧困率變化情況、改善人民生活質(zhì)量等指標。貧困率變化情況根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析判斷后評分，改善人民生活質(zhì)量如醫(yī)療衛(wèi)生、交通運輸、教育水平以及其他公共領(lǐng)域方面，根據(jù)民意調(diào)查結(jié)果分析評分。

二是扶助效應(yīng)。包括項目實施后是否促進了當?shù)刎毨丝谑杖氲脑黾印㈨椖啃略鲋苯泳蜆I(yè)人數(shù)。人均收入增加率=(項目區(qū)人均收入-非項目區(qū)人均收入)/非項目區(qū)人均收入×100%，根據(jù)民意調(diào)查結(jié)果分析評分;項目新增的直接就業(yè)人數(shù)根據(jù)統(tǒng)計分析數(shù)據(jù)評分。

三是擴散效應(yīng)。包括項目在技術(shù)和管理方法的示范作用得以宣傳推廣、項目成功經(jīng)驗被采用和擴散、項目對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境產(chǎn)生的正面或負面影響、項目建設(shè)對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整起了積極作用。前3項根據(jù)民意調(diào)查結(jié)果分析評分，后1項根據(jù)地區(qū)統(tǒng)計分析數(shù)據(jù)和專家意見評分。

4.環(huán)境效果(占比10%)

環(huán)境效果主要評價項目實施對環(huán)境保護的影響。評價指標有:項目在污水處理、廢棄物減排處理、噪音降低等方面的效果，根據(jù)民意調(diào)查結(jié)果分析評分;項目在有害氣體減排處理，項目在節(jié)能減排指標落實方面的效果，根據(jù)有關(guān)職能部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析判斷評分。

(四)可持續(xù)性(15分)

1.技術(shù)與管理可持續(xù)性 (占比40%)。主要評價項目的技術(shù)與管理能力，包括項目制度建設(shè)、設(shè)備穩(wěn)定運行狀況、項目單位生產(chǎn)技術(shù)適應(yīng)能力、項目單位管理水平適應(yīng)能力等指標。項目制度建設(shè)根據(jù)項目是否推動了國家、部門或地方等相關(guān)管理制度 (法律法規(guī)等)的改進，項目是否促進了本單位相關(guān)管理制度的形成和改善，按是否促進推動，效果如何等情形評分;設(shè)備穩(wěn)定運行狀況按穩(wěn)定運行好壞、故障率高低、設(shè)備停止運行等情形評分;項目單位生產(chǎn)技術(shù)適應(yīng)能力和管理水平適應(yīng)能力均按完全能滿足、基本滿足、部分滿足、不能滿足項目運行的需要評分。

2.財務(wù)可持續(xù)性 (占比60%)。主要評價項目的財務(wù)能力，分經(jīng)營性項目和公益性項目。經(jīng)營性項目評價指標分為實際財務(wù)內(nèi)部收益率和稅后利潤達標率，參照“運營目標實現(xiàn)程度”評價內(nèi)容;公益性項目通過公益性項目抵補率 (包括政府補貼在內(nèi)的公益性項目收入/項目日常運行成本×100%)指標來評價，一般按能夠完全抵補、抵補75%以上、50% ～70%、50%以下分別評分計算可持續(xù)性。

(五)合規(guī)性(20分)

1.審計查處問題(占比70%)

一是違法違規(guī)問題，包括違法違規(guī)問題和資金額、違法違規(guī)資金率、移交大要案個數(shù)和涉及人數(shù)等指標。違法違規(guī)問題和資金額按審計當年查處違法違規(guī)問題和損失浪費、移交大要案列示(含財政、紀檢等部門查出的)，按無、有1項、有2項、3項以上分別評分;違法違規(guī)資金率=當年查處違法違規(guī)問題資金總額/當年審計抽查項目資金總額×100%，按該比率的0、5%以內(nèi)、5% ～10%、10%以上分別評分計算合規(guī)度，如有移交大要案的問題資金，該比率還可以調(diào)小;移交大要案個數(shù)和涉及人數(shù)，只按有或無來評分。

二是管理不規(guī)范問題，包括管理不規(guī)范問題資金額、管理不規(guī)范問題資金率等指標。管理不規(guī)范問題資金額按審計當年查處問題列示 (含財政、紀檢等部門查出的)，按無、有1項、有2項、3項以上分別評分;管理不規(guī)范問題資金率=當年查處管理不規(guī)范問題資金總額/當年審計抽查項目資金總額×100%，按該比率的0、10%以內(nèi)、10% ～20%、20%以上分別評分。

2.整改落實(占比30%)

主要通過整改落實率 (已整改查處問題資金總額/審計查處問題資金總額×100%)評價項目存在問題的整改落實情況，按已整改落實95%以上、95%～80%、80%～60%、60%以下，結(jié)合涉及違法違規(guī)和大要案人員是否依法處理、審計罰款是否已收繳入庫等綜合評分。

(六)安全性(5分)

此項為定性指標，所有指標均由專家按有無正面或負面影響及影響程度評分。

1.國家經(jīng)濟安全性(占比50%)。一是財政安全，主要評價項目債務(wù)和項目實施對財政風險的影響程度;二是金融安全，主要評價項目債務(wù)和項目實施對金融風險的影響程度。

2.當?shù)厣鐣踩?占比50%)。一是民生安全，主要評價項目實施對就業(yè)、分配、社保、社會穩(wěn)定等的影響程度;二是環(huán)境安全，主要評價項目對自然、生態(tài)環(huán)境的影響程度;三是信息安全，主要評價項目對國家信息與商業(yè)信息安全的影響程度。

三、評價方法

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目內(nèi)容廣泛，各項目差別較大，側(cè)重點不同，各主管部門的標準化和績效口徑更是復雜多樣，審計人員在績效審計評價時應(yīng)針對不同的建設(shè)項目，選擇重點的行業(yè)標準進行實現(xiàn)率的對比分析，將其結(jié)果納入效果類的目標預期效果項下進行評價打分。本文簡要介紹農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目績效審計可操作的評價方法。

項目績效評價總分=∑各類評價項目分值×各類評價項目權(quán)重

各類評價項目分值=∑一級指標分值×一級指標權(quán)重

一級指標分值為二、三級各項指標各項分值的算術(shù)平均值。如果指標不適用(N/A)，則不進行評價，不參與計算?？冃гu價等級應(yīng)按項目最終評價總得分，分為4個等級(滿分是3分)，具體如下:

A—優(yōu)秀 分值區(qū)間P≥2.7分

B—良好 分值區(qū)間2.25≤P＜2.7

C—中等 分值區(qū)間1.5≤P＜2.25

D—差 分值區(qū)間P＜1.5

在評價時，需要注意以下幾點:一是農(nóng)業(yè)項目績效評價一級或二、三級指標按3分、2分、1分、0分四檔評分，部分指標按3分、2分(或1分)和0分三檔評分;二是效果性、合規(guī)性、安全性的部分指標(如擴散效應(yīng)、環(huán)境效果、審計查出問題和整改落實、財政安全)評價，根據(jù)農(nóng)業(yè)項目實施所帶來的正面或負面影響程度及查出問題的整改落實情況進行加分或減分?，F(xiàn)實的農(nóng)業(yè)項目具有正面示范和擴散效應(yīng)，或?qū)Ξ數(shù)亟?jīng)濟、社會、環(huán)境、財政安全產(chǎn)生正面影響的，或無審計查處問題及整改落實全部到位酌情加分，最高加3分。沒有示范和擴散效應(yīng)，或?qū)Ξ數(shù)亟?jīng)濟、社會、環(huán)境影響中性的不加分;對本地區(qū)經(jīng)濟、社會、環(huán)境產(chǎn)生負面影響，或在審計檢查中發(fā)現(xiàn)問題的，或整改落實不到位酌情減分，最高減3分。

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