法治框架下我國中央與地方關(guān)系之解讀

張 芳 張 艷 宦吉娥

法治框架下我國中央與地方關(guān)系之解讀

張 芳 張 艷 宦吉娥

中央與地方關(guān)系，一直以來是困擾我國法治進(jìn)程的重大課題。近30年以來，我國的中央與地方關(guān)系調(diào)整以“放權(quán)”為基本特征，逐步改變了傳統(tǒng)的中央權(quán)力高度集權(quán)的關(guān)系格局，卻依然無法有效應(yīng)對實踐中的諸多困難和挑戰(zhàn)。在現(xiàn)有體制框架內(nèi)，從強(qiáng)化中央政府的權(quán)威，實現(xiàn)中央與地方權(quán)責(zé)的科學(xué)定位，完善程序制度建設(shè)等途徑來實現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化具有重要的理論和實踐意義。

中央與地方關(guān)系；法治；程序制度

一、我國中央與地方關(guān)系之歷史演進(jìn)

從歷史的維度看，我國是一個有著悠久歷史的統(tǒng)一多民族國家。自秦始皇統(tǒng)一六國，結(jié)束了諸侯割據(jù)稱雄局面，建立起我國歷史上第一個中央集權(quán)的封建國家起，盡管經(jīng)歷過短暫的分裂，但中央集權(quán)一直是我國政治生活的主流。新中國成立后，我國實行單一制國家結(jié)構(gòu)形式，眾多行政區(qū)域單位作為國家不可分割的一部分，共同組成一個單一主權(quán)國家。在實踐中，我國在中央與地方關(guān)系應(yīng)當(dāng)如何發(fā)展的問題上卻爭議頗多，我國中央政府也因此長期困擾于“收權(quán)”與“放權(quán)”的兩難選擇之中。不過，中國自1978年以來的中央與地方關(guān)系調(diào)整是以“簡政放權(quán)”為基本思路，以“放權(quán)讓利”為基本特征的。具體表現(xiàn)為：

（一）立法領(lǐng)域，地方獲得了制定地方性法規(guī)的權(quán)力

我國憲法、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》及《立法法》對中央與地方的立法權(quán)限進(jìn)行了規(guī)定，明確了省、直轄市的人大及其常委會、較大市的人大有權(quán)制定地方性法規(guī)，民族自治地方的人大有權(quán)依照當(dāng)?shù)貙嶋H，制定自治條例和單行條例等內(nèi)容，逐步確立了中央與地方“二級立法體系”①潘小娟：《中法中央與地方關(guān)系改革比較研究》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2005年第4期，第79～80頁。，如修訂后的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第7條規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)。

（二）經(jīng)濟(jì)、文化、社會事務(wù)管理領(lǐng)域，地方政府獲得了更多的自主權(quán)

新中國成立之初，受蘇聯(lián)發(fā)展模式的影響，我國實行指令性計劃經(jīng)濟(jì)體制和高度集中的行政管理機(jī)制。這種體制模式以“全面計劃”、“高度集中”為表征，強(qiáng)調(diào)中央對地方的全方位絕對控制②闕忠東：《中央與地方關(guān)系的演變及其法律化取向》，載《中共浙江省委黨校學(xué)報》2006年第3期，第84～88頁。。這種高度集權(quán)關(guān)系范式在我國建國之初對于短期內(nèi)集中全國力量搞建設(shè)起到了積極的作用，但隨著社會發(fā)展，其局限性日益突出。由于中央負(fù)責(zé)全部社會資源的配置，無法有效回應(yīng)不同地域社會發(fā)展所產(chǎn)生的利益要求，嚴(yán)重影響了工作效率。同時，地方政府因在人、財、物等方面缺乏自主權(quán)，其積極性、能動性沒有被充分調(diào)動。于是，伴隨著我國從計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，中央政府逐步向地方政府下放了一大批管理權(quán)限。從1982年到2009年，國務(wù)院本著“推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變”的原則，先后進(jìn)行了5次機(jī)構(gòu)改革。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革特別強(qiáng)調(diào)了政府管理方式的轉(zhuǎn)變，即要從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主，從注重微觀管理轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)化宏觀調(diào)控。

（三）有步驟地將許多原屬中央的管理權(quán)力不同程度地下放到地方①鄭 言、梁 磊：《中央與地方關(guān)系：中國、俄羅斯之比較研究》，載《新視野》2006年第36期，第36頁。，擴(kuò)大了地方的自主權(quán)

為了適應(yīng)我國改革開放的需要，中央政府因地制宜地對中央與地方的權(quán)力關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整，提出了創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)，開放沿海港口城市的基本構(gòu)想，并將其付諸實踐，對一些地方的經(jīng)濟(jì)活動給予了更多的自主權(quán)。1979年7月15日，中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)了廣東、福建兩省省委關(guān)于在對外經(jīng)濟(jì)活動中實行特殊政策和靈活措施的報告，決定對廣東、福建兩省的對外經(jīng)濟(jì)活動給予更多的自主權(quán)。1980年8月，五屆全國人大常委會第十五次會議審議批準(zhǔn)在深圳、珠海、汕頭、廈門設(shè)置經(jīng)濟(jì)特區(qū)。1984年，國務(wù)院決定，進(jìn)一步開放由北至南14個沿海港口城市。1985年2月18日，中共中央、國務(wù)院決定將長江三角洲、珠江三角洲和閩南廈漳泉三角地區(qū)開辟為沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)。1990年9月，國務(wù)院批準(zhǔn)開發(fā)、開放浦東新區(qū)。進(jìn)入21世紀(jì)之后，國家提出西部開發(fā)戰(zhàn)略，在資金投入等方面給西部地區(qū)提供優(yōu)惠政策，并賦予西部省區(qū)市在批準(zhǔn)外資項目等方面的一定自主管理權(quán)限。

綜上所述，改革開放以來，我國對中央與地方的關(guān)系進(jìn)行了一系列重大調(diào)整，逐步改變了傳統(tǒng)計劃體制下中央權(quán)力高度集中，對地方管得過死的權(quán)力關(guān)系格局，拓寬了地方政府的自主管理權(quán)限，提高了地方自治的積極性和創(chuàng)造性，但新時期我國中央與地方關(guān)系問題依然嚴(yán)峻。

二、我國中央與地方關(guān)系之法理探究與規(guī)范分析

從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，“決定政治行為人動機(jī)的一個關(guān)鍵因素是‘利益’或‘利益結(jié)構(gòu)’。對任何一個政治行為人來說，利益是一個復(fù)合的概念，……在這個‘行動集合’中，政治行為人必須對各種形形色色的利益結(jié)構(gòu)進(jìn)行比較、權(quán)衡和取舍”②鄧宏圖：《公權(quán)力使用的“底線原則”—檢視新時代的“中央與地方關(guān)系”》，載《探索與爭鳴》2006年第11期，第37頁。。在理解中央與地方的權(quán)力行為及相互關(guān)系的問題上同樣如此。

在過去高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國中央政府與地方政府之間的利益關(guān)系呈現(xiàn)出高度的統(tǒng)一，地方政府沒有獲得獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體地位，缺乏對自然資源及社會資源的控制能力，在政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活的各方面都依附于中央政府。這種以“中央高度集權(quán)”為指導(dǎo)的利益關(guān)系格局，突出了中央政府的主導(dǎo)和支配地位，限制了地方政府的利益主體資格，也抑制了地方政府的利益表達(dá)意愿。這種體制格局在很大程度上掩蓋了雙方的利益沖突和矛盾③楊連強(qiáng)：《利益差別與政策博弈：中央與地方關(guān)系的另類解讀》，載《重慶社會科學(xué)》2006年第7期，第101～102頁。。

然而，隨著我國從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，這種格局很快被打破。從20世紀(jì)80年代起，中央對地方和企業(yè)采取了一系列放權(quán)讓利措施，地方政府逐步成為獨(dú)立的利益博弈主體，不再僅僅作為中央政府職能延伸的行為主體出現(xiàn)?？梢哉f，復(fù)雜的法治話語形態(tài)提供了觀察和解讀中央與地方關(guān)系的一種必要和有意義的角度，而雙方的利益關(guān)系以及由此產(chǎn)生的權(quán)限界分正是法治話語中最為基本的和最為重要的成分之一④張 艷：《我國民間社會團(tuán)體發(fā)展的法治困境及立法展望》，載《寧夏社會科學(xué)》2010年第3期，第16頁。，甚至可以說當(dāng)下我國中央與地方關(guān)系的核心問題就是作為不同利益代表的“中央與地方的權(quán)力的劃分與協(xié)調(diào)問題”⑤呂 成：《協(xié)商民主—我國中央與地方關(guān)系重構(gòu)的路徑選擇》，載《河南大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2008年第3期，第135頁。。

如果對我國現(xiàn)行立法關(guān)于中央與地方關(guān)系的規(guī)定進(jìn)行全面梳理，我們會發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國立法關(guān)于國家權(quán)力體系的構(gòu)建主要是從三個方面進(jìn)行規(guī)定的：其一，各級人大同各級行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系；其二，中央立法機(jī)關(guān)與地方立法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系；其三，中央國家行政機(jī)關(guān)與地方國家行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。具體而言，對于人大同行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系，我國現(xiàn)行憲法第3條規(guī)定了國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。

對于中央立法機(jī)關(guān)與地方立法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，《立法法》第63－64條規(guī)定，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會可根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，制定地方性法規(guī)；除《立法法》第8條規(guī)定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市也可根據(jù)本地方的情況和實際先制定地方性法規(guī)。

對于中央國家行政機(jī)關(guān)與地方國家行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，我國現(xiàn)行憲法第85條明確了“中華人民共和國國務(wù)院，即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國家行政機(jī)關(guān)?！钡?9條以列舉的方式進(jìn)一步規(guī)定了國務(wù)院享有的18項職權(quán)。現(xiàn)行憲法第110條則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：地方各級人民政府對上一級國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機(jī)關(guān)，都服從國務(wù)院?！兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》（第三次修正）第59條和第61條分別規(guī)定了縣級以上地方各級人民政府所行使的10項職權(quán)和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使的7項職權(quán)。如果將國務(wù)院的職權(quán)與地方政府的職權(quán)進(jìn)行比較，我們會發(fā)現(xiàn)，“國務(wù)院的職權(quán)幾乎無所不包，地方政府的職能同時也十分廣泛，但在承擔(dān)職能上分工并不明顯，除了少數(shù)外交、國防等權(quán)力專屬于中央政府以外，地方政府所承擔(dān)的職能基本上與中央政府一致，而中央政府與地方政府的權(quán)限卻并沒有明確具體的劃分。這就使得中央與地方政府權(quán)限的具體劃分實際上是由國務(wù)院決定的”。①秦前紅：《簡評憲法文本關(guān)于中央與地方關(guān)系的制度安排》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2007年第6期，第9～12頁。

從這些規(guī)定中可以看出，當(dāng)前我國立法關(guān)于中央與地方關(guān)系表現(xiàn)為一種單向的“上對下”制約方式，中央與地方的權(quán)力界定和劃分原則性過強(qiáng)，權(quán)力監(jiān)督機(jī)制不完善。這一立法現(xiàn)狀帶來的問題是“中央與地方權(quán)力劃分的原則性規(guī)定有巨大包容性的同時也助長了恣意與擅用的可能，而既把人大及其常委會作為民主載體，又將其作為保證法制統(tǒng)一載體的制度安排，會使人大染上功能不適癥，兩者都無法完成中央與地方權(quán)力劃分規(guī)制的使命”。不僅如此，國務(wù)院在國家行政權(quán)力體系中擁有絕對性優(yōu)越地位，有權(quán)規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分，而并沒有相應(yīng)的監(jiān)督約束機(jī)制，這無形中會助長中央政府在中央與地方權(quán)力關(guān)系調(diào)整中的任意性，造成地方政府權(quán)力的弱化和邊緣化。中央政府與地方政府之間缺乏一種雙向的法律約束機(jī)制，客觀上導(dǎo)致了中央與地方關(guān)系的變動性、非長效性。地方政府隨著個體利益意識的覺醒以及經(jīng)濟(jì)實力的逐步增強(qiáng)，在無法通過法律途徑來實現(xiàn)中央與地方的利益溝通與權(quán)力調(diào)整協(xié)商的情況下，往往借助于一些非制度性途徑展開與中央的討價還價式博弈。

三、法治視角下完善我國中央與地方關(guān)系之基本構(gòu)想

在法治的框架體系下來分析和研究中央與地方關(guān)系，并積極尋求中央與地方關(guān)系的規(guī)范化、和諧化路徑，從而有效克服中央與地方關(guān)系變革的無序性、非常態(tài)變動性，是依法治國的基本要求。如何在現(xiàn)有政治體制及立法體制框架內(nèi)把握我國中央與地方關(guān)系的發(fā)展路徑？具體而言，必須把握住以下幾點(diǎn)：

（一）強(qiáng)化中央政府的權(quán)威，完善中央監(jiān)督，遏制地方保護(hù)主義傾向

維護(hù)中央政府的權(quán)威，意味著中央有權(quán)依據(jù)憲法及相關(guān)法律的規(guī)定，通過一些合法途徑對地方事務(wù)予以干涉，保持中央對地方必要控制和影響，防范地方在追逐自身利益最大化的過程中對國家整體利益的挑戰(zhàn)和威脅，尤其是避免地方因自身經(jīng)濟(jì)實力的增強(qiáng)而對國家統(tǒng)一的背離②金亮新：《中央與地方關(guān)系法治化原理與實證研究》，載《浙江學(xué)刊》2007年第4期，第148頁。。當(dāng)前，中央權(quán)威屢屢遭遇地方挑戰(zhàn)已成為不爭的事實。究其原因，在政治體制摸索的過程中，中央采取了一系列權(quán)力下放措施，但在權(quán)力下放中監(jiān)督體制尚不完善，導(dǎo)致中央權(quán)威的過度流失，而一些地區(qū)的“地方保護(hù)主義”盛行。事實上，繼“鐵本”事件后不久，內(nèi)蒙古又爆發(fā)了新豐電廠違規(guī)事件就是鮮明的例證。這些事件的頻繁出現(xiàn)至少暴露出中央對地方政府的行為缺乏有效約束與監(jiān)督機(jī)制，中央的宏觀調(diào)控?zé)o法在一些地方發(fā)揮作用。因此，完善中央對地方的監(jiān)督機(jī)制已經(jīng)迫在眉睫，是當(dāng)前處理我國中央與地方關(guān)系的首要內(nèi)容之一。需要明確的是，過去我國盡管保留有中央對地方的監(jiān)督機(jī)制，但從指導(dǎo)思想而言，這種監(jiān)督一直游離于制度和司法之外，表現(xiàn)為依賴于權(quán)力和信仰來維系的直接行政干預(yù)方式，形式單一且未能獲得預(yù)期效果。在法治的語境下，實現(xiàn)從行政干預(yù)向法律約束的轉(zhuǎn)軌，從事先審批和后果追究向制度約束和過程控制的變革，從強(qiáng)化中央的財政控制能力、司法和行政監(jiān)督能力以及政策執(zhí)行中的監(jiān)督能力入手，確立和完善嚴(yán)格的法規(guī)體系和懲罰制度，不斷推進(jìn)我國中央監(jiān)督機(jī)制的發(fā)展就成為我們的必然選擇。

（二）以“地方性事務(wù)”的界定為立足點(diǎn)，實現(xiàn)中央與地方權(quán)責(zé)的科學(xué)定位

從規(guī)范層面來分析，我國現(xiàn)行立法基本上是以“地方性事務(wù)”為標(biāo)準(zhǔn)來劃分中央與地方的權(quán)限范圍，將管理“地方性事務(wù)”作為地方權(quán)限的核心內(nèi)容。然而，“地方性事務(wù)”這一概念在現(xiàn)行立法中界定非常模糊，起源可以追溯到第五屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第6條、第27條的規(guī)定。這些規(guī)范主要從立法的角度對中央與地方的權(quán)限予以界定，是地方有權(quán)管理“地方性事務(wù)”理念的早期表現(xiàn)。隨后，《立法法》以列舉的方式明確了全國人大及其常委會的專屬立法權(quán)（第8條）、行政法規(guī)的立法范圍（第56條）、地方性法規(guī)的立法范圍（第64條、第65條、第66條）、地方政府規(guī)章的立法范圍（第73條）①孫 波：《論地方性事務(wù)》，載《法制與社會發(fā)展》2008年第5期，第50～51頁。。客觀而言，將“地方性事務(wù)”納入地方管轄的范圍，而將超越地方界限的“非地方性事務(wù)”作為中央宏觀調(diào)控的范疇，這是我國為了適應(yīng)各地經(jīng)濟(jì)、文化的顯著差異性而采取的解決方式，且已在學(xué)術(shù)界達(dá)成共識。但現(xiàn)在面臨的問題是，對于何為“地方性事務(wù)”，以及“地方性事務(wù)”的范疇如何界定這些直接關(guān)系到立法實施的關(guān)鍵性問題卻在立法及立法解釋中始終缺乏一個相對統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致一些地方政府從自身經(jīng)濟(jì)利益和政治利益出發(fā)，利用立法及政策在語義上的“不確定性”和“模糊性”，習(xí)慣性地對中央政策及要求做出有利于本地“發(fā)展”的“政策解釋”②鄧宏圖：《公權(quán)力使用的“底線原則”—檢視新時代的“中央與地方關(guān)系”》，載《探索與爭鳴》2006年第11期，第39頁。，甚至可能曲解中央的意圖。為此，明晰“地方性事務(wù)”的界定標(biāo)準(zhǔn)，厘清中央與地方權(quán)力的邊界，明晰中央與地方間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，是當(dāng)前理順我國中央與地方關(guān)系的迫切任務(wù)。

（三）完善中央與地方權(quán)力關(guān)系調(diào)整的程序制度建設(shè)，實現(xiàn)對中央與地方的雙向監(jiān)督

隨著我國體制改革的深入進(jìn)行，中央政府向地方政府讓渡了相當(dāng)多的權(quán)力，也確實在某種程度上調(diào)動了地方在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展中的積極性和能動性，但這種權(quán)力讓渡更多表現(xiàn)為政策層面的放權(quán)，往往難以從規(guī)范層面得到明確的體現(xiàn)。這也就導(dǎo)致了中央在“放權(quán)”和“收權(quán)”中的頻繁性、任意性③張 艷：《我國中央與地方關(guān)系的法治困境與出路》，載《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報》2008年第4期，第22～25頁。。因此，地方對于中央在何時放權(quán)、何時收權(quán)以及多大范圍內(nèi)放權(quán)等問題缺乏合理的預(yù)期，更談不上對這些權(quán)力的行使有長遠(yuǎn)規(guī)劃。要解決這一問題，顯然必須要從中央與地方權(quán)力調(diào)整的法治化入手，實現(xiàn)中央與地方之間的權(quán)力制約機(jī)制，但考慮到我國的復(fù)雜國情以及逐步推進(jìn)嘗試性改革的現(xiàn)狀，很難通過實體立法的途徑對我國中央與地方權(quán)力關(guān)系的調(diào)整范圍、調(diào)整幅度等進(jìn)行具體化規(guī)定④王秀艷：《新中國成立60年來中央與地方關(guān)系的憲法演變》，載《黑龍江社會科學(xué)》2009年第6期，第172頁。。有鑒于此，以程序控權(quán)為重心來建構(gòu)和完善我國中央與地方關(guān)系調(diào)整中的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制成為新時期的理性選擇。我們可以通過明確中央與地方職權(quán)調(diào)整的法律程序，從而有效防范中央對權(quán)力關(guān)系調(diào)整的盲目性、頻繁性和肆意性，維護(hù)中央與地方關(guān)系的相對穩(wěn)定性。

張 芳，武漢大學(xué)法學(xué)院博士生；湖北 武漢，430072。

張 艷，中國科學(xué)院研究生院副教授，碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士。

宦吉娥，中國地質(zhì)大學(xué)講師，法學(xué)博士。

車 英