落實食品召回制度 保護消費者合法權(quán)益

梁燕君

“蔬菜傍農(nóng)藥，陳米著靚妝，面粉兌尿素，海鮮泡甲醛，硫磺熏銀耳，激素喂甲魚，火鍋添罌粟，礦油噴餅干。”雖然我國不斷加大食品安全監(jiān)管力度，把打擊制售假冒偽劣食品等違法犯罪活動作為規(guī)范市場秩序的重點，但“從農(nóng)田到餐桌”的食品產(chǎn)業(yè)鏈條中卻依然存在著不少的問題。

一、食品安全問題的危害

我國農(nóng)產(chǎn)品濫用違禁農(nóng)藥、獸藥、有害添加劑未得到有效遏制，殘留超標問題突出。2002年，農(nóng)業(yè)部檢測20660個樣品，氯霉素在雞肝、牛奶中的超標率為9.16%和3.12%；青霉素在牛奶中的超標率為8.64%；瘦肉精在豬肝超標率為6.34%，我國從未批準生產(chǎn)使用的禁用藥物卡巴多在豬肝和雞肝中的超標率分別為13.23%和36.0%。目前在我國1200條河流中，850條江河受到不同程度的污染，130多個湖泊和近海區(qū)域都不同程度地存在富營養(yǎng)化問題，畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境嚴重污染造成的包括動物疫病和人畜共患性疾病等生物性危害日益突出。

在食品生產(chǎn)加工領(lǐng)域則表現(xiàn)為食品生產(chǎn)單位多、小、散、亂。100多萬食品生產(chǎn)單位約70%是10人以下的家庭小作坊，大多不具備生產(chǎn)合格食品的必備條件；小企業(yè)、小作坊加工設(shè)備落后、從業(yè)人員素質(zhì)低，管理制度和生產(chǎn)標準形同虛設(shè)，摻雜使假、以次充好、濫用添加劑、用非食品原料甚至使用有毒有害原料加工食品等情況相當普遍。

在阜陽奶粉、龍口粉絲和四川泡菜等食品安全案件被陸續(xù)曝光之后，日本、美國、香港、澳門等國家和地區(qū)相繼采取設(shè)限措施，使我國食品出口遭到挫折。出口食品被扣留或退貨不僅使我國蒙受了巨大的經(jīng)濟損失，更使我國食品在國際上喪失了良好的信譽。他們會轉(zhuǎn)向其他國家尋求進口源，或者對我國產(chǎn)品提出更為嚴格的要求，在進口我國產(chǎn)品時加強更多方面的檢驗，這些都直接影響了我國出口食品的貿(mào)易往來。

面對相繼出現(xiàn)的食品安全問題，我國政府對食品安全的整治力度也在不斷的加大，相繼出臺了《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》、《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》、《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》；《國務院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》、《中華人民共和國進出境動植物檢疫法實施條例》；《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實施細則(試行)》、《食品添加劑衛(wèi)生管理辦法》等一系列的法律法規(guī)和部門規(guī)章制度。2007年8月17日國務院新聞辦公室發(fā)布了《中國的食品質(zhì)量安全狀況》白皮書，為保障食品安全、提升質(zhì)量水平、規(guī)范進出口食品貿(mào)易秩序提供了堅實的基礎(chǔ)和良好的環(huán)境。

在此背景下，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局于2007年8月31日發(fā)布第98號令，公布并正式實施了我國的《食品召回管理規(guī)定》就顯得特別的及時。管理規(guī)定主要內(nèi)容包括食品召回的管理體制、食品安全信息管理、食品安全危害調(diào)查和評估、食品召回的實施及法律責任等。這一規(guī)定的出臺為規(guī)范我國不安全食品的召回提供了制度保障，必將強化食品生產(chǎn)者的質(zhì)量安全管理意識，提高食品加工制作水平和產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。是我國政府重視食品安全的又一項重要舉措。

二、關(guān)于食品召回制度

食品召回制度是指食品的生產(chǎn)商、進口商或經(jīng)銷商在獲悉其生產(chǎn)、進口或經(jīng)銷的食品存在可能危害消費者健康、安全的缺陷時，依法向政府部門報告、及時通知消費者，并從市場和消費者手中收回問題食品，并采取更換、賠償?shù)确e極有效補救措施，以消除缺陷食品危害的制度。

20世紀80年代，發(fā)達國家和地區(qū)為了消除或減少食品安全惡性事件的發(fā)生，先后根據(jù)各國的國情建立了不同類型的食品安全管理體制，特別是美國、英國、歐盟、加拿大、德國、澳大利亞、新西蘭等歐美國家，食品召回制度已成為處理食品安全事件的重要措施之一。以美國為例，食品召回是在政府職能部門監(jiān)管下實施的強制行為，依照FSIS（農(nóng)業(yè)部食品安全檢疫局）和FDA（食品和藥品管理局）的要求，依據(jù)《聯(lián)邦肉產(chǎn)品檢驗法》（FMIA）、《禽產(chǎn)品檢驗法》(PPIA)、《食品、藥品及化妝品法》(FDCA)、以及《消費者產(chǎn)品安全法》（CPSA）等法律，來進行的操作的，政府對市場經(jīng)濟進行管理而沒有代替企業(yè)做決策，很好的鼓勵了企業(yè)的自律行為。

三、落實食品召回制度的政策建議

因為在產(chǎn)品銷售和售后服務、質(zhì)量問題處理等環(huán)節(jié)上，消費者與企業(yè)之間存在很大程度的信息和地位的不對稱，而由政府對缺陷食品召回進行管理具有社會成本低、主動性強、管理覆蓋面廣、介入時間快、方式靈活多樣等特點，除行政懲戒外，還可起到監(jiān)督、促進等作用。因此在缺陷食品的發(fā)現(xiàn)及對缺陷食品進行召回的過程中，需要我國政府部門發(fā)揮作用。

（一）加快食品安全標準體系和檢測體系的建設(shè)

（1）加快食品安全標準的修訂。食品召回制度的實施，需要一套完善的食品安全標準，作為判定是否是問題食品的依據(jù)。目前國際通行的食品安全的標準是CAC，它是聯(lián)合國糧農(nóng)組織237種食品的檢測標準和41個衛(wèi)生安全標準，對158種農(nóng)藥、54種獸藥、1005種添加劑和25種食品污染物進行了評估，一共有8000個左右與食品相關(guān)的標準。包括農(nóng)藥、獸藥殘留物限量標準、添加劑標準、各種污染物限量標準、輻照污染標準、感官、品質(zhì)檢驗標準、檢測分析方法標準、取制樣技術(shù)設(shè)備標準、以及檢驗數(shù)據(jù)的處理準則等。我國的標準化工作還比較落后，發(fā)達國家標準平均3-5年修訂一次，而我國食品安全標準平均標齡12年，二十幾年沒有修訂的標準也有，標準老化問題突出。

建議由政府牽頭對各部門已經(jīng)制定的各種標準進行清理，在保證彼此協(xié)調(diào)的前提下由相關(guān)部門制定其負責范圍內(nèi)的標準體系并根據(jù)食物系統(tǒng)的技術(shù)進步和市場變化不斷調(diào)整標準體系。對食品中化學殘留物的許可量、食品本身的標準、加工操作流程進行規(guī)范，增強標準的可操作性和檢驗性。同時加快采用國際質(zhì)量標準體系的進程，縮短采標周期。基本建成國家標準為主體，基礎(chǔ)標準、產(chǎn)品標準、方法標準和管理標準相協(xié)調(diào)，與國際食品安全標準體系基本接軌的質(zhì)量標準體系。

（2）更新檢測手段，培養(yǎng)檢測人員。發(fā)達國家高度重視食品檢驗檢測，投入巨資研制大型精密檢測儀器，開發(fā)關(guān)鍵檢測技術(shù)和快速檢測方法，機構(gòu)組織嚴密，手段先進。并且培養(yǎng)了大量具有很高專業(yè)技術(shù)水準的醫(yī)生、律師、藥理學家、化學家及其相關(guān)學科的專家和檢測人員，提供科學建議、新技術(shù)、檢測服務及研究的實驗室和研究機構(gòu)。這些都為食品召回級別的認定提供了堅實的科學基礎(chǔ)和快速反應能力。建議我國能夠增加一部分財政撥款，培養(yǎng)技術(shù)檢驗的專門人才并且進口更加精準的大型精密儀器，更新檢測手段。同時還要通過責任制度保證檢測和檢查機構(gòu)的公正性、權(quán)威性，保證食品召回作用的真正發(fā)揮。

（二）建立食品追溯制度

條碼技術(shù)的發(fā)展為食品召回提供了技術(shù)基礎(chǔ)，可以對食品原料的生產(chǎn)、加工、儲藏及零售等供應鏈環(huán)節(jié)的管理對象進行標識，并借助計算機信息系統(tǒng)進行管理。一旦食品出現(xiàn)衛(wèi)生安全問題，可以通過這些記錄的標識對具體實體的歷史、應用或位置進行回溯，準確地縮小食品安全問題的查找范圍，查出問題出現(xiàn)的環(huán)節(jié)，追溯到食品的源頭?，F(xiàn)在我國已經(jīng)啟動了中國商品條碼食品安全追溯平臺，對肉、蔬菜、水果、海產(chǎn)品等13個大類15萬種產(chǎn)品信息進行了采集，特別是北京的奧運食品的供應已經(jīng)完全條碼化，保證了奧運食品的安全。

現(xiàn)在需要解決的就是在解決食品追溯體系建立的技術(shù)問題之后，保證在供應鏈的各個環(huán)節(jié)的信息錄入完整，不因為供應鏈某一個環(huán)節(jié)的脫節(jié)，而導致整個追溯體系的崩潰。這就需要政府強大的政治力量作保證，借著奧運食品追溯這一個契機，將食品追溯體系推行下去。

（三）食品召回的經(jīng)費

食品召回需要花費大量的費用，如：告知費用、運輸費用、倉儲費用、銷毀費用、雇傭額外勞動力的費用、員工加班費用、重新配送費用、聘請專業(yè)顧問進行危機處理的費用，以及雙方約定的其它費用。產(chǎn)品召回一旦發(fā)生，生產(chǎn)商將承擔巨額召回費用。因此建議我國政府參考歐美國家的做法，由政府倡導實行產(chǎn)品召回責任保險制度。通過產(chǎn)品召回保險，使得賣方——尤其是生產(chǎn)商在面對食品召回的突發(fā)事件時不僅能得到資金支持，還能得到專業(yè)的應急策略指導，以正確的方式面對公眾、政府、乃至銷售鏈中的各個環(huán)節(jié)，以最低的成本避免危機。

（四）召回食品的無害化處理

《食品召回管理規(guī)定》第三十一條規(guī)定食品生產(chǎn)者對召回食品的處理進行記錄，并上報市級質(zhì)監(jiān)部門。但經(jīng)營者是否確實將不安全食品、過期食品退回生產(chǎn)企業(yè)或生產(chǎn)企業(yè)是否對召回不安全食品集中進行無害化處理都缺乏更有力度的監(jiān)督。

因此建議對食品召回后的出路必須有明確的規(guī)定，避免不安全食品經(jīng)過廠家“回爐”后再次流入市場，應根據(jù)不同情況在執(zhí)法部門（規(guī)定中提到的市級質(zhì)監(jiān)部門）的現(xiàn)場監(jiān)督下進行銷毀或作其它無害化處理，而不能僅僅是上報一份處理記錄。

（五）健全相關(guān)法律體系，加大執(zhí)法力度

《食品召回管理規(guī)定》雖然對食品召回做了詳細的規(guī)定，但是規(guī)定還只是部門的規(guī)定，沒有上升到國家法律的位置，對不法個人和廠商的懲罰也不夠。如規(guī)定里規(guī)定的最高懲罰額度為3萬元，但是這種懲罰措施不能夠有效遏制不法行為。對不法個人和廠商而言，如果能夠“平安”進行多次的不法行為，即便是被抓一次還是有賺頭的。因此：

（1）建議加大對拒絕召回企業(yè)的懲處。召回制度應該有足夠的威懾力使得食品企業(yè)選擇自律。建議引入英美法體系中的懲罰性賠償措施，讓違規(guī)企業(yè)“傾家蕩產(chǎn)”。加大企業(yè)的違法成本，使它們除了“自主召回”產(chǎn)品以外沒有更好的選擇，從而矯正因違法行為造成的社會利益失衡的狀況。

（2）以規(guī)章的形式予以規(guī)范力度是不夠的，還需要法律的保障，才能讓食品召回落到實處。建議全國人大可以制定《中華人民共和國產(chǎn)品召回法》，盡快修改《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》、《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》等法規(guī)。從法制層面完善“食品召回制度”，使食品召回納入法制化的軌道。同時召回法律的制定鼓勵企業(yè)誠信自律，對主動積極召回不安全食品的企業(yè)給予寬大處理，對故意不主動召回而待媒體披露或者政府職能部門介入后才召回不安全食品的企業(yè)給予較重的處理，對拒絕召回不安全食品的企業(yè)撤銷其生產(chǎn)經(jīng)營食品的資格，涉嫌犯罪的，追究刑事責任。

（六）其他工作

（1）加強對公眾的食品安全教育和引導工作。加強公眾健康知識和道德意識的普及，引導消費者在消費過程中盡量選擇正規(guī)的經(jīng)營單位和有正規(guī)標識的商品，自覺選擇安全健康消費。

（2）建立信息披露體系。由于食品問題中企業(yè)和消費者存在著明顯的信息不對稱性，因此需要政府建立一個信息披露體系，及時向公眾通報食品市場所銷售的食品狀況，并通過多種媒體向公眾展示。對偽劣食品信息披露的同時，公布優(yōu)秀企業(yè)的名錄，推薦優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品。通過向消費者提供足夠的信息，使得正規(guī)企業(yè)的良好行為進一步得到市場認可。

（3）政府要切實履行監(jiān)督職能，借助媒體與輿論，建立廣泛的監(jiān)督平臺，定期發(fā)布產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)測報告。一旦發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品可能有潛在的危險，或者接到消費者的投訴，應當立即立案調(diào)查，及時與制造廠家溝通與核實，并公告提醒消費者不要購買出現(xiàn)問題的產(chǎn)品，以期將損害降到最低。

落實食品召回制度，將有助于降低社會成本、維護社會公平、降低交易成本、為企業(yè)創(chuàng)造一個健康發(fā)展的環(huán)境。這是政府的一項長期任務，相信在政府和生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的共同努力下，保護消費者的權(quán)益能夠得到更好的保護。