國有化與私有化研究——西方國企進(jìn)退的歷史軌跡

楊衛(wèi)東

20世紀(jì)以來，世界各國都曾交替出現(xiàn)過幾輪國有化浪潮和私有化浪潮。具有世界性的浪潮至少有三次：第一次是大蕭條及二戰(zhàn)后的國有化浪潮，這個浪潮從1929年延續(xù)到1980年代，其間雖然也有私有化，但國有化是主導(dǎo)，在歐亞地區(qū)尤其如此；第二次是以“撒切爾革命”為起點(diǎn)的私有化浪潮，這個浪潮從1979年延續(xù)到2008年；第三次是2008年的世界金融危機(jī)又給各國的國有化帶來一個小陽春。這些浪潮為何而產(chǎn)生，為何而交替？國有化與私有化的本質(zhì)意義是什么？本文試圖對此作出解釋。

一、國有化浪潮的分析

大蕭條以及隨后的二戰(zhàn)使西方國家開始改變經(jīng)濟(jì)政策。在大蕭條之前，美國盛行自由主義，迷信“看不見的手”對市場神奇的調(diào)節(jié)力量。大危機(jī)破壞了市場的正常秩序，使調(diào)節(jié)機(jī)制失靈?！霸诹_斯?？磥?，資本主義已經(jīng)失敗了，這為實(shí)行政府所有制和進(jìn)行政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)方面的新實(shí)驗(yàn)敞開了大門。按照他的計(jì)劃，私有企業(yè)要成為國有企業(yè)，比如航空郵件的投遞、退伍軍人的就業(yè)、大壩的建筑和發(fā)電廠的興辦，都是羅斯福心目中實(shí)行聯(lián)邦管控的新領(lǐng)域?！雹俨D·W．小福爾索姆：《羅斯福新政的謊言》，華夏出版社2010年，第118頁。羅斯福新政掀起了世界第一輪國有化浪潮。其他老牌資本主義國家如英、法、意大利等也都先后掀起了國有化浪潮。

到上世紀(jì)80年代，西方世界逐步開始興起私有化浪潮，但2008年的世界金融危機(jī)又使他們很快舉起國有化的旗幟?？偟恼f來，西方國家都是主張自由放任的市場經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)的，為什么卻多次掀起國有化浪潮呢？筆者認(rèn)為它是基于以下需要：

（一）應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)的需要

1929－1933年的世界經(jīng)濟(jì)大危機(jī)使古典的自由主義經(jīng)濟(jì)理論受到極大的沖擊。顯然，這次經(jīng)濟(jì)危機(jī)僅僅依靠市場力量和依靠自由競爭來決定生產(chǎn)資源合理配置的市場機(jī)制已經(jīng)失靈。如何破解大蕭條，凱恩斯提出在市場機(jī)制中存在著一種固有缺陷，即有效需求不足。由于有效需求的不足，市場供求作用的自動調(diào)節(jié)無法達(dá)到充分就業(yè)水平。要解決這個問題，唯有政府運(yùn)用財(cái)政政策和貨幣政策來刺激消費(fèi)，增加投資，尤其是增加公共開支，降低利率，以調(diào)節(jié)有效需求來維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。凱恩斯的這一理論被西方國家領(lǐng)導(dǎo)人自覺或不自覺地接受了?？傊ㄟ^政府有形的手，運(yùn)用國有化來彌縫市場經(jīng)濟(jì)的缺陷與失靈，這是政府實(shí)行國有化的動機(jī)之一。

（二）為了戰(zhàn)爭的需要

國有化是動員全國人力、財(cái)力、物力的最有效方法之一。二戰(zhàn)時，為了發(fā)動戰(zhàn)爭，德國、意大利、日本法西斯政府相繼加大了國有化的步伐，并普遍對經(jīng)濟(jì)實(shí)行了國家管制。英國在一戰(zhàn)期間，撥資建造了389所軍需工廠，并把經(jīng)濟(jì)納入戰(zhàn)時軌道，將煤礦、鐵路和有關(guān)軍用物資的企業(yè)暫時收歸國家經(jīng)營。尤其是二戰(zhàn)的爆發(fā)，使英國政府的職能不斷擴(kuò)大。為了戰(zhàn)爭的需要，政府對整個社會生產(chǎn)和全體勞動力實(shí)行了準(zhǔn)軍事化的集中管理和統(tǒng)籌調(diào)度，甚至對主要生活用品實(shí)行了全員定量分配。二戰(zhàn)期間政府對工業(yè)累計(jì)投資達(dá)10億英鎊，其中一半用于建立軍需工廠。在法國，二戰(zhàn)時期，政府頒布了一系列國有化法律和法令對軍火工業(yè)部門實(shí)行國家管理，并通過參股的方式對一些與戰(zhàn)爭相關(guān)的鐵路、航空和金融公司實(shí)行國有化。實(shí)踐證明，國有化是全民動員的一種體制，國家戰(zhàn)爭，尤其是世界大戰(zhàn)，國有化是各國應(yīng)戰(zhàn)的重要選擇。

（三）為了政治理想和意識形態(tài)的需要

許多國家的國有化與執(zhí)政黨的政治理念和意識形態(tài)有關(guān)。英國國有化的推行一直受到工黨所信奉的民主社會主義思想驅(qū)使，是其“社會主義試驗(yàn)”的一部分。工黨的先驅(qū)組織如1868年成立的英國職工大會便支持國有化的主張。1887年，對英國工黨思想影響最大的費(fèi)邊社發(fā)表著名的《基本綱領(lǐng)》，主張“把土地和資本從個人和階級所有制下解放出來”，“向公有制過渡”。1918年國有化成為工黨黨章的基本目標(biāo)。為此，工黨在歷次競選中都把國有化作為自己的主要政策。英國的三次大的國有化浪潮都是在工黨執(zhí)政時期掀起的，雖然在不同時期國有化的原因不盡相同，但有一點(diǎn)是共同的，即與工黨的政治理念是分不開的。法國的國有化運(yùn)動也是如此。密特朗為代表的法國社會黨是歐洲社會主義流派之一，社會黨自稱是工人階級政黨，是一個“群眾性的黨”和“人民的黨”，主張實(shí)行自由、民主、人道主義、人的解放和自治管理的社會主義。它主要受到空想社會主義、激進(jìn)主義、馬克思主義等思想的影響，在理論上積極倡導(dǎo)多元主義。1980年代，密特朗執(zhí)政時，社會黨主張實(shí)行寬容、公正、進(jìn)步和團(tuán)結(jié)的價值觀，并以國有化、權(quán)力下放和自治管理作為三大理論支柱。在這一時期，法國興起了最大規(guī)模的國有化浪潮。最具典型意義的是二戰(zhàn)后涌現(xiàn)的一批社會主義國家如羅馬利亞、匈牙利、波蘭、南斯拉夫、阿爾巴尼亞以及中國、朝鮮、越南等等，這些國家都全面地、徹底地推行了國有化政策，雖然這些國有化政策都或多或少體現(xiàn)了本國經(jīng)濟(jì)的需要，但更重要的是反映了社會主義的要求和意識形態(tài)的需要。

（四）為了調(diào)控社會經(jīng)濟(jì)的需要

政府調(diào)控社會經(jīng)濟(jì)，有多種政策工具，國有企業(yè)是其中的一種。運(yùn)用國有企業(yè)調(diào)控社會經(jīng)濟(jì)，其作用主要表現(xiàn)在以下方面：一是緩解社會失業(yè)壓力。如羅斯福新政的重要舉措是成立了以工代賑為主要職責(zé)的國有企業(yè)，如民間資源保護(hù)隊(duì)，為年齡18至25歲的失業(yè)青年提供工作機(jī)會。國民工程管理局是以最短的時間（最快的速度）提供最大的就業(yè)和產(chǎn)出為理念的企業(yè)。而工程發(fā)展局則是把工作救濟(jì)放在首位的全國最大的企業(yè)。他們都有一個共同的目標(biāo)，就是緩解社會失業(yè)壓力。二是挽救破產(chǎn)企業(yè)。經(jīng)濟(jì)危機(jī)常常使一批私人企業(yè)陷入困境，瀕于破產(chǎn)，對社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生極大的破壞性，國有企業(yè)承擔(dān)著接受或挽救這些病態(tài)公司的任務(wù)。如意大利伊利公司的成立，最直接的原因就是拯救三大銀行和與之相關(guān)的企業(yè)。1971年成立的工業(yè)管理和控股公司其重要職能就是發(fā)揮著“企業(yè)病醫(yī)院”和“企業(yè)療養(yǎng)所”的作用。三是合理地配置資源以提高經(jīng)濟(jì)效率。生產(chǎn)的社會化和資本的私人占有的矛盾時常使資源不能有效利用，國有化可以大規(guī)模地動員生產(chǎn)資源。如英國第二次國有化高潮中，《電力法》將500家電廠和私人輸電系統(tǒng)收入中央電力局管理（1950年代發(fā)展到1500家）。四是維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，增強(qiáng)國際市場競爭能力。許多政府還通過建立國有企業(yè)來抗衡外資企業(yè)，如法國通過購買部分股權(quán)的辦法對外國設(shè)在法國的一些公司進(jìn)行控制，同時打造巨型企業(yè)實(shí)行跨國競爭。意大利是一個經(jīng)濟(jì)開放程度很高的國家，不能以法律形式禁止外資進(jìn)入，但他們積極利用國家參與制企業(yè)與外國大公司抗衡①汪異明：《世界國有企業(yè)存在原因的比較研究》，載《中國特色社會主義研究》1996年第5期。。

崇尚市場經(jīng)濟(jì)的西方國家為什么要選擇國有企業(yè)作為應(yīng)對危機(jī)、調(diào)控經(jīng)濟(jì)的政策工具呢？筆者以為這是由國有企業(yè)的性質(zhì)決定的。第一，國有企業(yè)的股東是政府，它是政府最得心應(yīng)手的調(diào)控工具，它可以靈活機(jī)動地發(fā)揮政策難以實(shí)現(xiàn)的作用。如對某個企業(yè)的救助，對某個地區(qū)的投資等等。第二，國有企業(yè)的屬性既有企業(yè)性質(zhì)也有公共性質(zhì)，具有雙重目標(biāo)和雙重職能。在許多情景下公共性質(zhì)、公共目標(biāo)、公共職能是國有企業(yè)的主要屬性。因此，它們?yōu)榱松鐣姆€(wěn)定，可以犧牲經(jīng)濟(jì)利益，高價買進(jìn)毒資產(chǎn)，或者在蕭條期吸收失業(yè)員工。第三，國有企業(yè)與政府的血緣關(guān)系使它可以更容易得到資金的支持，抗風(fēng)險(xiǎn)力會更強(qiáng)，同時它有政府的支撐，有更高的信譽(yù)度。尤其在恐慌期，國有化的介入可以產(chǎn)生穩(wěn)定人心的效果。如英國的諾森羅克銀行、美國的“兩房”的國有化都是如此。通過國有化可以消除人們恐慌的心理。

二、私有化浪潮的分析

在西方國家，私有化是最常見、最流行的潮流。常常在國有化后會伴有卷土重來的私有化。這種現(xiàn)象固然與占統(tǒng)治地位的市場經(jīng)濟(jì)觀念作祟有關(guān)，但更重要的是基于當(dāng)時的社會經(jīng)濟(jì)原因。它使凱恩斯主義受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。二戰(zhàn)以后西方國家普遍接受了凱恩斯的理論，加大了國家對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)力度，形成了長達(dá)半個世紀(jì)的國有化思潮。但在1970年代西方資本主義國家普遍出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)滯漲，滯漲現(xiàn)象的出現(xiàn)使凱恩斯理論失靈，于是，新自由主義逐步控制了話語權(quán)，私有化的潮流開始涌動。通常說，世界性的私有化浪潮是從撒切爾上臺開始的。由于撒切爾在推行私有化過程中措施強(qiáng)硬，規(guī)模較大，故而被稱之為撒切爾革命。從1979年到1989年，英國有50多家國有企業(yè)被出售。私有化浪潮從基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、競爭產(chǎn)業(yè)擴(kuò)展到政治領(lǐng)域和社會領(lǐng)域的許多部門，如教育、衛(wèi)生、住房、健康保健、醫(yī)療保險(xiǎn)、公共服務(wù)以及政府機(jī)構(gòu)等。英國的私有化運(yùn)動取得了較大成功，政府財(cái)政狀況有了較大程度的改善。經(jīng)過股份制改造的企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益明顯提高。企業(yè)職工收入有較大增長；公用事業(yè)企業(yè)的服務(wù)有了較大改善；國有企業(yè)的股份制改造得到英國各社會階層的支持。英國效應(yīng)對其它國家產(chǎn)生了很大影響，隨后，法國、美國、聯(lián)邦德國也都不同程度地出現(xiàn)私有化的浪潮。

在整個私有化運(yùn)動中，震動最劇烈、規(guī)模最宏大、影響最廣泛的是俄羅斯及東歐的“休克療法”。另外，私有化在南美洲國家也盛行了多年。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅僅在上世紀(jì)90年代全世界就有將近一萬億美元的國有企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到了私人部門。私有化的領(lǐng)域從制造業(yè)、銀行擴(kuò)展到交通、能源、國防以及公共事業(yè)部門?？偨Y(jié)私有化浪潮的形成至少有三大原因：

（一）從思想潮流上看，凱恩斯之后出現(xiàn)的新的經(jīng)濟(jì)危機(jī)使新自由主義趁機(jī)興起

從羅斯福新政以來，國家干預(yù)主義開始流行，國有化的浪潮經(jīng)久不息，但進(jìn)入1970年代以后，發(fā)達(dá)資本主義世界的經(jīng)濟(jì)形勢普遍出現(xiàn)不景氣，尤其是1973－1975年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)使歐、美、日都先后陷入持續(xù)的經(jīng)濟(jì)低速或停滯增長和財(cái)政赤字、通貨膨脹狀態(tài)。新自由主義認(rèn)為，滯脹局面的形成正是國家壟斷資本推行凱恩斯的赤字財(cái)政政策和貨幣政策，大力干預(yù)經(jīng)濟(jì)，抑制基本矛盾所造成的惡果，必須按照市場經(jīng)濟(jì)的要求對近幾十年由國家干預(yù)而形成的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、財(cái)政結(jié)構(gòu)、社保結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，對現(xiàn)存的國有企業(yè)進(jìn)行私有化改造便是調(diào)整的核心內(nèi)容。因此，1980年代以來的私有化既是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的必然要求，也是凱恩斯主義陷入困境后，新自由主義興起的結(jié)果。

（二）從經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象看，私有化的表層誘因是國有企業(yè)的效率低下

以英國為例，有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，國有企業(yè)平均成本比私人成本高40%，尤其是1970年代以后，國有企業(yè)的虧損日趨嚴(yán)重。1974年英國公營企業(yè)的虧損額達(dá)12億英鎊，占英國國民生產(chǎn)總值的2%。國家對企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼逐年增多：1974－1975年英國煤礦、鐵路和鋼鐵等國有企業(yè)需要國家補(bǔ)助6．09億英鎊，1979－1981年為18億英鎊，而1984－1985年增至40億英鎊。80年代末政府財(cái)力已無力承擔(dān)國有企業(yè)的補(bǔ)虧①趙雪梅：《英國國有企業(yè)私有化探析》，載《經(jīng)濟(jì)評論》1999年第4期。。因此，撒切爾政府認(rèn)為，實(shí)行私有化不僅可以遏制政府的財(cái)政赤字，而且通過對國有企業(yè)的出售，政府可以獲得大量的財(cái)政收入來彌補(bǔ)公共部門借款需求（PSBR），從而為政府控制通貨膨脹和減稅提供可能。

（三）從生產(chǎn)力角度看，私有化的深層原因是現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展

如果說，二次大戰(zhàn)后，西方國家掀起國有化浪潮是基于戰(zhàn)后重建的需要，為了創(chuàng)造 現(xiàn)代化工業(yè)發(fā)展和社會資本再生產(chǎn)的前提條件，政府在基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、公共事業(yè)方面大力推行國有化。如：郵電電訊、電力、煤氣、鐵路、航空、運(yùn)輸、石油、鋼鐵、造船等。應(yīng)該說這些舉措是適應(yīng)了當(dāng)時的生產(chǎn)技術(shù)水平發(fā)展需要的，因?yàn)檫@些領(lǐng)域在整個國民經(jīng)濟(jì)中處于十分重要的地位，而戰(zhàn)爭使這些企業(yè)設(shè)備陳舊、技術(shù)落后、國家需要通過新建或購買的方式對其實(shí)行技術(shù)改造，以增強(qiáng)國力。然而到了20世紀(jì)70年代，以微電子技術(shù)為代表的科技革命引發(fā)的第三次浪潮使一些產(chǎn)業(yè)部門的技術(shù)條件發(fā)生根本性的變化。一是新的科技革命引發(fā)了許多新興產(chǎn)業(yè)，為私人資本的發(fā)展拓展了廣闊空間；二是新的科技革命為私人資本單獨(dú)投資和運(yùn)營基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施創(chuàng)造了條件；三是原有的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)技術(shù)已經(jīng)落后，國有工業(yè)在許多領(lǐng)域的優(yōu)勢地位逐漸喪失，因而國家失去了壟斷的控制的基礎(chǔ)。四是面對新的技術(shù)革命，國家需要集中巨大資本進(jìn)行新技術(shù)的研究和產(chǎn)業(yè)投資以便保持和趕上科學(xué)技術(shù)的領(lǐng)先地位。但是政府沒有足夠的財(cái)力既對老國企進(jìn)行大量的資助，又對新興產(chǎn)業(yè)給予大量投入，它們通常的對策就是采取把原有部分國有企業(yè)私有化，集中財(cái)力研究和發(fā)展高新產(chǎn)業(yè)。

由此可見，私有化浪潮的出現(xiàn)雖然與資本主義的國家制度，與市場經(jīng)濟(jì)的體制有關(guān)，但它的每一次興起的內(nèi)在原因是與當(dāng)時的社會經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)力發(fā)展緊密相連的。沒有1970年代以來的“滯漲”，沒有新技術(shù)革命的“第三次浪潮”，私有化不可能席卷全球，并持續(xù)至今。

三、國有化與私有化都是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的政策工具

從20世紀(jì)的西方國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展史看，國企進(jìn)退的浪潮經(jīng)歷了幾個輪回，盡管每個輪回都有各自的原因，每個國家都有自己的特點(diǎn)，但是，無論是國有化還是私有化，它們共同的本質(zhì)是政府的政策工具，是為政府調(diào)控社會與經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、發(fā)展服務(wù)的。

（一）對國有化的評估

20世紀(jì)以來，西方世界不管在什么時期，不管是什么國家，都沒有取締過國有企業(yè)。因?yàn)樗谑袌鼋?jīng)濟(jì)中，尤其在市場經(jīng)濟(jì)失靈時具有不可替代的作用。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時期，國有化是增加總需求，降低失業(yè)率，挽救破產(chǎn)企業(yè)，穩(wěn)定恐慌情緒的有效方法；在戰(zhàn)爭時期，國有化是政府動員全民實(shí)行舉國體制一致對外的物質(zhì)保證；在和平時期，在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展時期，國有化是政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的重要載體，是引導(dǎo)社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷提升，科學(xué)技術(shù)不斷發(fā)展的重要杠桿。所有這些功用，“看不見的手”是難以企及的。

新自由主義對國有化的批評，主要觀點(diǎn)是國有企業(yè)效益低下。這個觀點(diǎn)從表面上看似乎有一定的道理，在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中經(jīng)?？梢哉业接嘘P(guān)證據(jù)。但是這個觀點(diǎn)是不科學(xué)的和不公平的。首先，國有化不是任何時候都是低效益的。例如，1960年代，英國國有企業(yè)也有過較好的效率，1958－1968年國有企業(yè)勞動生產(chǎn)率年平均增長率為5．3%，同期制造業(yè)勞動生產(chǎn)率平均增長率僅為3．5%，據(jù)英國國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展署（NEDO）1976年報(bào)告，60年代絕大多數(shù)國有企業(yè)生產(chǎn)率比其它部門增長快，到70年代，國企仍有一些行業(yè)增長較快，如英國航空公司、煤氣公司、通訊公司生產(chǎn)率的年增長率分別為5．5%、6．5%、5．2% ，大大超過同時期整個制造業(yè)年平均1．75%的增長率①趙雪梅：《英國國有企業(yè)私有化探析》，載《經(jīng)濟(jì)評論》1999年第4期。。再如，20世紀(jì)30年代，當(dāng)歐美國家經(jīng)濟(jì)處于蕭條之時，而新興的國有化國家——蘇聯(lián)，正值高歌猛進(jìn)的時代。今天的例子更能說明問題，中國30余年的持續(xù)高速發(fā)展，便是在國有化為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)架構(gòu)中實(shí)現(xiàn)的。因此，我們至少可以得出這樣的結(jié)論：在一定的時期，一定的環(huán)境下，國有化的效益非但不會低下，而且會高于私有化的效益。其次，國有化效益低下的原因不是完全來自于體制因素，而相當(dāng)一部分是源于它的職能所在。如在1970年代初，英國政府為了抑制通貨膨脹，要求國有企業(yè)制訂低于邊際成本的價格。這些政策必然會影響國有企業(yè)的效率。另外，國有企業(yè)對社會效益的追求，對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供往往是以犧牲經(jīng)濟(jì)效益為前提的。政府對公民提供的許多公共福利有時也是通過國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)的，如政府要求國有企業(yè)向邊遠(yuǎn)或人口稀少的農(nóng)村地區(qū)提供電力、電信、煤氣、自來水等服務(wù)，這些地區(qū)的市場潛力有限，私人企業(yè)不愿經(jīng)營，只有國企來投入。又如城市公共交通的低收費(fèi)，用以滿足市民的出行。但它表現(xiàn)在國企的財(cái)務(wù)報(bào)表上則是虧損。所以，國有企業(yè)是否效益低下，不能簡單地用企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表來分析，它們作為政府的工具，為政府的公共目標(biāo)而支出的部分不應(yīng)視為虧損，而是一種墊付款，最后政府再以政策虧損補(bǔ)貼的形式支付。因此，將政府的巨額補(bǔ)貼完全歸罪于國企效益低下是不正確的。

當(dāng)然，國有化也有許多的弊端，具體表現(xiàn)為：政企不分，政府過多的干預(yù)導(dǎo)致企業(yè)缺少自主權(quán)。體制僵化，經(jīng)營不靈，決策程序復(fù)雜；產(chǎn)權(quán)不清，代理級次過多，剩余索取權(quán)歸屬不明、代理費(fèi)用過高，缺乏自我約束、自我發(fā)展的能力；產(chǎn)權(quán)約束機(jī)制軟化，經(jīng)營管理不嚴(yán)，人浮于事等等問題。前蘇聯(lián)后期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中國改革開放前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及英、法國有化后期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都可以證明，國有化不是萬能的，不是在任何時期、任何環(huán)境下都適宜的，在市場經(jīng)濟(jì)中，過度的國有化往往會影響或侵害市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則，甚至可能破壞市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。

（二）對私有化的評估

在西方國家，私有化一直是占支配地位的主流意識形態(tài)。私有化的優(yōu)勢在市場經(jīng)濟(jì)中體現(xiàn)得比較充分。首先，私有化有利于自由競爭。所謂市場經(jīng)濟(jì)就是在自由競爭的環(huán)境下產(chǎn)生的一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制。它是一只“看不見的手”，通常能自動實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，并實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，在公平、法治的前提下，自由競爭將激發(fā)人們巨大的活力，激勵人們降低成本、降低能耗，提高科技自主創(chuàng)新力。其次，私有化有利于提高效率。私有化的每一個所有者都是逐利的發(fā)動機(jī)。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為人們每天所需要的食物和飲料，不是出自屠戶、釀酒家和面包師的恩惠，而是出于他們自利的打算。由此，約翰·穆勒提出了“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”，所謂經(jīng)濟(jì)人假設(shè)是指作為個體，無論處于什么地位，其人的本質(zhì)是一致的，即以追求個人利益，滿足個人利益最大化為基本動機(jī)。在產(chǎn)權(quán)制度明晰的情況下，私產(chǎn)所有者的決策，必然以謀求預(yù)期利潤最大化的方式，做出交換的安排。產(chǎn)權(quán)理論指出，市場上的一切交換實(shí)質(zhì)上都是產(chǎn)權(quán)的交換，只有明晰的私有產(chǎn)權(quán)，才能減少交易成本，并充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)效率功能，使資源從使用效率低的部門向使用效率高的部門轉(zhuǎn)移。正是以上原因，私有化無論在理論上還是實(shí)踐上始終主導(dǎo)著西方國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

但是，私有化并不是一個普遍適用的政策，存在著極大的局限性。第一，如果缺乏投資治理法規(guī)，私有化可能使國家壟斷演變成私人壟斷。這種壟斷是在政府的支持下迅速形成的，它對市場經(jīng)濟(jì)的破壞程度更大。如英國電信公司在私有化時，由國有壟斷企業(yè)直接變成了私人壟斷企業(yè)。在壟斷的狀況下，私人企業(yè)有時會扭曲刺激機(jī)制，導(dǎo)致更高的成本水平。第二，如果私有化的目標(biāo)只盯住效益，國有企業(yè)曾經(jīng)支撐的社會效益，政府需要提供的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)就會落空。如偏遠(yuǎn)地區(qū)的交通、電力、郵政因經(jīng)濟(jì)效益不高而削減，企業(yè)因提高效益而裁員，學(xué)校、監(jiān)獄因沒有效益而私有化等等，例如英國1989年供排水公司實(shí)行私有化后，1993年的稅前利潤上漲了50%，但相伴隨的卻是居民家庭用水的價格上漲了60%，排水費(fèi)支出上漲了66%①黃春蕾：《對西方資本主義國家從國有化到私有化的再認(rèn)識》，載《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2001年第4期。。以加重居民負(fù)擔(dān)為前提的私有化同樣是對市場經(jīng)濟(jì)的破壞。第三，如果我們不尊重已有的制度遺產(chǎn)，不分青紅皂白地全面私有化，便會大錯特錯。東德就是一個典型的例子。東德曾是社會主義國家中最發(fā)達(dá)的工業(yè)化國家，全盤的私有化極大地摧毀了東德的工業(yè)體系，使得生產(chǎn)一蹶不振，失業(yè)率高居不下。這類的私有化是對生產(chǎn)力的破壞。第四，如果我們將私有化演變成政治運(yùn)動，那無疑會成為一場災(zāi)難。俄國與東歐的私有化已經(jīng)證明了這個論點(diǎn)。他們的“休克療法”不僅未能促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，反而成為瓜分國有資產(chǎn)，催生欺詐行為及腐敗，培植寡頭新貴，擴(kuò)大貧富差距，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)直線下滑的陷阱。因此，私有化不是靈丹妙藥，它受時間、地點(diǎn)、行業(yè)、體制等諸多方面的限制，在很多情況下私有化是行不通的。

（三）評估小結(jié)

第一，國有化與私有化誰優(yōu)誰劣，難分高下。通常的觀點(diǎn)認(rèn)為，私有化的效率高于國有化。但是，他們是不可比的。國有企業(yè)擁有兩大目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，而私營企業(yè)只有追求利潤最大化的目標(biāo)。為了贏得社會效益的目標(biāo)，國企經(jīng)常會犧牲經(jīng)濟(jì)利益，而私企則無需考慮社會效益問題。即使如此，在某些時期，國有企業(yè)的效率仍然會高出全社會平均水平。撒切爾的私有化被認(rèn)為是最有成效的改革。但是，到20世紀(jì)80年代后期私有化運(yùn)動日見頹勢，世界經(jīng)合組織認(rèn)為1989年英國是主要資本主義國家中經(jīng)濟(jì)增長最慢的國家，卻是通貨膨脹率最高的國家。如果把東歐、俄國的私有化也統(tǒng)計(jì)進(jìn)來，我們不可能得出私有化效率高于國有化的結(jié)論。

第二，國有化與私有化都是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的工具。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史軌跡看，西方國家企業(yè)國有化和私有化的數(shù)次交替與變更都有其內(nèi)在的必然性。國有化浪潮往往起于大蕭條、大危機(jī)、世界大戰(zhàn)等等，私有化浪潮則產(chǎn)生于危機(jī)之后、戰(zhàn)爭之后、新技術(shù)革命之中、“滯漲”之中。每一次浪潮都是順應(yīng)了時代的要求，社會的需要，都是由政府發(fā)起的。每一次浪潮都有明確的指向，明確的任務(wù)目標(biāo)。每一次浪潮都是一次大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。國有化與私有化不是相互排斥，相互對立的，而是相輔相成，互為作用的。它是一個硬幣的正反兩面，共同推動著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在平常時期，它們和平相處，國有企業(yè)集中在公共服務(wù)、公共產(chǎn)品、國家安全、國家戰(zhàn)略的相關(guān)行業(yè)，私營企業(yè)則主要集中在競爭性行業(yè)。

第三，國有化與私有化本身都沒有政治含義，它們是調(diào)整社會經(jīng)濟(jì)，彌補(bǔ)市場缺陷的一種手段，一種工具。但是，一旦被貼上政治標(biāo)簽，它們就會變異，就會變成一種不可控的力量，就會把消滅對方作為自己的神圣目標(biāo)。前蘇聯(lián)的國有化運(yùn)動和俄羅斯的“休克療法”便是它們的變種。

第四，西方國家國有化與私有化的反復(fù)輪回，反映了政府職能和市場機(jī)制二者關(guān)系的動態(tài)演化，反映了國有化與私有化二者各自的特點(diǎn)、優(yōu)勢、缺陷與不足，反映了國有化與私有化二者相互依存，相互融合、相互競爭的關(guān)系，證實(shí)了無論是全盤國有化還是全盤私有化，都是違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律的，都是不會長久的，都是行不通的。