民族自治與政治整合——西班牙民族政策評析

巨 英，嵇 雷

（1.湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 思想政治理論部，湖北 武漢 430205；2.湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 法學(xué)院，湖北 武漢 430205）

西班牙位于歐洲西南部伊比利亞半島，是一個多民族國家。主體民族是卡斯蒂利亞人，即西班牙人；主要少數(shù)民族有加泰羅尼亞人、加里西亞人和巴斯克人等。此外，還有17個人數(shù)更少的少數(shù)民族。官方語言為西班牙語，另有許多地方語言，其中加泰羅尼亞語、巴斯克語、加里西亞語、巴倫西亞語與西班牙語在當(dāng)?shù)赝瑸楣俜秸Z言。西班牙的民主制度建立較晚，1975年弗朗哥的去世才結(jié)束了其個人獨裁統(tǒng)治?，F(xiàn)行的政治制度是根據(jù)1978年憲法建立的。1978年憲法規(guī)定西班牙是議會君主制度國家。對于民族問題，鑒于歷史上的民族沖突不斷，西班牙實行民族區(qū)域自治制度,憲法“承認(rèn)并保障組成西班牙國的各民族和各地區(qū)的自治權(quán)利及其團(tuán)結(jié)?！盵1]據(jù)此，西班牙現(xiàn)共有17個自治區(qū)，各自治區(qū)的“自治章程是各自治區(qū)的基本法規(guī)，國家把這些章程作為自己的法律程序的組成部分予以承認(rèn)和保護(hù)?！盵2]以下試對西班牙民族區(qū)域自治制度進(jìn)行分析和評判。

一、西班牙民族政策的演變

弗朗哥的獨裁統(tǒng)治結(jié)束后，西班牙確立了民族區(qū)域自治作為解決民族問題的基本政策。那么，對于一個主體民族約占總?cè)丝诘?3%的國家而言，為什么會將全國劃分為17個自治區(qū)，在全國范圍內(nèi)實行民族區(qū)域自治呢？這有必要從西班牙歷史上各主要少數(shù)民族與中央政權(quán)的關(guān)系及其自治要求說起。

西班牙于1492年才成為一個統(tǒng)一的民族國家，自那時起國內(nèi)的主體民族卡斯蒂利亞人與主要少數(shù)民族加泰羅尼亞人、巴斯克人、加利西亞人之間就一直存在著沒有解決的矛盾。西班牙各地區(qū)在文化、傳統(tǒng)和風(fēng)俗方面明顯不同，因此，在建國之初各地區(qū)在統(tǒng)一的帝國內(nèi)擁有很大的地方自治權(quán)。但是，從哈布斯堡王朝起開始的中央政權(quán)的官僚主義集權(quán)化與地方自治的矛盾一再凸顯，少數(shù)民族的自治權(quán)也被間斷性的剝奪，弗朗哥政權(quán)時期則完全被剝奪。直到1975年11月弗朗哥死后，西班牙開始向議會民主政治過渡。1978年12月通過并生效的新憲法才承認(rèn)和保證民族和地區(qū)的自治權(quán)，民族政策才有了穩(wěn)定性和延續(xù)性的可能。

盡管加利西亞人與主體民族存在明顯的文化、社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的差異，并且在地理上遠(yuǎn)離中央政府，但卻很少尋求政治上的獨立，即使是在17世紀(jì)末被剝奪自治權(quán)之后也很少要求自治，而且在語言、文化上與卡斯蒂利亞人越來越接近。這主要是由于缺乏“土生土長的工業(yè)資產(chǎn)階級和刺激自己民族主義感情的移民的流入”。[3]加里西亞以莊園經(jīng)濟(jì)為主，城市多為商界和政界所壟斷，幾乎沒有工業(yè)存在，因此，對這一地區(qū)主體人口——農(nóng)民影響較大的是教會和國家教育制度。民族主義者由一些孤立的知識分子和一些專業(yè)人員組成，其影響較弱。因此，加利西亞民族主義較為溫和，與主體民族關(guān)系也更為緩和，更易受到其同化和影響。

加泰羅尼亞人和巴斯克人自西班牙建國以來的自治要求則強(qiáng)烈得多，民族主義活動也更為激烈。1640～1652年加泰羅尼亞曾經(jīng)在法國的支持下脫離西班牙；17世紀(jì)末中央政權(quán)剝奪了其自治權(quán)；1705～1714該地區(qū)在英國支持下再一次反叛。19世紀(jì)初波旁王朝在自由主義者的推動下中央集權(quán)更甚，完全剝奪了地方的自治權(quán)，因此，從19世紀(jì)80年代起，加泰羅尼亞民族主義者一再提出自治的要求。加泰羅尼亞民族主義產(chǎn)生于19世紀(jì)末，當(dāng)時該地區(qū)以棉紡織的出口為主要收益，由于殖民地的喪失，經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義對其必不可少。洛佩斯認(rèn)為：“加泰羅民族主義在經(jīng)濟(jì)方面聯(lián)合了城市和工業(yè)集團(tuán)的力量，而且，從這個聯(lián)盟那里得到了它所不具有的財政和組織上的資源。在宗教問題上，它還使自己與加泰羅的世俗分子結(jié)盟。意識形態(tài)影響的交迭（把西班牙、加泰羅民族主義以及世俗集團(tuán)聚集在一起）是可能的，這種意識形態(tài)影響的交迭有利于在1979年以一種文明的、和平的方式恢復(fù)加泰羅自治政府機(jī)構(gòu) （一個具有深遠(yuǎn)的歷史根源的機(jī)構(gòu)，而且這個機(jī)構(gòu)在第二共和國期間發(fā)揮了重要的作用）。另外兩個起作用的因素是加泰羅人的調(diào)和的作風(fēng)和（更重要的）在當(dāng)時把西班牙人和加泰羅民族主義聯(lián)系起來的那種利益的一致性?！盵4]由此可以看出，由于利益關(guān)系，加泰羅尼亞人與西班牙人的關(guān)系一直處于矛盾與緩和相交織的狀況。

相比之下，巴斯克民族主義最為激烈，自治（甚至是獨立）要求也最為強(qiáng)烈。巴斯克人于16世紀(jì)初開始受西班牙人的統(tǒng)治，在當(dāng)時的“弗羅斯”（fueros）制度下，巴斯克人在法規(guī)、習(xí)俗、文化等方面享有很大的自治權(quán)。但是在1833～1839年及1874～1876年的戰(zhàn)爭之后，“弗羅斯”制度被廢除，也正是從這時起巴斯克人建立自治政府的愿望越來越強(qiáng)烈。弗朗哥政權(quán)上臺后，剝奪了加泰羅尼亞人和巴斯克人民于1931～1932年共和派政府所賦予的自治權(quán)，并且禁止他們使用自己的語言文字，激起了這兩個民族的激烈反抗。1959年成立的秘密組織“埃塔”（ETA，“巴斯克家園與自由”）搞了一系列的暴力活動，甚至在1973年12月20日暗殺了西班牙首相，即使在西班牙實行民族族區(qū)域自治制度后其恐怖活動仍然十分猖獗。巴斯克的民族主義活動之所以如此劇烈，可以從其文化意識、思想根源和社會基礎(chǔ)等方面來分析。[5]文化意識方面，由于巴斯克民族主義是在西班牙王室正統(tǒng)論的衰落中形成的，長期存在著一種強(qiáng)烈的自我特性的意識，而1895年成立的巴斯克民族主義黨則成為其核心。從思想根源上來講，它更多地歸因于西班牙的王室正統(tǒng)論的反對分子和極端的宗教傳統(tǒng)，并且，其發(fā)展帶有種族主義色彩因素。巴斯克民族主義的社會基礎(chǔ)主要是巴斯克城市的傳統(tǒng)中間階級和無條件地支持民族主義的農(nóng)民，并與牧師結(jié)成聯(lián)盟。因此，與加泰羅尼亞和加利西亞的民族主義相比，巴斯克民族主義分子與農(nóng)民和小資產(chǎn)階級及親教會等級制度的牧師結(jié)成聯(lián)盟，這更為獨特，也更為極端。

由此可見，西班牙主要的少數(shù)民族具有自治的傳統(tǒng)，但是在西班牙保守勢力的擠壓下失去了取得自治權(quán)的歷史條件，由此產(chǎn)生了從溫和到極端的各種獨具特色的民族主義，進(jìn)而激起了激烈的民族沖突，并且西班牙的民族問題是和地區(qū)混在一起的，“國家形成和民族形成的雙重性對于地域結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代西班牙的國家身份具有至關(guān)重要的意義。正如有的學(xué)者所指出的，直到19世紀(jì)西班牙的統(tǒng)一還仍然是表面性的。在18世紀(jì)以前，西班牙是由一系列的小國組成的，它們之間的正式聯(lián)合往往是通過聯(lián)姻或軍事征服實現(xiàn)的。在民族認(rèn)同感開始在國家層面出現(xiàn)的同時，它也在地區(qū)層面出現(xiàn)了?！盵6]1978年憲法不但確立了西班牙的民主制度，而且將民族自治制度以根本大法的形式固定下來。憲法第143條規(guī)定：“為行使憲法第二條承認(rèn)的自治權(quán)，具有共同的歷史、文化特征的毗鄰省份、島嶼地區(qū)以及在歷史上曾是一個地區(qū)單位的省份，可根據(jù)本章及各自章程的規(guī)定實行自治，組成自治區(qū)。”[7]隨后頒布的自治法案，規(guī)定了巴斯克人、加泰羅尼亞人、加利西亞人等少數(shù)民族可在各自聚居的地區(qū)建立自治政府和議會，組織地區(qū)自治警察；在自治區(qū)內(nèi)各少數(shù)民族語言與卡斯蒂利亞語同為官方語言；各少數(shù)民族地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、文化、語言、教育、衛(wèi)生等方面享有自治權(quán)。另外，由于實行普選，加泰羅尼亞人和巴斯克人的政黨都在國民議會中占有了一定的席位。這樣，西班牙各個主要少數(shù)民族的民族權(quán)利都得到了保障。

然而，西班牙民族區(qū)域自治制度從30年多的運(yùn)行來看，仍然存在著一些問題。巴斯克地區(qū)的分離主義傾向加劇，極端的恐怖主義活動猖獗，如1997年綁架并殺害巴斯克地區(qū)艾爾穆阿市議會議員加里多，2000年極端民族主義分子行刺國王卡洛斯未遂等。另外，巴斯克地區(qū)與中央政府在“權(quán)力分配，地域概念及自治權(quán)問題”[8]等方面也存在著分歧。

二、西班牙民族區(qū)域自治制度評析

西班牙的民族區(qū)域自治制度運(yùn)行30多年來，雖然仍然面臨著上述那些未解決的問題，然而，它基本解決了國家轉(zhuǎn)型期所出現(xiàn)的重大問題——整合與民主的矛盾。不僅如此，政府在對待極端民族分裂勢力上的懷柔政策也將其引入正軌。當(dāng)然，該制度在運(yùn)行過程中也存在著一些重大的問題，究其根源，可以追溯到憲法上的規(guī)定和其基本原則——自治原則——以及由此所引起的實踐中的問題。因此，西班牙的民族區(qū)域自治制度為我們解決民族問題提供了一些值得借鑒的經(jīng)驗和應(yīng)當(dāng)吸取的教訓(xùn)。

（一）值得借鑒的經(jīng)驗

首先，西班牙的民族區(qū)域自治制度解決了現(xiàn)代化過程中所出現(xiàn)的整合與民主的對立問題。民族區(qū)域自治制度是一種中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合的制度。它不同于聯(lián)邦制，權(quán)力的組織形式不是自下而上的，即中央政府的權(quán)力不是由地方政府授予的，相似之處在于權(quán)力劃分上。1978年憲法第149條第3款規(guī)定：“本憲法未明確賦予國家的職權(quán)，可由自治區(qū)根據(jù)其章程行使?！盵9]它也同單一制有區(qū)別，在中央與地方的權(quán)力劃分上與聯(lián)邦制相似，它將全國劃分為17個自治區(qū)，且賦予自治區(qū)以很大的權(quán)力。這一點實際上與西班牙政權(quán)組織的傳統(tǒng)和區(qū)域劃分是一致的。西班牙自建國至19世紀(jì)，雖然一直是中央集權(quán)的國家，但實際上是由“具有自己的語言、習(xí)俗和社會傳統(tǒng)的不同地區(qū)組成的國家。”[10]并且各地區(qū)一直具有很大的自治權(quán)或者是有強(qiáng)烈的自治要求。因此，作為一種民族政策，民族區(qū)域自治有助于西班牙在向民主國家過渡的過程中的政治整合和政治民主的發(fā)展。將民族區(qū)域自治寫進(jìn)憲法，這一方面以法律的形式賦予了多民族政治體內(nèi)的單一民族以群體政治權(quán)利，解決了群體民主的問題；另一方面，中央集權(quán)制又保證了西班牙在現(xiàn)代化過程中所需要的強(qiáng)有力的中央政府，對各民族的離心力以一定的約束，促進(jìn)了國家的統(tǒng)一和民族的整合。同時，這也超越了地區(qū)認(rèn)同，加強(qiáng)了國家層面的民族認(rèn)同。因此，從某種程度上講，民族區(qū)域自治制度解決了西班牙在現(xiàn)代化進(jìn)程中政治整合與政治民主的矛盾。

其次，在具體的政策實施過程中，西班牙政府在對待極端分裂勢力時表現(xiàn)出了民主的妥協(xié)精神。在西班牙國內(nèi)，民族區(qū)域自治制度將解決民族問題的政策擴(kuò)大到全國范圍內(nèi)及賦予特殊民族地區(qū)較大自治權(quán)的做法并不能熄滅民族主義者的分離火種，在與民族自治地方的拉鋸戰(zhàn)中，政府采取了壓制與寬容相兼的策略。

政府處理民族沖突的問題時一般有三種策略：壓制、寬容或兩者兼而有之。一味地壓制雖然在短期內(nèi)打擊了民族主義情緒，遏制了民族主義者的極端行動。但是從長遠(yuǎn)的角度來看，這卻增加了民族地方對中央政府的仇視，加深了兩者之間的隔閡，甚至讓民族主義變得更加強(qiáng)烈，進(jìn)而導(dǎo)致更多的暴力活動。而寬容政策則意味著更多的妥協(xié)和讓步，妥協(xié)精神是現(xiàn)代民主政體運(yùn)轉(zhuǎn)的潤滑劑，但是無原則的妥協(xié)則會助長民族主義的氣焰，增加其離心傾向。并且，賦予某些地區(qū)更多的自治權(quán)會增加其他地區(qū)的自治要求。中央政府處理民族問題采取何種具體的手段取決于政黨的政治光譜、執(zhí)政者的執(zhí)政風(fēng)格及執(zhí)政時所面臨的民族問題形勢。處于政治光譜右面的保守政黨更傾向于中央集權(quán)，因此可能以壓制政策為主；而左翼政黨則傾向于更多的民主，因此對待民族問題更為寬容。當(dāng)然，這也要與當(dāng)時的形勢相適應(yīng)。一般來說，正如兩黨制或多黨制下左右政黨輪流執(zhí)政而不斷將政策趨中那樣，壓制和寬容的手段也在兩翼政黨的輪流執(zhí)政下不會走得過于極端。

以西班牙2000～2004年的人民黨政府和2004年以來的工人社會黨政府處理巴斯克問題為例，我們可以看出西班牙政府在處理民族問題具體方式上的特點。2000～2004年期間，首相對巴斯克的民族主義者采取了壓制政策，尤其是對該地區(qū)有名的恐怖主義組織“埃塔”進(jìn)行大力打擊，這為阿斯納爾贏得了支持者的贊揚(yáng)，遭遇“埃塔”恐怖之害的人數(shù)也減少了，但同時也使當(dāng)?shù)孛褡逯髁x情緒暗長，使中央政府與自治區(qū)政府之間產(chǎn)生了隔閡。2004年大選前發(fā)生的“3·11”恐怖事件讓在此前民意測驗一直居先的人民黨奇跡般地落敗。“3·11”事件的發(fā)生，除了阿斯納爾支持美伊戰(zhàn)爭的外交政策的原因外，政府對于恐怖主義和巴斯克地區(qū)民族主義的壓制政策也稍有責(zé)任。工人社會黨執(zhí)政后，新首相薩帕特羅的民族政策趨于寬容。一方面中央政府開始著手消除與巴斯克地方政府之間的隔閡，試圖通過和平方式來解決這一地區(qū)的民族問題；另一方面逐步對民族主義分子放寬政策。薩帕特羅的懷柔政策取得了一定的效果，雖然他執(zhí)政后暴力事件仍有發(fā)生，但是他一面加大打擊恐怖活動力度，一面向“埃塔”伸出橄欖枝。2006年3月22日“埃塔”宣布將于當(dāng)月24日起永久性?；?。薩帕特羅則公開表示，贊成賦予巴斯克地區(qū)在內(nèi)的17個西班牙地區(qū)更多自治權(quán)利。[11]這樣，薩帕特羅在壓制和寬容之間將巴斯克的民族問題引向正軌。民主社會的妥協(xié)精神在這里表現(xiàn)得淋漓盡致，一方面，賦予大區(qū)以更多的權(quán)力緩和了民族主義情緒和暴力事件；另一方面也同時提升了各民族人民對于國家和地區(qū)層面的認(rèn)同。

（二）應(yīng)當(dāng)吸取的教訓(xùn)和需要進(jìn)一步解決的問題

然而，民族區(qū)域自治制度在取得了一定的成就之時也存在著一些問題。從憲法中關(guān)于這一制度的具體規(guī)定來講，它還存在著統(tǒng)一與自治、團(tuán)結(jié)與自決的矛盾；并且，這兩個矛盾在實施過程中時時困擾著西班牙政府。

一方面，存在著統(tǒng)一與自治的拉鋸戰(zhàn)。1978年憲法總綱第2條將“統(tǒng)一”與“自治”置于同等重要的地位，它規(guī)定：“本憲法的基礎(chǔ)是西班牙國牢不可破的團(tuán)結(jié)和全體西班牙人所共有的不可分割的祖國，承認(rèn)并保障組成西班牙國的各民族和各地區(qū)的自治權(quán)利及其團(tuán)結(jié)?！盵12]這一條款中“自治被理解為社會團(tuán)體要求自決的權(quán)力，而團(tuán)結(jié)則被理解為形成一個中央與地方關(guān)系模式的基本框架，在這個中央與地方關(guān)系的模式中，統(tǒng)一和自治是首要的。”[13]然而，“自治”到底是僅限于自治區(qū)一級還是作為地方政府的省和市鎮(zhèn)也擁有同樣的自治權(quán)？按照憲法第137條的規(guī)定：“國家按地區(qū)由市鎮(zhèn)、省和自治區(qū)組成。所有這些單位在治理其各自事務(wù)中均享有自主權(quán)?！盵14]從這一條款似乎可以得出一個肯定的結(jié)論，在這里,政治與行政的關(guān)系是不明確的。自治區(qū)所擁有的是行政權(quán)還是主權(quán)？從憲法第147條來看，自治區(qū)不但擁有行政權(quán)，而且擁有制定自治章程的立法權(quán)。另外，憲法第149條第3款還規(guī)定：“在任何情況下，國家的權(quán)力均是自治區(qū)權(quán)力的補(bǔ)充。”[15]這樣它就具有了主權(quán)的性質(zhì)，而過于強(qiáng)大的自治權(quán)力加上強(qiáng)烈的民族主義會導(dǎo)致地方主義盛行，進(jìn)而影響到國家的統(tǒng)一。自治區(qū)的政治性表明它對于省和市鎮(zhèn)“具有政治指導(dǎo)的作用”。[16]

統(tǒng)一與自治一直在民族國家現(xiàn)代化過程中進(jìn)行著拉鋸，尤其是在多民族國家中，這也可以說是中央與民族自治地方之間的博弈，這一點在西班牙從1978年進(jìn)入民主進(jìn)程以來尤其明顯。憲法法院是裁決中央政府與自治區(qū)政府之間沖突的場所，從1981～1991年，中央政府在憲法法院對自治區(qū)行為提出質(zhì)疑的被訴法律總數(shù)共達(dá)到120個，占總法律件數(shù)的7.6%，其中巴斯克和加泰羅尼亞兩個自治區(qū)被訴件數(shù)為54件；自治區(qū)對中央政府行為提出質(zhì)疑的數(shù)據(jù)分別為127個和23.6%，兩個大區(qū)提出的法律件數(shù)為86件。17個自治區(qū)中，巴斯克和加泰羅尼亞兩個自治區(qū)同中央政府的沖突最為激烈。從趨勢上來看，立法正在從中央層面轉(zhuǎn)到自治區(qū)層面，并且，巴斯克和加泰羅尼亞獲得了高度自治。[17]

另一方面，團(tuán)結(jié)與自決之間也存在著不平衡。憲法第138條闡明了團(tuán)結(jié)的含義：“國家保證憲法第二條確定的團(tuán)結(jié)原則之切實實現(xiàn)，努力實現(xiàn)西班牙領(lǐng)土各部分之間適當(dāng)、公正的經(jīng)濟(jì)平衡，并特別照顧島嶼情況。”“各自治區(qū)章程的差異在任何情況下均不意味著經(jīng)濟(jì)的或社會的特權(quán)。”[18]也就是說，憲法承認(rèn)在西班牙存在地區(qū)、社會和經(jīng)濟(jì)上的不平衡，而且把國家規(guī)定為弱小地區(qū)的保護(hù)人。當(dāng)然，如果這種不平衡太大的話，統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)的原則可能會受到嚴(yán)重?fù)p害。

自決原則的爭議是因為在有關(guān)國家地方組織問題上，憲法常常含糊不清。根據(jù)第143條第2款：“自治進(jìn)程的主動權(quán)屬于有關(guān)的各省議會或島嶼間機(jī)構(gòu)，或?qū)儆谌种氖墟?zhèn)，其人口至少應(yīng)占各省或島嶼選民統(tǒng)計之多數(shù)。上述要求應(yīng)在自某一有關(guān)地方行政機(jī)構(gòu)作出第一個決議后的六個月內(nèi)達(dá)到?！盵19]也就是說，地方自治的創(chuàng)議權(quán)不完全掌握在地方機(jī)構(gòu)手中，使地方自治成為針對兩者之間的那些地區(qū)的問題。這在西班牙的行政層級的最終確立上也可以表現(xiàn)出來——在西班牙的50個省中，有7個是與大區(qū)合為一體的，有43個省分屬于其他的10個大區(qū)。在政策的實施中，自治原則的爭論則是由于加泰羅尼亞、巴斯克和加利西亞這三個大區(qū)的建立所引起的。由于這三個地區(qū)在歷史上一直是獨特的民族地區(qū)，享有較大的自治權(quán)，且與主體民族的沖突不斷，中央政府首先賦予了這些地區(qū)以很大的自治權(quán)。結(jié)果，這引起了一種普遍的不滿情緒，沒有一個地區(qū)不想取得這三個大區(qū)那樣的特權(quán)，紛紛提出自治的要求。中央政府不得不將這個解決民族問題的自治方案擴(kuò)大到全國，到1983年，50個省被分為17個大區(qū)。這樣避免國家按照兩個不同的模式——集權(quán)制的模式和權(quán)力完全分散的模式——進(jìn)行政治統(tǒng)治。

因此，我們可以從西班牙的民族政策得到一些有益的啟示和教訓(xùn)。一方面，政治體系在處理民族問題過程中，要具備民主的妥協(xié)精神。由于國際政治經(jīng)濟(jì)形勢的變化，后發(fā)展中國家在由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型過程中，政治整合和政治民主往往是同步發(fā)生并完成的，這一過程通常意味中央回收權(quán)力和下放權(quán)力在同時進(jìn)行。在這樣的一個對立過程中，民主的妥協(xié)精神有助于在建立整體的國家認(rèn)同的同時，建立民主制度，發(fā)展民主精神。另一方面，從西班牙目前所存在的民族問題中，我們可以得到的教訓(xùn)是，在處理民族問題時要解決好統(tǒng)一與自治、民族與自決的對立和統(tǒng)一，讓“統(tǒng)一”而非“對立”占據(jù)上風(fēng)。

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[11]新浪網(wǎng).宣布從24日起實行永久性停火"埃塔"愿放下屠刀[EB/OL].http://news.sina.com.cn/o/2006-03-23/092 08509090s.shtml，2006-03-23.