行業(yè)參與職業(yè)教育有效路徑的制度分析

潘建華

（江西科技師范大學(xué) 職業(yè)教育研究院， 江西 南昌 330013）

行業(yè)是構(gòu)建我國現(xiàn)代職業(yè)教育體系的一支重要力量。行業(yè)在職業(yè)教育與培訓(xùn)中的指導(dǎo)作用日益引起全社會和各級政府廣泛關(guān)注。加強(qiáng)行業(yè)指導(dǎo)，是推進(jìn)職業(yè)教育辦學(xué)機(jī)制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、努力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、體現(xiàn)終身教育理念、構(gòu)建中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代職業(yè)教育體系的一項重要舉措。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確指出：“職業(yè)教育發(fā)展要建立健全政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與的辦學(xué)機(jī)制。制定促進(jìn)校企合作辦學(xué)法規(guī)，推進(jìn)校企合作制度化。鼓勵行業(yè)組織、企業(yè)舉辦職業(yè)學(xué)校，鼓勵委托職業(yè)學(xué)校進(jìn)行職工培訓(xùn)?！北疚脑O(shè)想以行業(yè)參與職業(yè)教育的歷史沿革為基礎(chǔ)，對目前我國行業(yè)參與職業(yè)教育存在的那些比較突出的問題進(jìn)行理性的分析和深入的思考，以期就行業(yè)參與職業(yè)教育如何才能真正發(fā)揮指導(dǎo)作用提出制度化的考量。

一、行業(yè)參與職業(yè)教育的歷史沿革及在我國的發(fā)展

從行業(yè)發(fā)展的制度邏輯來看，行業(yè)參與職業(yè)教育有著歷史的必然。作為自律性的行業(yè)組織，行業(yè)協(xié)會的起源可以追溯到古希臘手工業(yè)行會和中世紀(jì)歐洲的商人行會和手工業(yè)行會。隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工商業(yè)脫離了農(nóng)業(yè)的副業(yè)地位而獨(dú)立存在，進(jìn)而催生了為了維護(hù)舊時的商人、手工業(yè)者的利益而組成的帶有行業(yè)和地域雙重關(guān)系性質(zhì)的組織，即古代的行會，主要有商業(yè)行會和手工業(yè)行會這兩種類型。起初所有行業(yè)都由商業(yè)行會管理，但隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，城市手工業(yè)生產(chǎn)商品化水平不斷提高和規(guī)模不斷擴(kuò)大，各手工業(yè)的生產(chǎn)過程程序繁瑣、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)名目繁多，需要另外一種最了解本行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r、內(nèi)在運(yùn)作規(guī)律、行業(yè)人才的行業(yè)組織，這就是歷史上的商業(yè)行會最終被手工業(yè)行會所取代的原因。其中，手工業(yè)行會中的學(xué)徒培訓(xùn)制可算是世界上最早的有組織、有管理的學(xué)徒培訓(xùn)制度，這也是行業(yè)參與職業(yè)教育的最初形式，是一種典型的以行業(yè)為主導(dǎo)的職業(yè)教育模式。

在中國，行業(yè)參與職業(yè)教育歷史同樣悠久。早在春秋時期就出現(xiàn)了類似行會的“肆”。在奴隸社會時期，手工業(yè)與農(nóng)業(yè)相分離，手工業(yè)內(nèi)部分工日益細(xì)化，手工業(yè)作坊里就有了學(xué)徒教育。到春秋戰(zhàn)國時期，學(xué)徒制已經(jīng)滲透到社會各個領(lǐng)域。隋唐時期，中國封建社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了頂峰，農(nóng)業(yè)、手工業(yè)也都達(dá)到了相當(dāng)高的水準(zhǔn)。與此同時，關(guān)于行會的發(fā)展情況也開始有了明確的文字記載，這些文字記載為我們研究行會的歷史提供了有力的材料。而且此時行業(yè)的發(fā)展也有了相當(dāng)?shù)囊?guī)模，先后出現(xiàn)了幾十個行當(dāng)，這些行當(dāng)與人們的日常生活聯(lián)系非常密切，如糧行、米行、油行、肉行、木行、染行、絹行、鐵行等，并且各行會都擁有各自的規(guī)矩，以維護(hù)同業(yè)人員的集體利益。新中國成立后，1953年，政務(wù)院制定了“中央各部和主管部門對中等專業(yè)學(xué)校實(shí)行集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和管理，勞動部門對技工學(xué)校實(shí)行綜合管理”的方針，將職業(yè)教育的管理權(quán)集中在中央政府、行業(yè)主管部門和勞動部門。各行業(yè)在職業(yè)教育發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用，培養(yǎng)了大批經(jīng)營管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和生產(chǎn)服務(wù)一線的技術(shù)、技能勞動者，為職業(yè)教育發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)[1]。在改革開放起步階段，為達(dá)到教育事業(yè)必須同國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的要求，職業(yè)教育多層次、多形式、多渠道發(fā)展，努力適應(yīng)建設(shè)的需要，尤其是大力發(fā)展中等職業(yè)教育成為當(dāng)時職業(yè)教育政策的核心問題，于是，行業(yè)協(xié)會日益受到各級政府高度重視。為滿足各行各業(yè)對技能人才的需求，1982年，國務(wù)院提出，工業(yè)的調(diào)整要從行業(yè)搞起，按行業(yè)組織、按行業(yè)管理、按行業(yè)規(guī)劃。從這時候開始，政府經(jīng)濟(jì)管理體制改革走上了從部門管理向行業(yè)管理轉(zhuǎn)變的道路。為了滿足行業(yè)企業(yè)對技能型人才的需求，各行業(yè)享有辦學(xué)的權(quán)利。在行業(yè)辦學(xué)期間，職業(yè)學(xué)?？梢砸劳行袠I(yè)，以行業(yè)為紐帶，與企業(yè)實(shí)現(xiàn)校企合作、產(chǎn)學(xué)合作辦學(xué)。行業(yè)行政部門的主導(dǎo)作用得以發(fā)揮，為各種行業(yè)發(fā)展提供了一個良好寬松的環(huán)境，許多行業(yè)的職業(yè)學(xué)校也相繼批準(zhǔn)成立，并且發(fā)展迅速。1996年《職業(yè)教育法》的頒布實(shí)施，規(guī)定了行業(yè)具有依法實(shí)施職業(yè)教育的義務(wù)，能舉辦各種形式的職業(yè)教育，行業(yè)在職業(yè)教育中擔(dān)負(fù)著指導(dǎo)作用。2002年教育部、國家經(jīng)貿(mào)委、勞動和社會保障部聯(lián)合發(fā)文，提出要充分依靠行業(yè)和企業(yè)發(fā)展職業(yè)教育與培訓(xùn)，充分發(fā)揮其在職業(yè)教育與培訓(xùn)中的作用。2005年的《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》再次重申：行業(yè)主管部門和行業(yè)協(xié)會要在國家教育方針和政策指導(dǎo)下，積極參與到職業(yè)教育教學(xué)、培訓(xùn)、管理和職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)的制訂等工作當(dāng)中來。2010年公布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確指出，職業(yè)教育發(fā)展要“建立健全政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與的辦學(xué)機(jī)制”和“鼓勵行業(yè)組織、企業(yè)舉辦職業(yè)學(xué)校，鼓勵委托職業(yè)學(xué)校進(jìn)行職工培訓(xùn)”。為貫徹《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》精神，從2010年下半年開始，教育部加強(qiáng)了與產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的合作，召開“行業(yè)在職業(yè)教育發(fā)展中的地位和作用”專題研討會，成立了行業(yè)職業(yè)教育教學(xué)指導(dǎo)委員會，連續(xù)舉辦了多場職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的對話活動。2011年教育部頒布《教育部關(guān)于充分發(fā)揮行業(yè)指導(dǎo)作用推進(jìn)職業(yè)教育改革發(fā)展的意見》，進(jìn)一步明確提出依靠行業(yè)，“充分發(fā)揮行業(yè)對職業(yè)教育的指導(dǎo)作用，大力支持行業(yè)主管部門和行業(yè)組織履行實(shí)施職業(yè)教育的職責(zé)，鼓勵行業(yè)企業(yè)全面參與教育教學(xué)各個環(huán)節(jié)；突出重點(diǎn)，在行業(yè)的指導(dǎo)下全面推進(jìn)教育教學(xué)改革；完善機(jī)制，探索和構(gòu)建職業(yè)教育行業(yè)指導(dǎo)工作體系”等。大量的政策文本出臺，加大了行業(yè)參與職業(yè)教育的力度，行業(yè)在發(fā)展職業(yè)教育中的作用日益突出，在構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系中的作用日益顯著。

二、我國行業(yè)參與職業(yè)教育的現(xiàn)狀和思考

在國家大力發(fā)展職業(yè)教育政策引導(dǎo)下，行業(yè)憑借自身優(yōu)勢，適應(yīng)職業(yè)教育發(fā)展的強(qiáng)烈需求，積極參與到職業(yè)教育當(dāng)中來，取得了一定成績。但由于行業(yè)自身和歷史的原因，職業(yè)教育發(fā)展的整體環(huán)境還不理想，行業(yè)參與職業(yè)教育依然還處于比較低的一個發(fā)展階段，發(fā)展現(xiàn)狀依然還不算完美，行業(yè)在參與職業(yè)教育過程中的真正的、應(yīng)有的作用還沒有發(fā)揮出來。譬如，學(xué)者岳夢就認(rèn)為：“行業(yè)協(xié)會沒有完全參與到職業(yè)教育的改革和發(fā)展中，有的甚至還沒有參與意識，即使是參與其中的行業(yè)組織，其功能也比較單一，而且也都是由職業(yè)學(xué)校邀請，還沒有形成行業(yè)組織和職業(yè)教育的主動互動?！盵2]具體來講，表現(xiàn)出以下幾個較突出的問題：

（一）行業(yè)參與職業(yè)教育的政策缺乏可操作性，執(zhí)行力度不夠

1996年頒布實(shí)施的《職業(yè)教育法》，規(guī)定了行業(yè)具有依法實(shí)施職業(yè)教育的義務(wù)，能舉辦各種形式的職業(yè)教育，行業(yè)在職業(yè)教育中擔(dān)負(fù)著指導(dǎo)作用。自此，行業(yè)參與職業(yè)教育開始有了法律的保障，也標(biāo)志著行業(yè)參與職業(yè)教育掀開了歷史的新篇章。國家相繼制定和出臺了一系列支持行業(yè)舉辦、參與職業(yè)教育的政策、措施，明確規(guī)定了支持行業(yè)舉辦、參與職業(yè)教育的政策。但是，在行業(yè)參與職業(yè)教育具體實(shí)踐中，政策往往執(zhí)行起來較困難，很難落實(shí)到位。其原因是許多法律、法規(guī)中涉及行業(yè)參與職業(yè)教育的政策不具體、不詳細(xì)。譬如我國的《職業(yè)教育法》雖然賦予了行業(yè)在職業(yè)教育中擔(dān)負(fù)著指導(dǎo)責(zé)任，但是并沒有具體細(xì)化這種指導(dǎo)責(zé)任，行業(yè)究竟在職業(yè)教育中該如何發(fā)揮指導(dǎo)作用、指導(dǎo)什么和如何指導(dǎo)等問題并不清楚[3]，同時也缺乏行業(yè)參與職業(yè)教育的責(zé)任、權(quán)利和利益實(shí)施的細(xì)則，因而操作起來就比較困難。政策要能夠順利執(zhí)行，從操作技術(shù)來說，必須具體明確，即政策方案和目標(biāo)明確，政策措施和行動步驟明確[4]。這是政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵。同時，缺乏有效的、明確的法律、法規(guī)也是政策缺乏可操作性、執(zhí)行力度不夠的一個重要原因。行業(yè)參與職業(yè)教育到底如何才算是“參與”，該如何”參與”，“參與”到何種程度，這些都是很模糊的。

（二）行業(yè)參與職業(yè)教育的體制沒有真正建立、機(jī)制依然不暢

目前，我國行業(yè)參與職業(yè)教育普遍存在缺乏積極性、主動性的問題，體制、機(jī)制不完善、不科學(xué)是其中一個重要的原因。譚界忠針對我國產(chǎn)學(xué)研合作動力機(jī)制的障礙從三個主體的視角進(jìn)行分析認(rèn)為，一是政府部門經(jīng)費(fèi)投入不足與激勵政策不到位，難以調(diào)動各方的合作動力；二是企業(yè)和科研院所本身所具有的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的特點(diǎn)與就業(yè)需求的特征，抵消了其參與合作的內(nèi)動力；三是高職院校由于自身辦學(xué)實(shí)力的不足，難以形成有效推動合作的動力[5]。政府在倡導(dǎo)和鼓勵行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育時還只停留在口頭和紙面上，雖出臺了大量相關(guān)的政策文件，但是與這些文件相配套、保障其實(shí)施的具體規(guī)則卻很少。在我國現(xiàn)階段，體制機(jī)制不完善和不盡科學(xué)主要表現(xiàn)為：首先，體制不暢。雖然我國職業(yè)教育經(jīng)過漫長而曲折的發(fā)展歷程得到了極大的發(fā)展，政府、社會和職業(yè)院校三者之間相互影響、相互作用已經(jīng)基本形成了相對固定而又錯綜復(fù)雜的循環(huán)系統(tǒng)，但在現(xiàn)行的政治體制的影響下，政府在其中仍發(fā)揮著主導(dǎo)作用。作為政府部門的教育主管部門與勞動和社會保障部門在我國現(xiàn)行的職業(yè)教育管理體制中，一個負(fù)責(zé)職業(yè)教育管理，一個負(fù)責(zé)職業(yè)培訓(xùn)。政府行政干預(yù)職業(yè)教育是主要方面，行業(yè)處于一個尷尬的境地，從而導(dǎo)致行業(yè)參與度較低，行業(yè)在實(shí)際指導(dǎo)職業(yè)教育發(fā)展發(fā)揮的過程中的作用不大。教育主管部門過于強(qiáng)勢，單獨(dú)操作職業(yè)教育這個封閉體系，將行業(yè)排除在管理決策之外[1]。教育主管部門與勞動和社會保障部門把持專業(yè)審批、招生計劃、檢查驗(yàn)收、評選表彰、專業(yè)目錄修訂、職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)的審定和學(xué)校質(zhì)量的評估等諸多方面的權(quán)力，致使職業(yè)教育在課程開發(fā)、評價體系、教學(xué)實(shí)施中容易偏離職業(yè)教育與培訓(xùn)的目標(biāo)；在職業(yè)教育的教學(xué)改革中，因?yàn)槿狈π袠I(yè)的引導(dǎo)，教育主管部門和學(xué)校只能開發(fā)適合崗位需要的教學(xué)課程，沒有建立起適合行業(yè)需要的崗位和教學(xué)體系。政府部門管得多，管得死，行業(yè)的作用難以真正有效地發(fā)揮出來。其次，經(jīng)費(fèi)不足。行業(yè)參與職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制和保障體系至今尚未建立，行業(yè)內(nèi)經(jīng)費(fèi)緊張已成為困擾行業(yè)深度參與職業(yè)教育的重要因素。

綜上所述，近年，國家盡管出臺了許多與行業(yè)參與職業(yè)教育相關(guān)的法律、法規(guī)和許多政策措施，充分彰顯了國家對行業(yè)參與職業(yè)教育關(guān)注度越來越高，但是行業(yè)參與職業(yè)教育依然不足，依然不盡如人如意。無數(shù)事實(shí)都說明，中國行業(yè)參與職業(yè)教育缺失的不僅僅是正確的、明確的、具體的政策與措施，而且更為重要的是相對穩(wěn)定而有效的制度平臺。公共政策學(xué)理論告訴我們，制度決定著公共政策的制定與執(zhí)行，制度貫穿了政策的全部過程。因此，如何通過制度設(shè)計來提升行業(yè)參與職業(yè)教育的政策與措施的質(zhì)量是解決問題的關(guān)鍵。

三、制度：行業(yè)有效參與職業(yè)教育不可規(guī)避的生存環(huán)境

新制度主義認(rèn)為，政策在本質(zhì)上是制度的產(chǎn)物。因此，要制定有效的政策，就必須建立有效的制度并推動其向良性的方向變遷與創(chuàng)新[4]?！秶抑虚L期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》的頂層設(shè)計必將對我國未來十年甚至更長時間的教育產(chǎn)生重大影響，它的頒布實(shí)施也為行業(yè)參與職業(yè)教育帶來了新的機(jī)遇和指明了前進(jìn)的方向。從目前國內(nèi)許多學(xué)者、研究人員對行業(yè)參與職業(yè)教育研究的情況來看，他們通過分析和總結(jié)國外行業(yè)參與職業(yè)教育的基本理論和基本經(jīng)驗(yàn)，對我國行業(yè)參與職業(yè)教育進(jìn)行了較為充分的闡述和深入的思考，在這些理論研究的基礎(chǔ)上，他們認(rèn)為，要真正實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育的科學(xué)發(fā)展亟須行業(yè)的參與，這是職業(yè)教育科學(xué)的發(fā)展使然，加大行業(yè)有效參與職業(yè)教育的力度是職業(yè)教育本質(zhì)的一種釋放。盡管大量推進(jìn)行業(yè)參與職業(yè)教育的政策與措施相繼出臺，但目前行業(yè)參與職業(yè)教育方面并沒有實(shí)質(zhì)進(jìn)展，也大多停留于表層。在現(xiàn)實(shí)條件下，行業(yè)要有效參與職業(yè)教育還面臨著許多困難。職業(yè)教育校企合作如何提升企業(yè)的積極性，如何使企業(yè)和職業(yè)院校的合作獲得雙贏，行業(yè)有效參與職業(yè)教育究竟難在哪，是否存在突破的現(xiàn)實(shí)途徑，這些問題的解決都需要好的頂層設(shè)計、制度安排和配套改革。行業(yè)參與職業(yè)教育，需要社會各方面的整體配合，要完善相應(yīng)的體制機(jī)制，出臺具體改革方案和政策措施，促進(jìn)校企合作制度化。制度對于政策具有顯著的引導(dǎo)作用。在制定行業(yè)參與職業(yè)教育政策的同時，必須加強(qiáng)制度建設(shè)，這對于提高政策的質(zhì)量和效能非常重要。因?yàn)橹贫裙┙o完全、充分且有效率對于行業(yè)參與職業(yè)教育政策的落實(shí)會產(chǎn)生實(shí)際影響。因此必須以法律、法規(guī)的形式明確規(guī)定行業(yè)參與職業(yè)教育的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，并建立一套行業(yè)參與引領(lǐng)職業(yè)教育的法制體系的動力和保障機(jī)制，并由專門的機(jī)構(gòu)來具體協(xié)調(diào)各方面利益等，做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。總之，在出臺行業(yè)參與職業(yè)教育政策的過程中，只有那些具有明確的“獎懲機(jī)制”、“激勵機(jī)制”、“參與機(jī)制”、“保障機(jī)制”的制度才是有效率的制度，才是行業(yè)有效參與職業(yè)教育不可規(guī)避的生存環(huán)境。

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