檢委會決策機制研究

劉曉農，彭志剛，張 峰

（1.南昌大學，江西 南昌 330031；2.中國社會科學院，北京 100086；3.浙江省海鹽縣人民檢察院，浙江 海鹽 314300）

《人民檢察院組織法》第三條規(guī)定：“各級人民檢察院設立檢察委員會。檢察委員會實行民主集中制，在檢察長的主持下，討論決定重大案件和其他重大問題?！弊鳛闄z察機關的議事決策機構，檢委會的決定具有法律效力，以檢察院名義或檢察長名義發(fā)布執(zhí)行。隨著社會情勢的變化，檢委會決策機制作為中國特色社會主義檢察制度的重要內容，已經固化為司法程序運作中的一種獨特的程序場景。在司法現(xiàn)代化的進程中，檢委會運行機制中暴露出的問題受到了廣泛的關注，甚至已成為困擾實踐的難題。也正是因為如此，我們應該根據(jù)檢委會決策機制中的“本地知識”與“本地想象”的對應聯(lián)系，結合法律教義學對當前的制度進行解構、批判與重構。

一、檢委會機構設置中存在的問題與對策

（一）現(xiàn)狀與問題

作為檢委會決策的主體，檢委會成員由檢察長、副檢察長、檢委會專職委員以及有關內設機構負責人組成。但無論是《人民檢察院檢察委員會組織條例》還是《人民檢察院檢察委員會議事規(guī)則》，對檢委會組成以及委員的任職條件、資格、任期、權利義務等都沒有明確的規(guī)定，只是在最高人民檢察院下發(fā)文件中，僅明確公訴部門主要負責人、法律政策研究室主任應當是檢委會委員。但在現(xiàn)實中，檢委會成員有行政職務的比例較高。另據(jù)調查，專職委員兼任業(yè)務部門負責人的比例達到了71.43%，這種情況在浙江省來說具有普遍性①，“專職不?！钡默F(xiàn)象比較突出。在實踐中，缺乏具體選用標準，導致了一些不規(guī)范的現(xiàn)象：第一，檢委會委員的選任制度不完善。第二，檢委會組成人員結構不合理。第三，任期無限制，缺乏更新機制。第四，專職委員定位不明確。第五，輔助機構編制不足，協(xié)調能力不夠。

（二）對策

針對上述情況，我們認為優(yōu)化檢委會機構應做到以下幾點：第一，建立檢委會委員任職資格制。第二，對于業(yè)務骨干采取公開、公平、公正的原則進行選聘。第三，對任期作出規(guī)定，打破委員只進不出的“終身制”。第四，應加大對檢委會委員的培訓力度，把檢委會的學習規(guī)范化、制度化、經?；?，全面提高檢委會委員素質。第五，建立定期述職、優(yōu)勝劣汰制度。第六，明確專職委員的權責。專職委員除履行《人民檢察院檢察委員會組織條例》第七條規(guī)定的委員職責外，還應承擔一定的職責。原則上檢委會專職委員不應再分管具體部門或兼任部門負責人，應當專門司職于檢察委員會或主要司職于檢察委員會。第七，配備專職的輔助人員。

二、決策范圍界定中存在的問題與對策

（一）現(xiàn)狀與問題

當前，實踐中存在兩種趨勢：一方面，大量的案件涌入檢委會討論，但真正疑難復雜案件比較少②，即突出表現(xiàn)為審前過濾功能不足；另一方面，存在“輕議事，重議案”的傾向。產生這兩種傾向的原因，固然有怕承擔責任的因素在里面，但最主要的還是提交審委會的案件的條件不明確。在檢察院實際工作運行當中，具有決策權的內部機構有院黨組、檢察委員會、檢察長辦公會、院務會等。各機構在檢察院所處的地位、應有的作用、應承擔的職責都沒有界定清楚，在司法實踐中，各機構之間出現(xiàn)了交叉混淆、相互替代的問題，導致各內部機構相互間的關系無法理順。檢察院的議事機構自成一體，隨意性較大，甚至存在由其他機構侵奪檢察委員會職能的現(xiàn)象。對于一些本應提請檢察委員會討論的重要事項，卻沒有提交給檢委會討論，而是由院黨組、檢察長辦公會、院務會等其他機構代行，這不僅違背了相關法律規(guī)定，同時也導致檢察委員會的權威性大打折扣，使其很難發(fā)揮應有的作用。關于提交檢委會的案件的條件，《人民檢察院組織法》和《人民檢察院檢察委員會組織條例》都規(guī)定：“檢察委員會討論決定重大案件和其他重大問題?！钡珜τ谥卮蟀讣推渌卮髥栴}，兩者卻存在不同的理解。在實踐中如何界定議事范圍的界限，還需要明確檢委會與黨組會、院務會之間的界限。事實上，在檢委會成立時，檢察院所有的重大問題都是由檢委會討論決定的，就連檢察官也是由檢委會推選的③。但是隨著各級人民檢察院黨組的設置，隨著院務會的產生，這些重大問題的界限變得模糊起來。久而久之，除非是法律明確規(guī)定必須經由檢委會討論的案件之外，其他那些屬于全局性、一般性、集中性的檢察事務，便“能不上檢委會就不上檢委會”，在實踐中自然而然被“歸口”至黨組會、院務會等進行決策或部署了。

（二）對策

第一，明確重大案件的范圍。如何解釋和限定重大案件的范圍，最高人民檢察院尚未出臺明確規(guī)定。我們認為檢委會討論決定的案件應當限定在“重大案件”的范圍之內，而不能任意的擴大范圍。所謂重大案件主要指兩類案件：一是普通重大案件，二是有重大社會影響的案件。普通重大案件包括：第一，抗訴案件；第二，存疑不起訴案件；第三，擬撤案、不起訴的重大職務犯罪案件；第四，有重大意見分歧的案件，主要涉及罪與非罪、此罪與彼罪類案件；第五，上級交辦的案件或向上級請示、提請答復的案件；第六，國家賠償案件；第七，相對不起訴案件。其中存疑不起訴案件、擬撤訴不起訴案件及相對不起訴案件均屬于對權利處分具有終局性的案件，具有結束程序的效力。需要說明的是普通重大案件的界定是一個動態(tài)的過程。第二類案件是有重大社會影響的案件，具有明顯的地方性。這些案件由于在社會上具有重大影響，有的甚至可能影響轄區(qū)內的社會穩(wěn)定，因此必須受到謹慎對待，必須由檢委會討論決定。第二，理順檢察委員會與院黨組、檢察長辦公會、院務會之間的關系。前已述及，在檢察院的內部機構中，院黨組、檢察委員會、檢察長辦公會、院務會都是擁有決策權的，各機構相互間的地位、作用、職能定位沒有界定清楚，導致在檢察實踐中，存在職能交叉混淆的情況，影響這些機構發(fā)揮應有的決策作用。因此，法律應明確界定檢察委員會議事范圍，嚴格區(qū)分檢察委員會與院黨組、檢察長辦公會、院務會的職責范圍。政治性工作和隊伍管理工作主要由黨組會負責；討論院內設機構、部門之間的協(xié)調關系問題及通報各部門工作情況、分析和部署檢察工作、傳達上級有關指示等主要由院務會負責；行政事務主要由檢察長辦公會負責，檢察長辦公會的中心作用在于為開展各項工作提供必要的物質保障和行政管理。作為純粹的檢察業(yè)務決策、指導性機構，檢委會是由檢察長、副檢察長和主要業(yè)務部門負責人組成的集體，根據(jù)《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》規(guī)定，其討論的往往是“涉及檢察機關的發(fā)展方向，對檢察工作具有長遠的、普遍性的影響，或者涉及檢察工作的全局”的事項或案件。從制度上明晰檢委會與其他決策機構的議事范圍界限，理順彼此之間的關系，有助于實現(xiàn)檢委會應有的制度功能。

三、審查程序中存在的問題與對策

（一）現(xiàn)狀與問題

根據(jù)《人民檢察院檢察委員會組織條例》、《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》規(guī)定，有權啟動檢委會決策程序的主體有三個：檢委會委員、承辦部門、檢察長。實踐中，根據(jù)相關法律規(guī)定，審前審查程序很容易淪為走過場，起不到過濾的作用。從表面上看，檢察長在審前審查中起決定作用，但實際上檢察長對于分管檢察長提出的審議提案否決的很少。實證研究表明：2008年至2010年嘉興市兩級檢委員會共討論案件154件，均系由主訴檢察官提交部門討論后提交檢委會討論的。實踐中具體的操作程序是，承辦部門的副檢察長報經檢察長同意后再將議題提交檢委會辦事機構受理。這就會導致檢委會辦事機構的事前審查流于形式，既然檢察長已經決定了，那么檢委會辦事機構的“對提交檢察委員會討論的案件或者事項材料是否符合要求進行審核”的職責就會失去意義。

（二）對策

產生上述問題固然與檢委會辦事機構編制不足有很大的關系，但更重要的是檢委會工作體制在實踐中逐漸異化的結果。為改變這種狀況，我們認為應轉換觀念，將檢委會辦事機構的審查由形式的審查改為實質性的審查，真正承擔起“服務、管理、監(jiān)督、參謀”的職能，在審查內容上實行對議題進行程序與實體的全面審查。應當說，目前檢察委員會決策機制缺乏司法親歷性，獲取信息的途徑主要依賴于承辦人的匯報，即使部門負責人對案件熟悉，一般來說這種“熟悉”也是局限于部門討論時承辦人的口頭匯報。由于檢委會委員在會議前三日才收到相關材料，不可能有足夠的時間對上會討論的案件事先進行深入的了解，于是承辦人的匯報極為關鍵。承辦人在檢委會會議上匯報的多為案件主要證據(jù)的摘錄或概括，尤其是在證據(jù)的取舍與認定方面，往往摻雜著承辦人自己主觀的判斷，根據(jù)自己的認識有目的地進行匯報，有選擇地、更多地匯報支持自己觀點的證據(jù)，對相反觀點的證據(jù)則輕描淡寫，導致匯報內容與實際情況可能存在出入。承辦人對案件事實和證據(jù)的壟斷，使得檢委會委員信息不對稱，不能占有全面、完整的信息，即使表面上參與，但實際上也難以做到共同決策。司法活動講究親歷性，具有直接原則和言辭原則兩個基本要求。事實證明，出于種種原因，要求檢委會委員親歷案件辦理過程是不現(xiàn)實的。很多地方檢委會臨時召開會議的情況較多，隨意性較大，鑒于專職委員“專職不?！钡默F(xiàn)象比較突出，由專職委員來承擔實體審查的職能很難在司法實踐中真正得到貫徹執(zhí)行，或淪為表面文章。我們認為，檢委會專職委員負責下的檢委會辦事機構作為檢委會決策機制中信息傳遞系統(tǒng)的作用還沒有完全發(fā)揮出來，對于上會討論議題的匯報是否全面、客觀、真實，應該由與辦案結果沒有利害關系的檢委會辦事機構予以審核把關。從《人民檢察院檢察委員會組織條例》、《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》規(guī)定的內容上看，兩者都已經賦予檢委會辦事機構實體審查的要求，檢委會辦事機構不應僅僅局限于服務性，更應突出檢委會辦事機構的決策輔助功能。對于提交檢委會討論的議題，檢委會辦事機構應當擔負起程序過濾和實體把關兩項職責，為檢委會科學決策提供參考性意見。各地檢察機關也在探索檢委會辦事機構由單純會務工作向參謀型工作轉變的實踐。我們認為鑒于目前絕大多數(shù)檢察機關尤其是基層檢察院的檢委會辦事機構的實際條件，授權檢委會專職工作人員進行實體審查并向檢委會專職委員匯報后形成檢委會辦事機構意見作為檢委會參考意見是可以推廣操作的。

四、審議程序中存在的問題與對策

（一）現(xiàn)狀與問題

從實踐中看，按照相關程序操作，審議程序主要存在以下幾個方面的問題：第一，審議前案情了解不充分。造成這種情況有以下幾個方面的原因：其一，檢委會辦事人員編制太少。其二，討論前缺乏必要的案情報送機制。其三，匯報方式效果不佳。一般采用口頭匯報的方式，導致檢委會委員一邊瀏覽書面匯報材料，一邊聽取口頭匯報，在很短的時間內，很難做到深入了解案情，并作深入的思考。第二，表達意見的方式不科學。第三，檢察長的定位不明確。從檢委會審議討論的程序規(guī)定分析，檢察長充當著參與型領導的角色，只是主持會議的方向，維持群體的協(xié)調。但是在交付表決時出現(xiàn)檢察長與多數(shù)委員之間意見不一的情況時，《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》第二十一條規(guī)定：……委員意見分歧較大的，會議主持人可以決定暫不作出決定，另行審議。第二十四條規(guī)定：檢察長不同意多數(shù)檢察委員會委員意見的，對案件可以報請上一級人民檢察院決定，對事項可以報請上一級人民檢察院或者本級人民代表大會常務委員會決定。這些規(guī)定又體現(xiàn)了檢察長指導型領導角色的一面，從檢委會運行的實踐來觀察，即使在討論過程中會產生辯論、分歧，但是最后往往都以少數(shù)委員放棄自己的觀點而告終，檢察長在對審議的情況進行總結的時候，“多數(shù)委員”的意見就已經產生了。盡管法律規(guī)定在檢委會審議討論時，所有檢委會委員地位平等，都有表決權，但是成員之間現(xiàn)實的身份與地位高低差異是始終存在的，檢察長負責制的權威地位是不可動搖的。

（二）對策

審議程序是檢委會決策機制的關鍵和核心，審議程序是否科學、規(guī)范直接關系到審議決策的質量。為克服當前審議程序中的弊端，我們認為改革的方向主要應集中在以下幾個方面：第一，提高檢委會辦公人員和承辦人員匯報案情的質量。為此我們要做到以下幾點：首先，是精心制作提交材料。其次，檢委會決策活動的全過程應當加強信息化和建設，以提高檢察委員會議事的科技含量。再次，建立審議前報送制度。在檢委會開會前3～5天，檢委會辦事機構工作人員將議案送達檢委會委員，讓委員能提前了解議案的內容。第二，采用口頭和書面發(fā)言形式。這樣能較好地發(fā)揮兩種發(fā)言形式的優(yōu)勢，既保證檢委會的議事效率，又保證議事質量。書面發(fā)言應分為一式兩份，一份在討論前交主持人，一份自己留作發(fā)言底稿，這樣便于區(qū)分哪些人在會議上修正了意見，對于修正意見的，主持人應給予機會陳述修正理由，這樣可以杜絕受其他因素干擾而違心做出決議的情形。第三，建立檢委會委員辯論制度。民主決策的過程是以各個成員的獨立的、平行的、完整的個人見解鋪敘為要義的，觀點和觀點的碰撞、各自觀點的論證、說服和被說服是這個程序的靈魂所在?！耙獙ふ乙患淌禄蛎袷鹿偎镜恼嫦?，最好的辦法是對抗性的辯論雙方互相挑戰(zhàn)、懷疑、質問”④。在檢委會會議上實踐辯論制度，應當成為提高檢委會議事質量的有效途徑。檢委會實行辯論制度，有助于推動檢委會委員調查研究，為自己的觀點進行科學的論證，杜絕實踐中的“應聲委員”、“啞巴委員”現(xiàn)象，增強科學性和民主性。當然，我們也不主張所有的檢委會在對議題審議時都進行辯論，無所不辯的做法不僅很難做到，而且也沒有意義。我們認為將辯論的范圍限定于存在不同意見的前提下是切實可行的，因為辯論是消除意見分歧的手段，不存在意見分歧的辯論是沒有任何實際效果的。同時，我們也認為檢委會委員意見不一致時可以相互討論辯論，創(chuàng)造多方互動、雙向交流的審議環(huán)境還需要時間上的保障。此外，檢委會審議還可以引入公開聽證制度。對權利處分具有終局性、具有結束程序的效力的案件，檢委會應當聽取偵查人員、犯罪嫌疑人及其律師、被害人、訴訟代理人及其專家鑒定人等案件的陳述、質證、辯論。當然，所有這一切當依據(jù)規(guī)范的程序完成。第四，實行民主原則。司法民主不是在最廣泛的意義上簡單地實行少數(shù)服從多數(shù)的原則，而是在尊重司法活動專業(yè)性、技術性、獨立性、權威性的前提下，在一定的范圍內實行少數(shù)服從多數(shù)的民主原則。為了保障檢委會決策機制民主、科學運行，有必要對檢察長在檢委會決策中的權力予以限制。檢察長也是檢委會委員，在討論過程中也不能剝奪其發(fā)表意見的權利。同時，應當取消《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》第二十一條規(guī)定中的“委員意見分歧較大的，會議主持人可以決定暫不作出決定，另行審議”。

注釋：

①在全省102個檢察院中已經有73個院共配備了111名專職委員，其中有56人兼任部門主要負責人，有31人獨立分管相關部門或專門工作。參見王祺國：《檢委會專職委員如何更有作為》，《檢察日報》2011年10月9日，“實務”版。

②陳蘭、杜淑芳：《基層檢委會工作實證分析——對檢委會若干問題的調查與思考》，《中國檢察官》2010年第21期。

③李士英：《當代中國的檢察制度》，中國社會科學出版社1998年版。

④陳紀安：《美國法律》，中國科技大學出版社2000年版，第70頁。