國外高等教育法制建設經驗及其啟示*

● 伊 鑫

依法治教是一個國家對教育實施較為成熟管理的標志。運用法律手段對教育進行調控、管理、規(guī)制起始于16世紀到17世紀的英法等國，而且最先適用于大學。進入21世紀，發(fā)達國家的高等教育立法體系完備，法律實施體制健全，司法制度日趨成熟，公民法制意識較強。認真分析研究國外高等教育法制建設的個性特征和共性特征，對于我們進一步認清當前我國高等教育法制存在的問題，借鑒他們的成功經驗，完善和健全我國高等教育法制，具有重要意義。

一、國外高等教育法制個案分析

（一）美國的高等教育法制

美國是一個重視立法，強調依法治國、依法治教的國家。美國高等教育法制建設有以下主要特點：一是法律體系獨立、完備。美國的法律法規(guī)滲透到高等教育的方方面面，形成了聯(lián)邦、州、地方三級層次的高等教育立法體系。從1958年《國防教育法》實施以來，美國的高等教育立法共有54項，平均每年1.1項。這些數量龐大的成文法，成為美國高等教育法制的鮮明特色。美國聯(lián)邦和州一級制定的大量的成文法，與由法官裁判形成的判例共同組成了美國完善的高等教育法律體系。二是立法分權機制。美國是以地方分權為基礎的聯(lián)邦制國家，各州的高等教育主要受州的高等教育立法規(guī)范。從20世紀中期開始，美國聯(lián)邦通過把高等教育與公共福利、公民權利、國家安全和國際事務等與關系國家發(fā)展成敗的重要事務相聯(lián)系，建立了高等教育間接立法途徑，使聯(lián)邦對高等教育的權能獲得了法律依據。這使得美國能夠克服原來高等教育太過分權所帶來的高等教育發(fā)展不平衡、不統(tǒng)一而導致的各地區(qū)難以協(xié)調、整合等問題。三是追求實用性和目的性。受美國實用主義哲學和現實主義法律派的影響，美國的法律制定追求實用性和可操作性。高等教育法律制定強烈的目的性使美國高等教育發(fā)展很快收到實效?！赌餇柗ò浮芳捌湫拚傅膶嵤姑绹杆購霓r業(yè)社會轉向了工業(yè)社會；《國防教育法》體現了美國確立世界政治、經濟、科技霸主地位的欲求，其實施對美國經濟和科技的發(fā)展及教學改革發(fā)揮了很大作用；《2000年美國教育法》也體現了分權教育傳統(tǒng)下美國追求全國統(tǒng)一學術標準的訴求。

（二）法國的高等教育法制

二戰(zhàn)之后，法國的高等教育法制日臻完善健全，成為國家對高等教育進行宏觀調控和管理的最有權威的手段。其主要特點：一是法律體系結構較完備、嚴謹、系統(tǒng)。在法國高等教育法體系的結構中，憲法、法律、政令、部令以及通知、條例構成了一種明確的上下關系；而其廣闊的覆蓋面，構成了高等教育法律體系的橫向結構。在這一結構中，憲法和法律的基本任務是闡明高等教育基本原則和重大政策，其它法規(guī)文件則負責制定具體措施以便落實這些法律。國家對整個高等教育的組織、方針、政策都能找到相應的法規(guī)文件作為依據，使高等教育幾乎所有問題的處理都有法可依、有章可循。二是立法程序比較嚴謹。法國是中央集權制國家，立法權歸中央，議會為兩院制，立法程序比較嚴謹。一個高等教育法律的通過須經過國民議會——參議院——國家憲法委員會的多次審議、修改和完善。三是法規(guī)實施有效。法國高等教育法律條文中明確規(guī)定了執(zhí)法者的責任和執(zhí)法要求，并在高等教育系統(tǒng)內部形成了由國民高等教育部長、國民高等教育部、總督學署、學區(qū)長組成的高等教育執(zhí)法監(jiān)督機構，外部則由地區(qū)行政長官和省長進行行政監(jiān)督。四是高等教育司法完善。高等教育行政部門享有行政裁判權，國民教育部和學區(qū)分別設國民教育高級委員會、學區(qū)國民教育委員，專門受理涉及教育包括高等教育的法律糾紛。

（三）日本的高等教育法制

日本政府非常重視高等教育立法，長期通過制定完善的高等教育法律制度，推行依法治教。其高等教育法制主要的特點：一是高等教育立法完整、范圍廣泛。日本的憲法是教育法律、法規(guī)的依據，在憲法之下設 《教育基本法》，《教育基本法》之下是 《學校教育法》，《學校教育法》之下是各種高等教育法律；高等教育法律之下是各種實施法、條例等，從而構成一個完整的高等教育立法體系。二是順應時勢的適應性。日本非常注意隨著社會的發(fā)展不斷調整和修改高等教育法規(guī)，對法規(guī)的個別條文采取隨時修改的辦法予以更新，使高等教育法制始終保持旺盛的生命力和極強的適應性，較好地解決了法的穩(wěn)定性和適應性的關系。三是執(zhí)法過程的穩(wěn)定性。由于日本立法過程具有客觀性，因此，高等教育法律法規(guī)一經制定，則不輕易廢止，表現出了相當程度的穩(wěn)定性。四是監(jiān)督的廣泛性。日本不僅重視高等教育立法，而且更重視高等教育法規(guī)的實施，形成了一套廣泛的立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督的高等教育法制監(jiān)督體系，保證了高等教育法律法規(guī)的貫徹實施。

（四）其他國家的高等教育法制

德國的文化和教育管理權在各個聯(lián)邦州的權限之內，聯(lián)邦對教育的具體事務不過問。1969年，聯(lián)邦德國修改了《聯(lián)邦德國基本法》，獲得了高等學校的基本法的立法權，并成立了作為教育行政機構的聯(lián)邦教育和科學部。1998年通過修訂《聯(lián)邦德國高等學?？偡ā罚M一步確認聯(lián)邦政府的全國高等教育發(fā)展的地位和職責。但聯(lián)邦政府充分尊重各州教育的自主權，只是對具有共同性的問題進行協(xié)調、立法和管理。各州根據《聯(lián)邦德國高等學校總法》制定了本州的《高等教育法》，各大學也制定了自己的大學法，形成了較為完備的高等教育法律法規(guī)體系。德國高等教育法制最大的特點是立法的規(guī)范性。德國高等教育立法對高等教育的目的、任務、教學組織和機構、實施，甚至違反規(guī)定者應受到的處罰，都作了明確的具體規(guī)定。因此，各級高等教育機構和高校教師對高等教育法律法規(guī)往往持認真負責的態(tài)度加以執(zhí)行。

英國具有悠久的教育立法的歷史，其教育法律由成文法、判例法和大學法組成。英國高等教育法制最大的特點是突出大學自治的原則。英國對高等教育實行雙重體制管理，大學經皇家允許享有“自治大學”的法律地位，可以自主辦學，并自行制定冠名本大學名稱的大學法，其制定可以不經過議會審議，由英國批準實施，只在本校范圍內有法律效力。它與其他高等教育法律沒有層次上的關系，只是不能和教育基本法相抵觸。

俄羅斯于1992年頒布第一部教育基本法——《俄羅斯聯(lián)邦教育法》，1996年頒布《俄羅斯聯(lián)邦高等教育法》，對高等教育各種活動、主體和關系作了系統(tǒng)的規(guī)定。俄羅斯高等教育法制最主要的特點是堅持集權和分權相配合。俄羅斯聯(lián)邦負責對高等教育進行宏觀管理，制訂和實施高等教育的法律、高等教育發(fā)展綱要，制訂高等教育標準，編制國家高等教育預算；各共和國和各州根據各地區(qū)、各民族的社會經濟文化的特點，制訂和實施與俄羅斯聯(lián)邦法律不抵觸的高等教育法令以及自己的高等教育發(fā)展綱要和地區(qū)高等教育預算。

二、國外高等教育法制的一般特點

20世紀中后期以來，越來越多的國家重視高等教育法制的健全和完善，許多國家高等教育法制的發(fā)展表現出了同上述國家高等教育法制相趨同的特點。

（一）成文高等教育法日益占據主體地位

成文高等教育法逐漸成為世界各國高等教育法律的主要形式。使用成文高等教育法的國家已經從歐洲大陸國家擴展至世界其它各大洲。在美國等傳統(tǒng)上不屬于成文法系的國家中，盡管判例法、習慣法等不成文高等教育法仍被繼續(xù)使用，但成文高等教育法發(fā)展迅速，被廣泛、大量地采用，并且數量超過了判例法和習慣法。

（二）高等教育法律體系較為完善

高等教育受到國家權力機關越來越多的干預，高等教育立法也隨之得到全面發(fā)展。許多國家的高等教育法律已成為各國憲法之下的一個相對獨立、完整的法律部門。高等教育法律體系的橫向結構內容豐富，法域面廣，履蓋面已經拓寬到高等教育的各個方面；縱向結構層次分明，等級有序，實施配套體系完備。

（三）高等教育法律法規(guī)的實施有效

許多國家政府和高等教育職能部門在高等教育法律執(zhí)行過程中的關系順暢，責任明確，能夠嚴格依法行政，同時擁有較完善的高等教育執(zhí)法監(jiān)督機制。另外，公民普遍具有較強的守法意識，也為高等教育法律的實施營造了良好的環(huán)境。

（四）高等教育司法制度健全

一些國家中央和地方教育行政部門設有專門機構行使高等教育行政裁判權和司法仲裁權，負責對涉及高校教師、高校校長、高等教育行政人員的訴訟案件和違法案件的行政懲處和裁決。許多國家設立了單獨的行政仲裁制度和機構，專門受理涉及行政違法行為的訴訟案件，對包括違背高等教育法律在內的一切行政違法行為作出裁決。還有一些國家獨立設立國家審計機構，負責對包括高等教育機構在內的公共機構的財政活動進行監(jiān)督、審計、裁定。

三、國外高等教育法制建設的啟示

盡管美、法、日等國家高等教育法制各具特色，但通過分析歸納各國成功經驗，我們仍可得出以下啟示。

（一）重視加強高等教育法制建設

加強高等教育法制建設是現代社會和現代管理的基本要求，從根本上說是現代社會的發(fā)展對人才培養(yǎng)和勞動者素質提高的內在要求。加強高等教育法制建設正是為了依法保障和促進高等教育事業(yè)的發(fā)展，也是現代社會民主法制建設在高等教育領域中的必然要求。

（二）適時修改高等教育法規(guī)

在高等教育法制建設中，根據高等教育法規(guī)在實施中遇到的各種實際問題，適時地有針對性地進行修改，可以完善高等教育立法，維護高等教育法規(guī)的權威性和實施的有效性。國外經常對高等教育法條款內容進行修改、補充、刪除等注釋，適時進行修改性高等教育立法活動。

（三）堅持分權與集權相互配合

中央集權制單一國家，高等教育法的統(tǒng)一性有利于全國統(tǒng)一遵循和實施，但不利于發(fā)揮地方立法的積極性，并根據地區(qū)實際完善立法以保證高等教育法的有效執(zhí)行。聯(lián)邦制的復合制國家，高等教育權多在聯(lián)邦成員職權范圍內，高等教育立法呈現多樣性和針對性，但不利于全國高等教育法統(tǒng)一實施。因此，在推行高等教育標準統(tǒng)一的國家立法中，應允許地方和學校具有選擇性和靈活性，給予地方和學校更大的高等教育立法自主權；高等教育管理權限較集中的國家，應在立法中通過法律規(guī)定下放權力，擴大地方、學校高等教育管理權限，同時又保持國家高等教育制度的統(tǒng)一性。

（四）注重發(fā)揮判例法的補充作用

具有較強的規(guī)范性和確定性，便于執(zhí)法者依法行事，但作為一種抽象性法律規(guī)范，特別是在法律規(guī)定比較原則情況下，單純依靠成文法難以解決現實生活中出現的各種復雜的具體問題。判例法在具體審理案件時所作出的判決在以后審理同類案件中多次援引，賦予一般規(guī)范性法律效力，可補充成文法的不足，特別是在成文法規(guī)定不完備情況下，更顯示出其作用。因此，成文法和不成文法已出現互補趨勢。

（五）兼顧高等教育法規(guī)體系的科學性和針對性

科學性要求高等教育法規(guī)體系內部法律法規(guī)按照一定內在邏輯聯(lián)系相互協(xié)調統(tǒng)一，達到形式上的完整統(tǒng)一，內容上的和諧一致，避免不必要的重復交叉。針對性強調要從發(fā)展現實高等教育關系的調整需要出發(fā)，不過多考慮體系的完整協(xié)調。建立高等教育法規(guī)體系時，既不能單純追求形式上或邏輯上的完美，也不要出現隨意傾向，避免立法上的盲目性和隨意性。

（六）完善高等教育執(zhí)法監(jiān)督制度

國外高等教育法律中都明確規(guī)定高等教育法律責任、執(zhí)法監(jiān)督的主體、完備公正的執(zhí)法監(jiān)督程序和制度，這些對保證高等教育法律的順利實施，調解高等教育糾紛，維護公民高等教育權益，發(fā)揮了有效的作用。

（七）加強高等教育法學理論研究與學科建設

隨著高等教育法制建設的加強，對相關的理論研究也日益繁榮。美國、日本等都設立了全國性的高等教育法學研究會，創(chuàng)辦了有關高等教育法學研究的期刊，發(fā)表了大量有關高等教育法制建設的理論研究論文，出版了不少高等教育法學專著，在大學中開設高等教育法學課程或講座，定期或不定期編纂高等教育法律法規(guī)匯編。

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