歐盟、德國(guó)溫室氣體監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度立法經(jīng)驗(yàn)及政策建議＊

曹明德，崔金星

（1.中國(guó)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京100088；2.西南科技大學(xué) 法學(xué)院，四川 綿陽(yáng)621010）

歐盟、德國(guó)溫室氣體監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度立法經(jīng)驗(yàn)及政策建議＊

曹明德1，崔金星2

（1.中國(guó)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京100088；2.西南科技大學(xué) 法學(xué)院，四川 綿陽(yáng)621010）

歐盟、德國(guó)溫室氣體監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，作為歐盟及德國(guó)溫室氣體排放監(jiān)管體制的基本要素，不僅是歐盟溫室氣體排放監(jiān)管的基本手段和行政執(zhí)法的重要依據(jù)，也是歐盟和德國(guó)進(jìn)行溫室氣體減排政策創(chuàng)新以及構(gòu)建基于市場(chǎng)機(jī)制的溫室氣體減排制度體系的物質(zhì)保障和法律政策保障。其在監(jiān)管主體權(quán)責(zé)科學(xué)配置，確保排放主體如實(shí)履行報(bào)告義務(wù)，第三方查驗(yàn)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入監(jiān)管和核證機(jī)制構(gòu)建，碳配額登記與交易注冊(cè)平臺(tái)建設(shè)等方面的立法經(jīng)驗(yàn)，值得我們?cè)诮⒑屯晟铺紲p排政策體系和進(jìn)行減排制度創(chuàng)新時(shí)予以借鑒。

歐盟；德國(guó)；溫室氣體監(jiān)測(cè)制度；報(bào)告制度；立法經(jīng)驗(yàn)

歐盟溫室氣體排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，是歐盟及其成員國(guó)溫室氣體減排政策體系構(gòu)建和碳減排制度創(chuàng)新的重要制度基礎(chǔ)和機(jī)制保障。德國(guó)作為歐盟最重要的經(jīng)濟(jì)體之一，一直是歐盟氣候政策和碳減排制度創(chuàng)新和實(shí)施的推動(dòng)者和先行者。歐盟、德國(guó)溫室氣體監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，一方面是歐盟及德國(guó)溫室氣體排放監(jiān)管的重要手段和減排執(zhí)法的重要依據(jù)，也是歐盟及德國(guó)進(jìn)行碳減排制度創(chuàng)新以及構(gòu)建基于市場(chǎng)機(jī)制的減排政策體系的物質(zhì)保障和法律政策保障?？傮w上，歐盟及德國(guó)溫室氣體排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，是通過(guò)系統(tǒng)性的立法所確立的溫室氣體排放申報(bào)與許可制度、配額申請(qǐng)與分配制度、溫室氣體減排額查驗(yàn)與核證制度、溫室氣體配額登記與管理制度、溫室氣體配額交易注冊(cè)及結(jié)轉(zhuǎn)制度等管理制度體系構(gòu)成。不僅形成了歐盟及其成員國(guó)溫室氣體排放監(jiān)測(cè)管理體制的主體，也為歐盟及德國(guó)溫室氣體管理創(chuàng)新的碳減排路線奠定了基礎(chǔ)。在此，溫室氣體排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，擔(dān)負(fù)著溫室氣體排放監(jiān)管的評(píng)價(jià)和考核職能以及創(chuàng)新和發(fā)展碳減排政策工具政策和制度保障功能，也為自愿性碳市場(chǎng)的排放監(jiān)管積累了經(jīng)驗(yàn)。

歐盟、德國(guó)溫室氣體排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度的順利運(yùn)行，依賴于系統(tǒng)化的立法推進(jìn)。歐盟及德國(guó)通過(guò)立法，確立了歐盟及成員國(guó)排放主管機(jī)構(gòu)的職責(zé)職能，明晰了監(jiān)管主體的權(quán)利義務(wù)，通過(guò)多重的激勵(lì)和懲罰措施，確保排放主體如實(shí)履行排放的申報(bào)報(bào)告和監(jiān)測(cè)義務(wù)。歐盟及德國(guó)確立溫室氣體排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告體制的立法重點(diǎn)，集中于排放主體的排放申報(bào)與許可，排放配額的申請(qǐng)與分配，減排額度的查驗(yàn)與核證，以及配額登記系統(tǒng)與交易注冊(cè)平臺(tái)建立等領(lǐng)域。學(xué)習(xí)和吸納二者在碳排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度及管理體制建立和完善方面的成熟與系統(tǒng)的立法成果及立法經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)我國(guó)溫室氣體排放管理立法，以強(qiáng)化排放監(jiān)管的透明化、規(guī)范化和系統(tǒng)化，促進(jìn)我國(guó)碳減排交易市場(chǎng)的構(gòu)建和碳減排路線的溫室氣體管理制度體系的完善，是當(dāng)前溫室氣體控制立法的重要課題。通過(guò)發(fā)掘歐盟及德國(guó)溫室氣體排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度在環(huán)境監(jiān)管中的作用，梳理其立法成果和立法經(jīng)驗(yàn)，在構(gòu)建我國(guó)溫室氣體排放監(jiān)管體制和進(jìn)行碳減排法律政策創(chuàng)新時(shí)予以借鑒，具有非常重要的價(jià)值和意義。

一、歐盟、德國(guó)溫室氣體排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度在環(huán)境監(jiān)管中的作用

歐盟溫室氣體排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，是歐盟及其成員國(guó)為履行京都議定書和促進(jìn)其共同體溫室氣體減排制度的順利實(shí)施而建立的關(guān)于溫室氣體排放監(jiān)測(cè)報(bào)告統(tǒng)計(jì)的管理體制和工作程序。它包括兩部分：一是歐盟議會(huì)及理事會(huì)第280－2004－EC號(hào)決定所要求的成員國(guó)構(gòu)建并實(shí)施的關(guān)于國(guó)家減排和履約規(guī)劃、國(guó)家清單系統(tǒng)、國(guó)家GHG注冊(cè)登記系統(tǒng)、進(jìn)展報(bào)告義務(wù)、配額分配等歐盟層面的管理體系；二是成員國(guó)為履行京都議定書所建立的，符合歐盟關(guān)于履約和減排的一致性、透明性、完整性、可比性和準(zhǔn)確性要求與歐盟排放貿(mào)易相銜接并納入歐盟層面登記系統(tǒng)的GHG簽發(fā)、持有、轉(zhuǎn)讓、注銷和撤銷的國(guó)家注冊(cè)登記系統(tǒng)和管理系統(tǒng)①。

歐盟溫室氣體監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告法律制度，是由歐盟排放貿(mào)易框架下關(guān)于監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告的法律規(guī)定（主要包括歐盟排放貿(mào)易指令Directive 2003/87/EC和鏈接指令 Directive 2009/29/EC，歐盟配額登記條例Regulation No 2216/2004，監(jiān)測(cè)報(bào)告指南MRG2004和MRG2007等），以及歐盟監(jiān)測(cè)決定（Decision 280/2004）和歐盟溫室氣體監(jiān)測(cè)機(jī)制運(yùn)行決定（Decision 2005/166/EC）等相關(guān)法律規(guī)定共同組成。從歐盟溫室氣體排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告法律制度形成與發(fā)展的歷程、演變規(guī)律來(lái)看，有兩個(gè)較為明顯的特征：其一是形成于歐盟應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略與政策制定過(guò)程中，遵循了科學(xué)立法和民主立法的原則，經(jīng)過(guò)了嚴(yán)格的監(jiān)管影響評(píng)估，并伴隨著歐盟氣候戰(zhàn)略的系統(tǒng)化逐步完善，合理性和實(shí)用性不斷增強(qiáng)；其二是歐盟溫室氣體監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度的建立和完善，服務(wù)于歐盟排放貿(mào)易體系EUETS的運(yùn)作順暢和減排效率，朝著統(tǒng)一監(jiān)管體制，統(tǒng)一交易結(jié)轉(zhuǎn)平臺(tái)，統(tǒng)一登記注冊(cè)體系，統(tǒng)一核定核查方法等“四統(tǒng)一”的順暢、方便高效的碳交易運(yùn)轉(zhuǎn)體系發(fā)展。因此，歐盟、德國(guó)溫室氣體排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度在環(huán)境監(jiān)管中的作用體現(xiàn)在如下幾方面。

其一，溫室氣體排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度是歐盟溫室氣體排放監(jiān)管的重要手段和溫室氣體減排行政執(zhí)法的重要依據(jù)②。歐盟溫室氣體監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)制度，是由一系列關(guān)于監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)主管機(jī)構(gòu)，協(xié)商程序，監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)口徑和方法學(xué)，成員國(guó)及排放實(shí)體報(bào)告要求與格式，監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)與原則，配額分配計(jì)劃的備案與審核，數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)與交流等內(nèi)容構(gòu)成的。該制度體系的價(jià)值，不僅在于為歐盟各成員國(guó)進(jìn)行溫室氣體減排活動(dòng)提供統(tǒng)一的可操作的可量化的數(shù)據(jù)平臺(tái)，還為歐盟對(duì)成員國(guó)履行國(guó)際義務(wù)，履行京都議定書減排承諾，排放實(shí)體減排活動(dòng)的審查、核證、統(tǒng)計(jì)等提供重要的監(jiān)管手段和進(jìn)行溫室氣體監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)執(zhí)法的法律依據(jù)。根據(jù)歐盟排放監(jiān)測(cè)決定（Decision 280/2004）規(guī)定，建立 GHG排放監(jiān)測(cè)制度和體制，成員國(guó)不僅需要建立本國(guó)監(jiān)測(cè)和核證的制度及工作規(guī)則，還需要按照歐盟監(jiān)測(cè)決定的規(guī)定，向歐委會(huì)提交監(jiān)測(cè)報(bào)告和執(zhí)行情況報(bào)告③。據(jù)此，歐委會(huì)可根據(jù)成員國(guó)及其排放實(shí)體履行國(guó)際義務(wù)和共同體義務(wù)情況，對(duì)成員國(guó)或排放實(shí)體實(shí)施環(huán)境管制，課加法律責(zé)任或予以獎(jiǎng)勵(lì)。相應(yīng)地，各成員國(guó)依照共同體監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告條例和指令的規(guī)定，頒布或轉(zhuǎn)化為本國(guó)溫室氣體排放監(jiān)測(cè)管理體制和監(jiān)測(cè)報(bào)告統(tǒng)計(jì)制度，對(duì)本國(guó)排放實(shí)體溫室氣體排放進(jìn)行監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)，建立配額分配、交易及統(tǒng)計(jì)信息的交流合作平臺(tái)，并據(jù)此對(duì)企業(yè)或?qū)嶓w進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)或課以法律責(zé)任。

其二，溫室氣體排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度是歐盟成員國(guó)開展碳配額貿(mào)易和建立本國(guó)或多國(guó)間排放監(jiān)管體制的法律依據(jù)。根據(jù)歐盟法律制定權(quán)限和立法體制，在環(huán)境領(lǐng)域，歐委會(huì)、歐盟部長(zhǎng)理事會(huì)、歐洲法院按照“一致同意”或“共同決策”程序分別或共享立法動(dòng)議權(quán)、立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)及咨詢建議權(quán)。據(jù)此形成的法律文件，或需要成員國(guó)轉(zhuǎn)化為本國(guó)法律（如指令），或直接在成員國(guó)得到執(zhí)行和實(shí)施（如條例和決定）。根據(jù)歐盟排放貿(mào)易指令，授權(quán)歐委會(huì)制定GHG排放監(jiān)測(cè)報(bào)告指引文件（第14條）和指定排放交易中央主管機(jī)構(gòu)，并建立統(tǒng)一的交易平臺(tái)（Independent Transaction Log，ITL），發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)化的電子數(shù)據(jù)庫(kù)注冊(cè)規(guī)范條例（第19條），對(duì)每一筆配額的簽發(fā)、轉(zhuǎn)讓及撤銷記錄進(jìn)行核查和維護(hù)（第20條），建立信息交換機(jī)制，及時(shí)將配額簽發(fā)、注冊(cè)系統(tǒng)運(yùn)行情況、監(jiān)測(cè)機(jī)制、排放報(bào)告、核證及遵守情況在成員國(guó)主管機(jī)構(gòu)間進(jìn)行通報(bào)（第21條）。

有關(guān)溫室氣體排放的指令對(duì)成員國(guó)建立本國(guó)或多國(guó)排放監(jiān)管體制作出了具體的要求：一是成員國(guó)根據(jù)歐盟總體配額分配方案，制定本國(guó)配額分配方案NAPs（排放指令第9條），按排放指令附錄三要求對(duì)配額進(jìn)行分配；二是要求成員國(guó)認(rèn)可其他成員國(guó)主管機(jī)構(gòu)簽發(fā)的配額（第12條）；三是確保本國(guó)排放實(shí)體排放報(bào)告符合歐委會(huì)制定的排放監(jiān)測(cè)報(bào)告指引（MRG）要求（排放指令第14條第3款），確保排放實(shí)體經(jīng)核證的排放報(bào)告符合附錄五規(guī)定的核證標(biāo)準(zhǔn)，并禁止未通過(guò)核證審核的排放實(shí)體的配額進(jìn)行交易（第15條）；四是要求成員國(guó)單獨(dú)或共同建立并維護(hù)本國(guó)準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)配額簽發(fā)、持有、流轉(zhuǎn)及及注銷情況的登記系統(tǒng)（第19條）；五是對(duì)歐委會(huì)指定的中央管理機(jī)構(gòu)審查出的不符合要求的交易進(jìn)行管制，不得對(duì)其注冊(cè)，不得繼續(xù)交易（第20條）；六是按規(guī)定提交成員國(guó)排放清單報(bào)告（第21條）。

據(jù)此，各成員國(guó)按照排放貿(mào)易指令規(guī)定的內(nèi)容，建立了本國(guó)溫室氣體排放國(guó)家清單編制制度、配額分配方案、排放實(shí)體報(bào)告制度、核證程序、配額交易注冊(cè)登記系統(tǒng)，形成了本國(guó)或多國(guó)間的排放監(jiān)管體制和排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告管理制度。同時(shí)指令還要求各成員國(guó)建立配額簽發(fā)相互承認(rèn)的機(jī)制（第12條第2款）。

其三，溫室氣體排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度是基于市場(chǎng)機(jī)制的有效實(shí)施溫室氣體減排政策措施的制度和物質(zhì)保障④。在溫室氣體減排管理方面，利用市場(chǎng)手段讓減排成本最低的地區(qū)和企業(yè)減排，保護(hù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵企業(yè)/行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，是應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題的核心指導(dǎo)思想，也是應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題中盡量減少對(duì)經(jīng)濟(jì)的不利影響的重要對(duì)策。歐盟應(yīng)對(duì)氣候變化減緩的政策核心是排放貿(mào)易機(jī)制。排放貿(mào)易包括強(qiáng)制性的配額貿(mào)易EUETS和自愿性的碳交易，二者有很強(qiáng)的互補(bǔ)和協(xié)同作用的效應(yīng)［1］。排放貿(mào)易平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)的前提包括市場(chǎng)建立和市場(chǎng)需求創(chuàng)造，配額交易流轉(zhuǎn)的統(tǒng)一規(guī)則，配額簽發(fā)流轉(zhuǎn)登記及注銷管理的統(tǒng)一平臺(tái)，各成員國(guó)順利對(duì)接的注冊(cè)系統(tǒng)等制度保障和物質(zhì)保障。從EUETS運(yùn)轉(zhuǎn)情況看，強(qiáng)制性排放貿(mào)易擔(dān)負(fù)著積累經(jīng)驗(yàn)，完善規(guī)則，建立市場(chǎng)的職能，上述保障因素的完善為下一步開展自愿性排放貿(mào)易奠定了良好的基礎(chǔ)。建立在強(qiáng)制性和自愿性基礎(chǔ)上的配額貿(mào)易和信用貿(mào)易的協(xié)作互補(bǔ)，可以兼顧減排質(zhì)量與減排效益，有效增強(qiáng)碳交易市場(chǎng)的穩(wěn)定性和適應(yīng)能力。歐盟基于EUETS框架下的溫室氣體監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度的建立與高效運(yùn)作，一方面建構(gòu)了在歐盟層面對(duì)成員國(guó)溫室氣體減排進(jìn)展及配額使用情況進(jìn)行審核監(jiān)測(cè)，并建立配額分配、流轉(zhuǎn)的交易平臺(tái)系統(tǒng)和管理機(jī)制，另一方面為EUETS與區(qū)域外排放貿(mào)易體系、京都靈活機(jī)制以及自愿性交易機(jī)制銜接，建立了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和核證系統(tǒng)。

其四，溫室氣體排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度是歐盟對(duì)成員國(guó)建立排放監(jiān)管體制及增強(qiáng)監(jiān)管能力評(píng)價(jià)和考核的依據(jù)⑤。歐盟對(duì)溫室氣體排放管理的監(jiān)管體系，依托于歐盟層面和成員國(guó)層面的監(jiān)測(cè)指引、報(bào)告制度、配額簽發(fā)轉(zhuǎn)讓及注銷平臺(tái)、成員國(guó)配額簽發(fā)轉(zhuǎn)讓及注銷系統(tǒng)、核證規(guī)則與程序，以及系統(tǒng)對(duì)接規(guī)則等要素和環(huán)節(jié)。歐盟據(jù)此對(duì)成員國(guó)配額使用情況及交易運(yùn)轉(zhuǎn)情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)、考核及評(píng)估，在此基礎(chǔ)上形成歐盟層面的配額使用報(bào)告、減排報(bào)告，建立歐盟層面履約和減排政策實(shí)施狀況的評(píng)價(jià)體系。歐盟對(duì)成員國(guó)監(jiān)管能力建設(shè)和排放監(jiān)管能力的評(píng)價(jià)內(nèi)容包括：成員國(guó)配額主管機(jī)構(gòu)職能設(shè)置，成員國(guó)排放報(bào)告核證標(biāo)準(zhǔn)遵守情況，成員國(guó)注冊(cè)系統(tǒng)完備情況，成員國(guó)之間注冊(cè)系統(tǒng)對(duì)接情況，成員國(guó)對(duì)本國(guó)排放實(shí)體排放量監(jiān)測(cè)規(guī)則執(zhí)行情況等。為反映京都議定書對(duì)締約方溫室氣體排放監(jiān)測(cè)和報(bào)告方案和程序的具體要求，該系統(tǒng)增加了溫室氣體排放及減排國(guó)家方案提交內(nèi)容和監(jiān)測(cè)程序，增加履約評(píng)估和報(bào)告提交的內(nèi)容。2004年又增加了和京都靈活三機(jī)制相互協(xié)調(diào)的內(nèi)容⑥。從而較系統(tǒng)地建立了共同體溫室氣體排放管理的監(jiān)測(cè)報(bào)告等制度框架，為共同體對(duì)成員國(guó)履行國(guó)際義務(wù)，以及承擔(dān)共同體范圍內(nèi)的減排義務(wù)提供了考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。

其五，溫室氣體排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度是創(chuàng)新和發(fā)展碳減排政策工具的制度和政策保障。歐盟范圍內(nèi)的溫室氣體減排政策，從采用策略和實(shí)施基礎(chǔ)來(lái)講，分為三類：一是以效能標(biāo)準(zhǔn)為代表的強(qiáng)制性管制政策和措施；二是以碳標(biāo)識(shí)和碳足跡為代表的為競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)份額和培育未來(lái)碳競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力而采取的自愿性碳盤查；三是基于市場(chǎng)的排放貿(mào)易和權(quán)交易。在歐盟層面，減排策略以排放貿(mào)易為主，在各成員國(guó)則在排放貿(mào)易之外發(fā)展實(shí)施程度不一的自愿性碳盤查和減排協(xié)議。歐盟溫室氣體排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)制度，為歐盟及其成員國(guó)各種減排策略提供了技術(shù)平臺(tái)和發(fā)展創(chuàng)新的技術(shù)保障。藉此，各種不同類型的碳減排政策和實(shí)施工具得以順利運(yùn)行，并從以下四個(gè)方面發(fā)揮減排效益。

第一，培育和促進(jìn)歐盟碳減排市場(chǎng)的發(fā)展，成為技術(shù)更新的重要驅(qū)動(dòng)力。歐盟為確保EUETS在2005年后順利運(yùn)行，在歐盟層面對(duì)成員國(guó)溫室氣體減排進(jìn)展及配額使用情況進(jìn)行審核監(jiān)測(cè)，并建立配額分配、流轉(zhuǎn)的交易平臺(tái)系統(tǒng)，同時(shí)也為EUETS與區(qū)域外排放貿(mào)易體系和京都靈活機(jī)制銜接建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和核證系統(tǒng)。1997年京都議定書在COP3通過(guò)，歐盟為反映KP對(duì)締約方溫室氣體排放監(jiān)測(cè)和報(bào)告方案和程序的具體要求，對(duì)原來(lái)監(jiān)測(cè)管理決定予以修正，更新了國(guó)家方案提交內(nèi)容和監(jiān)測(cè)程序，增加履約評(píng)估和報(bào)告提交的內(nèi)容。2004年頒布Decision No 280/2004/EC“履行京都議定書，建立歐盟溫室氣體排放監(jiān)測(cè)和報(bào)告體制的決定”，建立與京都靈活機(jī)制下CERs、ERUs、AAUs和RUs流轉(zhuǎn)與注冊(cè)制度的規(guī)定，建立了比較完善的與UNFCCC和KP框架相協(xié)調(diào)的溫室氣體排放及減排量監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核證及統(tǒng)計(jì)規(guī)則。自此，來(lái)自歐盟內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)的減排量都可以經(jīng)由歐盟內(nèi)部的核準(zhǔn)體系，進(jìn)入碳減排市場(chǎng)進(jìn)行交易，極大地便利了從事碳減排活動(dòng)的企業(yè)和實(shí)體進(jìn)行基于市場(chǎng)的碳減排項(xiàng)目和方案的實(shí)施，對(duì)促進(jìn)歐盟碳市場(chǎng)良性發(fā)育和迅速擴(kuò)張奠定了基礎(chǔ)。

第二，為自愿性碳市場(chǎng)的排放監(jiān)管積累經(jīng)驗(yàn)。自愿性碳市場(chǎng)，指由政府與產(chǎn)業(yè)簽署契約或協(xié)議，通過(guò)訂立節(jié)能或減排目標(biāo)，并在一定期間內(nèi)實(shí)現(xiàn)來(lái)達(dá)到減排的目的。自愿性減排往往搭配現(xiàn)行的或未來(lái)排放管制的有利條件，或稅費(fèi)優(yōu)惠等措施來(lái)促使自愿減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。除此之外還有產(chǎn)業(yè)界為在未來(lái)的碳市場(chǎng)搶占先機(jī)，主動(dòng)進(jìn)行減排認(rèn)證，藉此發(fā)展自身碳資產(chǎn)管理能力，占據(jù)未來(lái)碳市場(chǎng)技術(shù)高地。盡管歐盟層面尚未形成統(tǒng)一的自愿性碳市場(chǎng)，但各成員國(guó)本國(guó)內(nèi)的自愿性碳市場(chǎng)發(fā)展卻是如火如荼，迫切需要統(tǒng)一減排標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)歐盟層面的減排監(jiān)管措施，與EUETS并軌，發(fā)展相互認(rèn)可的減排認(rèn)證。在此背景下，各國(guó)碳排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)制度為服務(wù)于本國(guó)自愿性和強(qiáng)制性減排兩個(gè)市場(chǎng)產(chǎn)生的減排額順利得到認(rèn)可和獲得更大范圍的認(rèn)證，自覺(jué)對(duì)減排額的認(rèn)證、核證和減排信用的簽發(fā)等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行協(xié)調(diào)，從而為建立歐盟層面的自愿性碳排放市場(chǎng)監(jiān)管積累經(jīng)驗(yàn)，為一體化的碳市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則的統(tǒng)一和減排標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一提供了可能性。

參與自愿減排活動(dòng)的企業(yè)可以獲得的利益包括：有利的政策優(yōu)惠；盡早獲得減排的經(jīng)驗(yàn)；響應(yīng)市場(chǎng)對(duì)綠色商品之需求；避免面臨更嚴(yán)格的管制措施；提高企業(yè)環(huán)保形象。

基于市場(chǎng)的靈活機(jī)制和自愿履行機(jī)制，增加了實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放控制和減排目標(biāo)的可能性，還可以改變溫室氣體排放監(jiān)管過(guò)于依賴行政執(zhí)法和監(jiān)管從而導(dǎo)致執(zhí)法成本過(guò)高的問(wèn)題。因此基于自愿性減排的碳市場(chǎng)是今后歐盟培育和發(fā)展的重要方向。自愿減排協(xié)議的實(shí)施關(guān)鍵則是企業(yè)減排潛力的評(píng)估和在評(píng)估基礎(chǔ)上設(shè)定合理的減排目標(biāo)。而二者，都離不開合理且可行的溫室氣體監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)制度。因此，歐盟溫室氣體監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)制度的建立和完善，對(duì)促進(jìn)自愿性減排量交易平臺(tái)的建立和基于自愿減排碳市場(chǎng)的形成，無(wú)疑具有巨大的推動(dòng)作用。

在德國(guó)，自愿協(xié)議是工業(yè)領(lǐng)域各行業(yè)參與溫室氣體減排的主要方式，在減少環(huán)境有害產(chǎn)品和廢物管理方面發(fā)揮了積極作用，推動(dòng)了工業(yè)和廢棄物領(lǐng)域非CO2減排。德國(guó)關(guān)于19個(gè)工業(yè)和能源供應(yīng)協(xié)會(huì)參與的《防止全球變暖的產(chǎn)業(yè)發(fā)展宣言》是工業(yè)領(lǐng)域各行業(yè)參與溫室氣體減排的主要方式［2］。工業(yè)聯(lián)盟是領(lǐng)導(dǎo)工業(yè)企業(yè)自愿協(xié)議最重要的機(jī)構(gòu)，涉及多個(gè)行業(yè)⑦。自愿協(xié)議是法規(guī)手段的重要補(bǔ)充，但至今自愿協(xié)議的地位沒(méi)有作出明確的界定，97%的自愿協(xié)議是都是一家或多家商業(yè)協(xié)會(huì)在宣言中表示要承擔(dān)的沒(méi)有約束性的義務(wù)，政府各部沒(méi)有作為正式合作者參與進(jìn)來(lái)，盡管環(huán)境管理部門已經(jīng)在鼓勵(lì)以及促成協(xié)議方面發(fā)揮了作用。總體上看，自愿性GHG減排協(xié)議的環(huán)境有效性在很大程度上取決于GHG監(jiān)測(cè)和報(bào)告的質(zhì)量，以及監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)制度的完善與否。健全和有效的溫室氣體監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)制度可以促進(jìn)德國(guó)自愿減排協(xié)議的發(fā)展，使之從自發(fā)走向規(guī)范管理，并逐漸在重要工業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮較大的作用。同時(shí)能夠積極推動(dòng)政府參與到自愿減排協(xié)議中來(lái)，增強(qiáng)協(xié)議的約束力和有效性。

第三，成為進(jìn)行排放配額公平合理分配的基礎(chǔ)和條件。在歐盟EUETs框架下，依據(jù)歷史排放水平的“祖父法則”分配各排放實(shí)體排放配額，需要成員國(guó)對(duì)納入排放貿(mào)易的排放實(shí)體的歷史排放水平和設(shè)備產(chǎn)出能力進(jìn)行監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)；德國(guó)根據(jù)《溫室氣體排放交易法》對(duì)申請(qǐng)排放配額的分配，也要根據(jù)獨(dú)立檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)監(jiān)測(cè)報(bào)告和監(jiān)測(cè)計(jì)劃（Monitoring Plan）出具的核證報(bào)告的基礎(chǔ)上進(jìn)行分配。另外，在德國(guó)自愿性排放貿(mào)易體系下，各排放實(shí)體減排額度的簽發(fā)與認(rèn)證，也要依據(jù)獨(dú)立的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)對(duì)歷史排放數(shù)據(jù)和監(jiān)測(cè)計(jì)劃出具的核證報(bào)告。

對(duì)德國(guó)來(lái)講，無(wú)論是歷史排放水平，還是設(shè)備歷史產(chǎn)出和產(chǎn)品排放價(jià)值的計(jì)算，都離不開對(duì)排放量和排放源的監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)。因此，溫室氣體排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)制度的完善和更新，是排放許可貿(mào)易和排放配額分配的基礎(chǔ)，是確保排放貿(mào)易順利進(jìn)行的條件。根據(jù)德國(guó)法律規(guī)定，功率在2 000萬(wàn)瓦以上的設(shè)備，都必須實(shí)行排放最高限額限制和參與排放交易。為保障額度分配的公平，2008—2012年的法案規(guī)定，免費(fèi)的額度根據(jù)設(shè)備委員會(huì)考慮和能源使用設(shè)備的效率。確定的標(biāo)準(zhǔn)是：產(chǎn)業(yè)設(shè)備和年排放CO2低于25 000噸的能源使用設(shè)備，依據(jù)其前期歷史平均排放水平，要求每年降低1.25%的減排額度，其余98.75%是免費(fèi)的。大的能源設(shè)備的額度分配，則要根據(jù)設(shè)備的歷史產(chǎn)出（電和熱）和個(gè)別產(chǎn)品的排放價(jià)值進(jìn)行計(jì)算。沒(méi)有使用歷史數(shù)據(jù)的新設(shè)備，將以相關(guān)設(shè)備的標(biāo)準(zhǔn)值進(jìn)行計(jì)算。設(shè)備使用燃料的效率越高，額度削減得越少［3］。

二、歐盟、德國(guó)溫室氣體排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度及管理體制的立法經(jīng)驗(yàn)及借鑒意義

據(jù)此，我們歸納提煉歐盟、德國(guó)溫室氣體排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度及管理體制形成上的立法成果和管理經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)，明晰各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，構(gòu)建順暢協(xié)調(diào)的管理體系，建立便捷透明的排放配額登記與交易的物質(zhì)保障和程序保障體系，是歐盟及德國(guó)排放監(jiān)管立法的主要經(jīng)驗(yàn)。

（一）各方主體權(quán)責(zé)明確內(nèi)容具體

在歐盟GHG排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)和報(bào)告管理體系中，明確共同體、成員國(guó)及各國(guó)排放主管機(jī)構(gòu)各方職責(zé)權(quán)限及相互關(guān)系，是歐盟排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度得以有效實(shí)施的保障。

對(duì)共同體來(lái)講，歐委會(huì)及其指定的排放中央管理機(jī)構(gòu)，肩負(fù)共同體層面的排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告指引（MRG）制定職責(zé)，為各國(guó)監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)本國(guó)排放實(shí)體提供方法學(xué)指導(dǎo)；建立標(biāo)準(zhǔn)化、口徑一致的電子數(shù)據(jù)庫(kù)注冊(cè)系統(tǒng)，協(xié)調(diào)各國(guó)配額簽發(fā)、持有、流轉(zhuǎn)及注銷各登記系統(tǒng)；指定共同體統(tǒng)一的排放監(jiān)管中央管理機(jī)構(gòu)，運(yùn)營(yíng)一個(gè)獨(dú)立的交易平臺(tái)（Independent Transaction Log，ITL），對(duì)每一筆配額交易的簽發(fā)、轉(zhuǎn)讓及注銷進(jìn)行記錄；中央管理機(jī)構(gòu)通過(guò)ITL對(duì)每一筆注冊(cè)的交易進(jìn)行審查，并對(duì)不符合要求的通報(bào)成員國(guó)，督促其采取措施（第20條）；建立配額交易及運(yùn)轉(zhuǎn)信息交流平臺(tái)，協(xié)調(diào)各成員國(guó)排放主管機(jī)構(gòu)信息溝通；成立獨(dú)立的氣候變化委員會(huì)擔(dān)負(fù)政策咨詢和政策建議職能。

對(duì)成員國(guó)來(lái)講，根據(jù)排放指令要求，需要指定或成立本國(guó)排放主管機(jī)構(gòu)，成立本國(guó)配額簽發(fā)、持有及流轉(zhuǎn)登記平臺(tái)，需要按歐委會(huì)MRG要求規(guī)范本國(guó)排放實(shí)體排放許可行為及授予規(guī)范，確保企業(yè)排放報(bào)告及許可申請(qǐng)符合MRG要求和核證規(guī)范要求，對(duì)不符合要求的企業(yè)排放報(bào)告和交易行為，予以懲戒，不允許其注冊(cè)或繼續(xù)交易，按要求提供國(guó)家報(bào)告等義務(wù)。

對(duì)各排放實(shí)體來(lái)講，權(quán)利義務(wù)規(guī)定得更為具體：一是必須向成員國(guó)提交排放許可申請(qǐng)以獲得排放配額，許可申請(qǐng)時(shí)，必須按照歐委會(huì)MRG要求提交排放報(bào)告；二是經(jīng)營(yíng)者的排放報(bào)告要包括對(duì)排放量監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)的方法和程序，按排放許可證載明的監(jiān)測(cè)要求方法及報(bào)告要求使用配額；三是每一筆交易都必須經(jīng)歐委會(huì)指定的中央管理機(jī)構(gòu)審查，未獲通過(guò)不得繼續(xù)交易；四是企業(yè)排放報(bào)告要按歐委會(huì)監(jiān)測(cè)報(bào)告指引要求提交給本國(guó)主管機(jī)構(gòu)，所有排放都要按指引進(jìn)行監(jiān)測(cè)；五是排放報(bào)告未按要求進(jìn)行核證，不得簽發(fā)配額，交易不得注冊(cè)。

（二）多管齊下，確保企業(yè)如實(shí)履行監(jiān)測(cè)、報(bào)告義務(wù)

排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)管理機(jī)制的順利運(yùn)行，關(guān)鍵在于如果確保監(jiān)管對(duì)象如實(shí)履行排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)義務(wù)，歐盟及成員國(guó)采用多層次、多方位措施，多管齊下，確保企業(yè)履行監(jiān)測(cè)報(bào)告義務(wù)。一是要求成員國(guó)指定主管機(jī)構(gòu)（排放貿(mào)易指令第18條）嚴(yán)格排放許可授予的程序和許可使用的監(jiān)管，企業(yè)必須按規(guī)定提交監(jiān)測(cè)報(bào)告以申請(qǐng)排放許可，并按許可證載明方法進(jìn)行監(jiān)測(cè)和提交排放報(bào)告；二是企業(yè)申請(qǐng)排放許可及進(jìn)行交易注冊(cè)時(shí)，提交排放報(bào)告須說(shuō)明監(jiān)測(cè)方法和手段，要符合歐委會(huì)頒布的MRG指引要求，并經(jīng)指定核證機(jī)構(gòu)核證，未經(jīng)核證配額不得轉(zhuǎn)讓；三是企業(yè)在每年末必須向成員國(guó)指定的排放主管機(jī)構(gòu)報(bào)告經(jīng)核證的排放量四是歐委會(huì)授權(quán)的中央管理機(jī)構(gòu)建立并維持獨(dú)立交易平臺(tái)（ITL），對(duì)每一筆交易進(jìn)行注冊(cè)登記和審查，不符合要求者不允許注冊(cè)和繼續(xù)交易；五是將交易及配額使用情況向社會(huì)公布，接受公眾監(jiān)督（排放貿(mào)易指令第17條）。

（三）各司其職，分工協(xié)作

歐委會(huì)成員國(guó)及各級(jí)排放主管機(jī)構(gòu)各司其職，分工協(xié)作，在歐盟和成員國(guó)層面分別建立一套完整的運(yùn)轉(zhuǎn)平順的監(jiān)管機(jī)制。歐委會(huì)及中央管理機(jī)構(gòu)、氣候變化委員會(huì)由上而下形成歐盟層面的對(duì)成員國(guó)及排放實(shí)體監(jiān)管體制；在成員國(guó)內(nèi)部，由排放主管機(jī)構(gòu)及交易平臺(tái)形成一套本國(guó)排放監(jiān)管體制。兩套體制協(xié)作有序，在保障和尊重成員國(guó)較充分的配額總量確定、配額分配及涵蓋實(shí)體等經(jīng)濟(jì)自主權(quán)的前提下，確保歐盟層面減排效率和排放量實(shí)質(zhì)性降低。

（四）發(fā)達(dá)的獨(dú)立第三方核證或驗(yàn)證機(jī)構(gòu)

無(wú)論企業(yè)排放許可申請(qǐng)，還是交易注冊(cè)、配額結(jié)轉(zhuǎn)，均需要對(duì)企業(yè)排放報(bào)告監(jiān)測(cè)方法和報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行審查和核證。為保證核證的中立性和客觀性，各方都很重視獨(dú)立核證機(jī)構(gòu)的建立。歐盟和德國(guó)排放貿(mào)易的發(fā)達(dá)，客觀上促進(jìn)了核證服務(wù)業(yè)的發(fā)展和完善。核證機(jī)構(gòu)的規(guī)范運(yùn)作，又為排放貿(mào)易的擴(kuò)張和排放許可管理創(chuàng)造了物質(zhì)保障。歐盟排放貿(mào)易指令授權(quán)歐委會(huì)制定核證業(yè)務(wù)規(guī)程、核證機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入條件和資質(zhì)要求，并要求各成員國(guó)制定本國(guó)核證義務(wù)工作規(guī)范和核證機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。巨大的核證市場(chǎng)和核證環(huán)節(jié)在排放貿(mào)易中的重要作用，促使了核證機(jī)構(gòu)的發(fā)達(dá)和業(yè)務(wù)的成熟。

德國(guó)不同于歐盟的最大特點(diǎn)是德國(guó)依靠強(qiáng)大的工業(yè)基礎(chǔ)和良好的行業(yè)自律傳統(tǒng)實(shí)現(xiàn)減排。德國(guó)自愿性排放貿(mào)易非常發(fā)達(dá)，相關(guān)的第三方核證和服務(wù)機(jī)構(gòu)及設(shè)施完善，企業(yè)界和政府有良好合作的傳統(tǒng)。因此德國(guó)排放監(jiān)測(cè)體制的運(yùn)行，較大程度上服務(wù)于排放許可的申請(qǐng)、授予、使用監(jiān)管和交易流轉(zhuǎn)。

（五）統(tǒng)一協(xié)調(diào)的配額登記系統(tǒng)及交易注冊(cè)平臺(tái)

在排放貿(mào)易體制下，成員國(guó)和歐盟都建立了一套準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)配額簽發(fā)、持有、流轉(zhuǎn)注銷的登記系統(tǒng)，并要求各成員國(guó)登記系統(tǒng)能夠兼容，以接受和承認(rèn)其他國(guó)家主管機(jī)構(gòu)簽發(fā)的配額。多個(gè)成員國(guó)可以共同開發(fā)統(tǒng)一的配額登記系統(tǒng)。歐委會(huì)應(yīng)制定法律，建立標(biāo)準(zhǔn)化和安全的電子數(shù)據(jù)庫(kù)形式的注冊(cè)登記系統(tǒng)，以跟蹤配額的簽發(fā)、持有、流轉(zhuǎn)及注銷，并確保配額交易和履行京都議定書規(guī)定的義務(wù)相一致（第19條）。歐委會(huì)指定中央管理機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)獨(dú)立交易平臺(tái)ITL，以記錄配額的簽發(fā)、轉(zhuǎn)讓及注銷。中央管理機(jī)構(gòu)通過(guò)ITL對(duì)每筆注冊(cè)的交易進(jìn)行審查，并將審查結(jié)果報(bào)通報(bào)各國(guó)主管機(jī)構(gòu)。

在此基礎(chǔ)上，歐盟和包括德國(guó)在內(nèi)的各成員國(guó)都建立有自己的溫室氣體排放登錄注冊(cè)平臺(tái)。隨著EUETS范圍的擴(kuò)大和交易機(jī)制的成熟，歐盟力促全共同體內(nèi)交易平臺(tái)的統(tǒng)一和對(duì)接，并頒布一系列法令促使交易平臺(tái)的承接和相關(guān)信息數(shù)據(jù)交流，為排放貿(mào)易機(jī)制的擴(kuò)張和涵蓋更大領(lǐng)域排放源創(chuàng)造了條件，也促進(jìn)了排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)制度的完善。

三、構(gòu)建我國(guó)溫室氣體排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告法律制度體系的政策建議

在歐盟和德國(guó)GHG排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)和報(bào)告制度及排放監(jiān)管體制經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，基于我國(guó)東西部發(fā)展不平衡和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在較大差異的現(xiàn)狀，規(guī)劃我國(guó)溫室氣體排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告體制路線圖，構(gòu)建和完善我國(guó)溫室氣體排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告法律制度體系，應(yīng)充分考慮我國(guó)的制度環(huán)境和基本國(guó)情及原有的環(huán)境行政監(jiān)管體系相互之間的職責(zé)范圍、權(quán)限劃分、監(jiān)管制度協(xié)作水平等因素。

（一）立足國(guó)情，建立國(guó)家和地方兩級(jí)分工協(xié)作的監(jiān)管體系

基于我國(guó)國(guó)情和地方產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)與布局的差異性，我國(guó)可考慮建立國(guó)家和區(qū)域兩級(jí)溫室氣體排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告體系和工作機(jī)制。我國(guó)有較為健全的地方環(huán)境監(jiān)測(cè)管理機(jī)構(gòu)和分工協(xié)作的工作傳統(tǒng)，為建立我國(guó)中央與地方兩級(jí)GHG排放監(jiān)管機(jī)制奠定了較為有利的組織基礎(chǔ)。在國(guó)家層面，可考慮在現(xiàn)有溫室氣體監(jiān)管機(jī)構(gòu)范圍內(nèi)，整合資源，形成專司排放配額總量確定，分配方案制定，配額涵蓋行業(yè)領(lǐng)域，配額轉(zhuǎn)讓交易條件與程序的主管機(jī)構(gòu)，在現(xiàn)有環(huán)保系統(tǒng)、計(jì)劃部門、氣象部門、工業(yè)部門等已有的規(guī)劃制定、政策研究、產(chǎn)業(yè)減排技術(shù)保障、減排政策制定等力量基礎(chǔ)上，形成主管機(jī)構(gòu)；在地方一級(jí)，整合地方環(huán)境監(jiān)管力量，增加溫室氣體排放監(jiān)管職能，建立地方一級(jí)或分區(qū)域建立地方性溫室氣體排放及交易監(jiān)管主管機(jī)構(gòu)。

（二）目標(biāo)明確，服務(wù)于排放監(jiān)管和排放貿(mào)易機(jī)制的實(shí)施

我國(guó)GHG排放監(jiān)管機(jī)制的建立，應(yīng)明確目的和宗旨——服務(wù)于當(dāng)前減排戰(zhàn)略，并為實(shí)施溫室氣體排放貿(mào)易機(jī)制形成制度基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)。排放監(jiān)管法律制度和機(jī)制，服務(wù)于當(dāng)前各項(xiàng)減排政策的順利實(shí)施，為減排效益的發(fā)揮提供制度支撐和技術(shù)保障；同時(shí)，考慮到以排放貿(mào)易和碳稅為主體的減排政策，建立溫室氣體排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)及報(bào)告制度應(yīng)優(yōu)先考慮排放貿(mào)易機(jī)制對(duì)監(jiān)管能力建設(shè)的需求，根據(jù)我國(guó)參加排放貿(mào)易的主要行業(yè)領(lǐng)域、企業(yè)范圍、排放總量及排放配額的確定，排放配額分配，排放許可制度的實(shí)施，配額管理平臺(tái)及交易平臺(tái)建設(shè)等環(huán)節(jié)，構(gòu)建我國(guó)溫室氣體排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)及報(bào)告制度和排放監(jiān)管體制。

（三）各負(fù)其責(zé)，中央和地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)限明確，職責(zé)確定

中央和地方政府及兩級(jí)溫室氣體主管機(jī)構(gòu)應(yīng)各司其職，各負(fù)其責(zé)，要按照溫室氣體減排戰(zhàn)略及排放貿(mào)易運(yùn)行的基本規(guī)律和技術(shù)要求，進(jìn)行科學(xué)分工，確定各級(jí)職責(zé)權(quán)限。從歐盟和德國(guó)減排政策及排放貿(mào)易運(yùn)行的客觀規(guī)律和基本經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，溫室氣體排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度的重點(diǎn)是排放配額的分配、企業(yè)排放許可的授予、企業(yè)排放監(jiān)測(cè)報(bào)告義務(wù)的履行保障、排放量核證、配額流轉(zhuǎn)及交易注冊(cè)登記等環(huán)節(jié)。

對(duì)于中央溫室氣體排放主管機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，職責(zé)重點(diǎn)在于配額分配政策制定，監(jiān)測(cè)報(bào)告方法內(nèi)容要求確定，協(xié)調(diào)各地注冊(cè)登記系統(tǒng)順暢對(duì)接并實(shí)時(shí)監(jiān)控，信息通報(bào)交流等方面。第一，應(yīng)根據(jù)我國(guó)排放貿(mào)易推行的基本路線（配額貿(mào)易和減排信用貿(mào)易政策方向及如何協(xié)調(diào)）制定我國(guó)排放配額分配的基本原則和方法；第二，制定企業(yè)申請(qǐng)排放許可的文件要求，包括對(duì)企業(yè)自主監(jiān)測(cè)能力要求、報(bào)告內(nèi)容格式、申請(qǐng)?jiān)S可排放量核證程序、核證文件要求等；第三，制定并發(fā)布企業(yè)溫室氣體排放監(jiān)測(cè)報(bào)告規(guī)則指引，對(duì)企業(yè)履行自主監(jiān)測(cè)的方法、采用的方法學(xué)等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，對(duì)企業(yè)排放量報(bào)告內(nèi)容、格式進(jìn)行規(guī)定，對(duì)企業(yè)配額使用進(jìn)行說(shuō)明等；第四，制定并發(fā)布第三方核證機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)及核證機(jī)構(gòu)工作規(guī)程，制定核證業(yè)發(fā)展規(guī)劃，制定企業(yè)溫室氣體排放報(bào)告核證要求；第五，建立并維護(hù)國(guó)家級(jí)溫室氣體配額簽發(fā)、持有、流轉(zhuǎn)、注銷注冊(cè)登記系統(tǒng)和平臺(tái)，制定各地方注冊(cè)登記系統(tǒng)和平臺(tái)能夠共同適用的，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的，口徑一致的注冊(cè)登記規(guī)范，并實(shí)現(xiàn)電子數(shù)據(jù)化和配額使用信息的實(shí)時(shí)更新，建立與各地配額管理平臺(tái)信息共享與交流的機(jī)制；第六，制定和實(shí)施激勵(lì)企業(yè)遵守排放監(jiān)測(cè)義務(wù)及排放報(bào)告義務(wù)的政策措施，并優(yōu)先考慮排放配額獎(jiǎng)勵(lì)和稅收減免等手段，激勵(lì)企業(yè)按規(guī)定進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并提交排放報(bào)告；最后，建立對(duì)排放配額使用及交易的檢查、核查機(jī)制，以審查是否符合規(guī)定。

對(duì)地方主管機(jī)構(gòu)來(lái)講，其職責(zé)主要包括：對(duì)本區(qū)域配額進(jìn)行分配并監(jiān)督管理配額的使用；對(duì)本區(qū)域納入監(jiān)管范圍的企業(yè)和排放實(shí)體排放報(bào)告進(jìn)行審查，以確定是否符合監(jiān)測(cè)報(bào)告指引和核證程序的要求；按照統(tǒng)一規(guī)格和標(biāo)準(zhǔn)，建立本區(qū)域排放配額簽發(fā)、持有、轉(zhuǎn)讓及注銷的注冊(cè)登記系統(tǒng)與平臺(tái)管理規(guī)范；配合中央主管機(jī)構(gòu)，對(duì)地方排放實(shí)體配額使用情況和交易情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和匯總，并按中央平臺(tái)檢查核查意見(jiàn)，對(duì)配額使用情況及交易情況進(jìn)行復(fù)查；定期上交地方排放監(jiān)管報(bào)告；指導(dǎo)地方核證機(jī)制順利運(yùn)轉(zhuǎn)和核證機(jī)構(gòu)的工作。

（四）完備設(shè)施，建立國(guó)家和地方層面的配額簽發(fā)、流轉(zhuǎn)、注銷的登記統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)和平臺(tái)

溫室氣體排放及減排信息數(shù)據(jù)的登錄、注冊(cè)和交易流轉(zhuǎn)平臺(tái)，是一國(guó)溫室氣體排放監(jiān)測(cè)管理制度的重要組成部分和發(fā)展排放貿(mào)易市場(chǎng)的重要物質(zhì)保障。發(fā)展我國(guó)自主的交易平臺(tái)，并在發(fā)展到一定階段后與國(guó)際主要碳交易市場(chǎng)平臺(tái)相鏈接。建立溫室氣體排放額度減排額相互承認(rèn)機(jī)制和碳信用簽發(fā)的共通規(guī)則，才能夠?yàn)槭袌?chǎng)發(fā)育創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，保障減排企業(yè)減排效益和利益，增強(qiáng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)在未來(lái)碳競(jìng)爭(zhēng)和碳金融領(lǐng)域的市場(chǎng)適應(yīng)能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。培育具有國(guó)際影響力的企業(yè)實(shí)體，是確保我國(guó)在氣候競(jìng)爭(zhēng)和碳市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地的最根本途徑。

（五）健全機(jī)制，建立我國(guó)自主的獨(dú)立核證機(jī)制和核證機(jī)構(gòu)

發(fā)達(dá)的核證機(jī)構(gòu)和核證市場(chǎng)，是GHG減排額順利進(jìn)入交易的關(guān)鍵，是碳市場(chǎng)快速運(yùn)轉(zhuǎn)的“血液”。受制于碳管理規(guī)則的初級(jí)和落后，我國(guó)核證機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)發(fā)育水平極低，這一領(lǐng)域更多是被外方企業(yè)占據(jù)，很大程度上制約了我國(guó)溫室氣體排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度的發(fā)育和成熟。核證機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)的成長(zhǎng)同樣需要引進(jìn)和借鑒國(guó)外溫室氣體管理成熟模式和建立排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)和報(bào)告制度，制定發(fā)展核證業(yè)的規(guī)劃，指導(dǎo)核證機(jī)構(gòu)和核證市場(chǎng)的健康發(fā)展。

（六）強(qiáng)化意識(shí)，早日形成國(guó)家統(tǒng)一的與國(guó)際規(guī)則一致的減排標(biāo)準(zhǔn)

減排標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)就是由排放許可、排放報(bào)告、許可申請(qǐng)、減排核證及程序、碳信用簽發(fā)等環(huán)節(jié)組成的溫室氣體管理系統(tǒng)，是國(guó)家溫室氣體排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度體系的重要內(nèi)容。減排標(biāo)準(zhǔn)的形成是一國(guó)溫室氣體排放監(jiān)管能力建設(shè)向更高階段發(fā)展的標(biāo)志，是排放貿(mào)易發(fā)展和市場(chǎng)擴(kuò)張的最重要保障，其起著穩(wěn)固市場(chǎng)，穩(wěn)定投資信心，擴(kuò)大交易影響力的作用。

當(dāng)前國(guó)際成熟的項(xiàng)目層面和組織層面的減排標(biāo)準(zhǔn)有多種，如ISO14064、溫室氣體議定書、黃金標(biāo)準(zhǔn)等。我國(guó)有自行開發(fā)的北京環(huán)境交易所發(fā)布的熊貓標(biāo)準(zhǔn)，湖南和湖北自行開發(fā)的區(qū)域性標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)臺(tái)灣有金龍標(biāo)準(zhǔn)等，標(biāo)準(zhǔn)的各自為政和自行發(fā)展必然影響我國(guó)碳市場(chǎng)和碳規(guī)則的盡快形成。歐盟長(zhǎng)期致力于自身碳管理體系的推廣和區(qū)域外適用，更多是為爭(zhēng)奪碳交易規(guī)則制定權(quán)和發(fā)言權(quán)，我國(guó)當(dāng)前各自為政的局面不僅對(duì)形成我國(guó)產(chǎn)業(yè)界溫室氣體管理能力無(wú)助，更不利于我國(guó)形成統(tǒng)一的溫室氣體監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，也無(wú)法形成我國(guó)契合國(guó)際UNFCCC和KP框架下的監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)制度和碳交易規(guī)則體系，更遑論擴(kuò)大我國(guó)第一減排額“賣方市場(chǎng)”優(yōu)勢(shì)地位的發(fā)揮了。以立法的形式頒布和統(tǒng)一減排標(biāo)準(zhǔn)，建立我國(guó)完善的溫室氣體排放監(jiān)管體系，培育和提高我國(guó)碳減排額“賣方市場(chǎng)”競(jìng)價(jià)能力，擴(kuò)張我國(guó)碳交易規(guī)則的適用范圍，最終形成以我國(guó)國(guó)家利益為核心的碳交易規(guī)則和市場(chǎng)份額。

（七）盡早出臺(tái)《溫室氣體排放貿(mào)易促進(jìn)法》及《溫室氣體排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告管理規(guī)定》

歐盟和德國(guó)溫室氣體排放監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)制度的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐給予我們的啟示是，必須完善相關(guān)立法。鑒于我國(guó)溫室氣體管理水平和監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)平臺(tái)薄弱的現(xiàn)狀，我國(guó)當(dāng)前直接出臺(tái)GHG交易法為時(shí)尚早，但出臺(tái)溫室氣體排放貿(mào)易促進(jìn)法時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。首先在當(dāng)前我國(guó)氣候政策背景下，我國(guó)產(chǎn)業(yè)界已經(jīng)形成共識(shí)，排放削減的自覺(jué)性和主動(dòng)性大大增強(qiáng)；其次我國(guó)已經(jīng)成立地方和擬議成立國(guó)家層面排放交易中心，并且各地交易中心已經(jīng)進(jìn)行了大量的知識(shí)儲(chǔ)備和管理實(shí)踐積累，為我國(guó)出臺(tái)溫室氣體排放貿(mào)易促進(jìn)法奠定了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)；第三，盡管各地交易中心多限于“無(wú)米下鍋”的處境，但深刻反思現(xiàn)狀背后，卻是因?yàn)榕欧旁S可管理的落后和監(jiān)測(cè)手段的缺陷。而完善排放許可制度我國(guó)已經(jīng)有了較長(zhǎng)期的制度環(huán)境，監(jiān)測(cè)手段的發(fā)展卻需要長(zhǎng)期的積累和大量的投入，但等待一切條件具備恐怕會(huì)錯(cuò)過(guò)發(fā)展碳貿(mào)易的最佳時(shí)機(jī)。當(dāng)前可取可行的途徑是，盡快引進(jìn)歐盟或其他機(jī)構(gòu)規(guī)范的減排標(biāo)準(zhǔn)，將之轉(zhuǎn)化為我國(guó)的立法標(biāo)準(zhǔn)，并佐之于有效的排放許可制度的實(shí)施，走出一條我國(guó)自己的充分發(fā)揮我國(guó)“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”的碳貿(mào)易發(fā)展道路。

注釋：

① 歐盟關(guān)于溫室氣體排放監(jiān)測(cè)及履行京都議定書的決定（Decision No 280/2004/EC）第6條。

② 歐盟關(guān)于溫室氣體排放監(jiān)測(cè)及履行京都議定書的決定（Decision No 280/2004/EC）第1條。

③ 歐盟關(guān)于溫室氣體排放監(jiān)測(cè)及履行京都議定書的決定（Decision No 280/2004/EC）第3條第2款。

④ 歐盟溫室氣體監(jiān)測(cè)制度服務(wù)于基于市場(chǎng)的減排手段首要的應(yīng)用領(lǐng)域是溫室氣體排放貿(mào)易。監(jiān)測(cè)制度的建立構(gòu)筑了EUETS運(yùn)行的平臺(tái)和技術(shù)架構(gòu)。各成員國(guó)在歐盟排放貿(mào)易指令要求下，按照監(jiān)測(cè)決定的規(guī)定，建立各國(guó)國(guó)家方案、清單系統(tǒng)、注冊(cè)登記系統(tǒng)、進(jìn)展報(bào)告規(guī)則，以及配額簽發(fā)、持有、注銷和撤銷的技術(shù)平臺(tái)，并與歐盟注冊(cè)登記系統(tǒng)相對(duì)接。

⑤ 早在1993年，當(dāng)時(shí)歐共體已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到排放監(jiān)測(cè)制度對(duì)開展各項(xiàng)履約評(píng)估的重要意義，故發(fā)布“關(guān)于GHG監(jiān)測(cè)機(jī) 制的決定”（Council Decision 93/389/EEC），強(qiáng)調(diào)排放監(jiān)測(cè)機(jī)制的作用（序言第8條）。其后Council Decision 1999/296/EC（1999 年 4 月 26日）代替 Decision 93/389/EEC，再次強(qiáng)調(diào)“監(jiān)測(cè)機(jī)制是開展評(píng)估活動(dòng)的非常關(guān)鍵的工具”（序言第6條），至Decision 280/2004/EC（2004年2月11日）頒布，較系統(tǒng)地建立了歐盟GHG排放監(jiān)測(cè)機(jī)制和制度。2005年歐盟執(zhí)行委員會(huì)依據(jù)Directive 2003/87/EC之授權(quán)，對(duì)受排放交易規(guī)范者實(shí)際CO2排放量之監(jiān)測(cè)、報(bào)告，更是訂定詳細(xì)的指導(dǎo)原則（Council Decision 2004/156/EC“建立GHG監(jiān)測(cè)報(bào)告指導(dǎo)準(zhǔn)則的決定”）。

⑥ 歐盟排放監(jiān)測(cè)體制決定（Decision No 280/2004/EC）規(guī)定了成員國(guó)建立國(guó)家清單系統(tǒng)和注冊(cè)登記系統(tǒng)的義務(wù)。并規(guī)定成員國(guó)定期向歐委會(huì)提交履約情況報(bào)告。為保證各國(guó)和歐盟注冊(cè)登記系統(tǒng)的一致性，尤其是能夠納入排放貿(mào)易體系所建立的注冊(cè)登記系統(tǒng)中，歐盟頒布2008（994）條例（歐盟關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)化和安全性注冊(cè)系統(tǒng)的條例），2010年頒布2010（920）條例對(duì)其修正，規(guī)定了建立注冊(cè)登記系統(tǒng)的管理規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

⑦ 由產(chǎn)業(yè)主動(dòng)達(dá)成其所承諾的減排目標(biāo)，政府將延緩執(zhí)行額外的防止全球暖化管制措施。德國(guó)政府一再表示，針對(duì)環(huán)境問(wèn)題，政府對(duì)于談判的決議（negotiated solutions）將優(yōu)先考慮。德國(guó)工業(yè)聯(lián)盟（Federation of German Industry，BDI）于1996年與政府完成談判，承諾其成員愿意將CO2排放及能源消費(fèi)總量至2005年時(shí)，相較于1990年的水平減量20%。這些產(chǎn)業(yè)涵蓋德國(guó)所有工業(yè)最終能源消費(fèi)的71%，并涵蓋超過(guò)99%的公用發(fā)電部門能秏。在總量目標(biāo)下，各產(chǎn)業(yè)又有不同的減量目標(biāo)，例如鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)為16%，而碳酸鉀工業(yè)協(xié)會(huì)（potash association）為66%。此外，另有一獨(dú)立機(jī)構(gòu) Rheinisch－West－falisches Institut fur Wirtschafts－forschung（RWI）負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)這些產(chǎn)業(yè)有無(wú)遵守承諾。如果產(chǎn)業(yè)完全達(dá)成所承諾的減量目標(biāo)，將可獲得免除能源稅的優(yōu)惠。

［1］楊 志，陳 波.碳交易市場(chǎng)走勢(shì)與歐盟碳金融全球化戰(zhàn)略研究［J］.經(jīng)濟(jì)縱橫，2011（1）：26－27.

［2］能源與交通創(chuàng)新中心、氣候注冊(cè)組織、商業(yè)社會(huì)責(zé)任國(guó)際協(xié)會(huì).建立中國(guó)能效與碳排放注冊(cè)系統(tǒng)［EB/OL］.（2009－07－30）［2011－03－21］http：∥www.chinaclimateregistry.org/adminis/uploadfile/20109710 31235380.pdf.

［3］陳炳才，鄭 慧，陳安國(guó).德國(guó)的碳排放交易制度［N］.中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2011－01－21（A01）.

The Legislative Experience and Policy Recommendations of the EU and German GHG Monitoring and Reporting System

CAO Ming－de1，CUI Jing－xing2
（1.School of Civil ＆ Business Law，China University of Political Science and Law，Beijing100088，China；2.School of Law，Southwest University of Science and Technology，Mianyang621010，Sichuan，China）

The GHG monitoring and reporting legal systems in EU and Germany，serving as the basic elements of the GHG emission regulatory system，are not only the most important tools of the administrative laws of GHG emission，but also the material security and institutional guarantee for the policies innovation of GHG emission reduction.More importantly，they provide the legal foundation for innovation of the market－based emission reduction systems.It is worthy of learning for us from the legislative experiences in configuration of the powers and responsibilities for regulatory body，ensuring the emitters to fulfill the reporting obligation faithfully，building the accreditation mechanism of thirdparty inspection agencies，constructing the platforms for the registration，enrollment and recording of emission allowances and the trade of carbon credits.

EU；Germany；GHG monitoring system；reporting system；legislative experiences

D912.29；DF969

A

10.3963/j.issn.1671－6477.2012.02.001

2012－02－10

曹明德（1965－），男，安徽省廬江市人，中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事環(huán)境法研究；崔金星（1977－），男，河南省?？h人，西南科技大學(xué)法學(xué)院講師，西南政法大學(xué)環(huán)境資源法博士研究生，主要從事環(huán)境資源法研究。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（11AFX007）；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目基金資助（09YJA820089）

（責(zé)任編輯 江海波）