談《里斯本條約》下的歐盟國際法律人格

周曉明

談《里斯本條約》下的歐盟國際法律人格

周曉明

《里斯本條約》第47條賦予歐盟法律人格，結(jié)束了歐盟從《馬斯特里赫特》到《尼斯條約》以來“身份不明”的歷史。自此，歐盟對外將“以一個聲音說話”，歐盟的對外行動將更有效、更透明、更民主。但是，《里斯本條約》在歐盟法律人格的規(guī)定上還存在有待完善之處，例如，國際責(zé)任的規(guī)定不夠徹底，共同外交與安全政策領(lǐng)域權(quán)能不夠明確，歐盟內(nèi)部機構(gòu)職能劃分不夠清楚等。

國際法律人格；國際責(zé)任；一致性；歐盟共同外交與安全政策

歐洲聯(lián)盟，作為區(qū)域性組織，涉及經(jīng)濟、政治、安全、軍事等諸多方面，堪稱區(qū)域性組織發(fā)展的典型，它是依照1992年簽署的《馬斯特里赫特條約》成立的。此后，規(guī)范歐盟的條約先后經(jīng)《阿姆斯特丹條約》和《尼斯條約》兩次修訂。在《歐盟憲法條約》慘遭破產(chǎn)后，經(jīng)過長期的反思與妥協(xié)，歐盟成員國于2007年簽署《里斯本條約》。它由《歐洲聯(lián)盟條約》（TEU，Treaty on European Union）和《歐洲聯(lián)盟運行條約》（TFEU，Treaty on the Functioning of the European Union）組成，兩條約具有同樣法律效力。該條約首次明確賦予歐盟以獨立法律人格，歐共體的所有權(quán)利將被歐盟取代而不復(fù)存在。被賦予法律人格的歐盟，在對外關(guān)系中將發(fā)揮更全面的作用，成員國將以歐盟為載體“用同一個聲音說話”，更有利于歐盟對外行動的一致性、有效性和透明性，從而促進(jìn)和保護(hù)成員國的整體利益和價值，對歐盟公民和第三國而言，與歐盟的法律關(guān)系和法律義務(wù)也將更加明確和透明。

一、《里斯本條約》前歐盟的法律人格

國際組織的法律人格，是指能獨立參與法律關(guān)系并直接承受國際法上權(quán)利與義務(wù)的能力。國際組織的國際法律人格通常包括：締結(jié)條約、接受和派遣外交使節(jié)、承認(rèn)其他國際法主體、提出或接受國際求償?shù)?。就歐盟而言，歐盟是否具備法律人格，可以從成員國是否明示或默示賦予歐盟以法律人格、歐盟是否獨立于成員國而與第三國發(fā)生法律關(guān)系、以及國際社會是否承認(rèn)歐盟的獨立主體地位三個方面來考察①Ioannis Papathanasiou.“The European Union’s Identity as a Subject of the International legal Order Evolutions under the Treaty of Lisbon”，Cambridge Student Law Review，2009，22（5）.。

（一）《馬斯特里赫特條約》下的歐盟法律人格

歐盟聯(lián)盟是依照《馬斯特里赫特條約》成立的。條約沒有明確規(guī)定歐盟具有法律人格。條約將共同外交與安全政策的實現(xiàn)歸結(jié)于歐盟與成員國的政府間合作，歐盟僅是服務(wù)于成員國共同利益的“議事機構(gòu)”，并不具有獨立的法律人格。在實踐中，成員國對于歐盟是否具有法律人格持否定態(tài)度。德國憲法法院在判決中指出歐盟僅是成員國共同行動時的一種稱呼，不具有獨立法律人格①33 ILM 388，1994，（judgment of 12 October 1993）.。英國和荷蘭也采取類似觀點②Ramses A.Wessel.The European Union’s Foreign and Security Policy A Legal Institutional Perspective，The Hague：Kluwer Law International，1999，p.258.。因此，《馬斯特里赫特條約》下的歐盟不具有獨立的法律人格，它只能通過歐共體各機構(gòu)發(fā)揮作用，本身沒有獨立的財政預(yù)算，開支主要依賴歐共體預(yù)算。

（二）《阿姆斯特丹條約》下的歐盟法律人格

1996年歐盟成員國召開歐盟政府間會議，歐洲議會提交報告號召成員國賦予歐盟獨立法律人格。委員會在報告中也接受并支持歐洲議會的觀點，成員國也普遍認(rèn)為歐盟法律人格的缺失會對外部世界造成極大的困惑并減弱了歐盟對外職能的發(fā)揮③Dominic Mc Goldrick.“The International Legal Personality of the European Community and the European Union”，in Michael Dougan and Samantha Currie eds.Fifties Years of the European Treaties，Looking back and Thinking f orward，Essays in European Law.Oxford and Portland，Oregon：Hart Publishing，2009，pp.195～201.。

在這一背景下，1999年生效的《阿姆斯特丹條約》第24條賦予歐盟理事會經(jīng)全體一致表決后有權(quán)與其他國家或國際組織簽訂涉及共同外交與安全政策領(lǐng)域（及司法與內(nèi)務(wù)領(lǐng)域）的國際協(xié)定的權(quán)利，但協(xié)定對需經(jīng)本國憲法程序認(rèn)可而生效的成員國不具有強制力。在實踐中，成員國對條約是否賦予歐盟以法律人格持不同觀點。荷蘭與愛爾蘭表示贊成，而英國則反對④Council Doc CONF2500/96.。因此，即使《阿姆斯特丹條約》在增強歐盟國際人格上取得重要進(jìn)步，但不論條約本身，還是成員國的立場，都沒有對歐盟是否具備國際法律人格達(dá)成共識。

（三）《尼斯條約》下的歐盟法律人格

2001年簽署的《尼斯條約》對《阿姆斯特丹條約》24條作了兩處修改：其一是歐盟與第三方訂立的協(xié)定涉及共同立場或聯(lián)合行動時，采用多數(shù)表決機制；其二是條約規(guī)定依該條款訂立的國際協(xié)定對歐盟機構(gòu)有拘束力。這一規(guī)定的初衷是好的，其目的在于增強歐盟對外政策的能力范圍。但是，在多數(shù)表決機制下投反對票的成員國，很難最終締結(jié)條約。同樣，若條約對必須依本國憲法程序才能通過的成員國不具拘束力，又很難執(zhí)行本條約。并且，該條增加條約對歐盟機構(gòu)具有拘束力的規(guī)定，但事實上，對歐盟機構(gòu)有拘束力并不等于對成員國具有拘束力。實踐中，自2001年起，依24條的規(guī)定，歐盟在安全與防務(wù)政策以及司法與內(nèi)務(wù)政策框架內(nèi)先后簽訂70多個條約。例如，2003年歐盟與美國簽訂有關(guān)引渡與相互司法協(xié)助的協(xié)定⑤［2003］OJ L 181/27（extradition）and［2003］OJ L 181/34（MLA）.。但這個協(xié)定的簽訂歷經(jīng)波折，美國堅持要求歐盟確保成員國用書面形式與美國交換條約確認(rèn)書。在歐盟內(nèi)部，條約在成員國內(nèi)的認(rèn)可程序也足足花了三年時間。類似的情況也發(fā)生在歐盟與美國在2007年簽訂的有關(guān)《乘客姓名記錄處理與轉(zhuǎn)移的協(xié)定》以及歐盟與瑞士2004年簽訂的《申根協(xié)定》中⑥［2007］OJ L 204/18；［2003］OJ L 181/27（extradition）.。

上述國際實踐表明，不論是成員國，還是歐盟機構(gòu)或歐盟自身，乃至國際社會對歐盟法律人格的認(rèn)定仍比較含糊。很少有條約是脫離成員國而直接賦予歐盟權(quán)利與義務(wù)。大多數(shù)條約都力求避免直接與歐盟產(chǎn)生相應(yīng)法律程序。即使就有關(guān)條約發(fā)生爭執(zhí)，締約雙方不是通過司法或仲裁程序而是通過外交程序予以解決。訴求都是直接針對歐盟成員國、歐盟機構(gòu)或第三國，而非歐盟本身。

二、《里斯本條約》下的歐盟法律人格

《歐盟憲法條約》慘遭破產(chǎn)后，歐洲理事會和歐盟成員國開始轉(zhuǎn)變思路，轉(zhuǎn)而采用政治敏感度較低的術(shù)語以求成員國的一致認(rèn)可。在否定了“憲法”或“聯(lián)盟”等措辭，并肯定國家主權(quán)首要性原則后，提出明確賦予歐盟法律人格有利于在歐盟范圍內(nèi)簡化條約談判過程，并使歐盟的對外行動更具一致性。在這一背景下，《里斯本條約》應(yīng)運而生。

（一）總則性規(guī)定

TEU第47條規(guī)定歐盟應(yīng)具有法律人格。歐共體不復(fù)存在，其法律能力由歐盟取代。TFEU第335條規(guī)定歐盟成員國應(yīng)在國內(nèi)法中賦予歐盟以法律能力，第340條規(guī)定了歐盟的合同和非合同責(zé)任能力。此外，TEU取消三大支柱的劃分，統(tǒng)一規(guī)定歐盟對外政策的一般條款，包括歐盟對外行動的指導(dǎo)原則、目標(biāo)、促進(jìn)和保障行動的一致性等，這些總則性規(guī)定有利于增強歐盟對外行動的有效性、透明性和一致性，使歐盟國際法主體地位更加穩(wěn)固和確定①Article 21～22，Title V，TEU.。

（二）歐盟的國際條約締約權(quán)

TEU第8條、第24條和TFEU第216條是關(guān)于歐盟國際條約締約權(quán)的一般性條款。依第8條，歐盟應(yīng)與毗鄰國家發(fā)展良好、密切、和平的關(guān)系，以求共同發(fā)展、合作和繁榮。第24條規(guī)定歐盟依共同外交與安全政策宗旨，有權(quán)與有關(guān)國家、國際組織訂立國際條約。TFEU188條規(guī)定，歐盟依TEU21條有關(guān)歐盟對外行動目標(biāo)和TFEU208條有關(guān)發(fā)展與合作政策的規(guī)定，歐盟可以與第三國、國際組織簽訂國際協(xié)定②Article 21，TEU；Article 208，TFEU.。但是，歐盟在這兩個領(lǐng)域的締約權(quán)不應(yīng)侵犯成員國有關(guān)權(quán)利。TFEU第214條規(guī)定，為實現(xiàn)TEU24和TFEU214條（1）款有關(guān)人道主義援助的目標(biāo)，歐盟與第三國或國際組織訂立國際條約，但歐盟在這個領(lǐng)域的權(quán)利不應(yīng)損害成員國在該領(lǐng)域的權(quán)利。TFEU216條第1款是新增條款，指出歐盟基于條約規(guī)定、為實現(xiàn)條約宗旨和目標(biāo)、或基于一項有拘束力的法律行為以及為影響歐盟共同規(guī)則或改變規(guī)則范圍等要求，可與一個或多個第三國及國際組織締結(jié)國際條約。這一條新增條款賦予歐盟在條約規(guī)定的范圍內(nèi)締結(jié)國際條約的權(quán)利的同時，也默示地賦予歐盟在條約沒有明確規(guī)定時的國際條約締結(jié)權(quán)，從而擴大了歐盟締結(jié)國際條約的能力范圍③Ioannis Papathanasiou.“The European Union’s Identity as a Subject of the International legal Order Evolutions under the Treaty of Lisbon”，Cambridge Student Law Review，Vol.22，Issue 5，2009，p.36.。第2款指出歐盟締結(jié)的條約對歐盟機構(gòu)和歐盟所有成員國具有約束力。TFEU217條規(guī)定歐盟可以與一個或多個第三國或國際組織締結(jié)國際條約，建立有關(guān)互惠權(quán)利與義務(wù)、共同行動等聯(lián)盟。TFEU218條規(guī)定歐盟與第三國或國際組織締結(jié)條約時的談判和簽署程序。歐盟理事會有權(quán)啟動談判程序、簽署和締結(jié)條約。當(dāng)所締結(jié)的國際條約涉及共同外交與安全政策事項時，歐盟委員會和歐盟外交事務(wù)與安全政策高級代表應(yīng)向歐盟理事會提議，通過決議的方式授權(quán)啟動條約談判程序，并且根據(jù)條約的性質(zhì)，任命歐盟談判成員。

（三）國際責(zé)任

《里斯本條約》后，歐盟取代歐共體，承擔(dān)其相應(yīng)的國際責(zé)任，但歐盟仍力圖避免在爭議中通過司法或仲裁程序解決糾紛，也避免承擔(dān)單獨或連帶的經(jīng)濟責(zé)任，歐盟在國際政治領(lǐng)域“政治行為體”的屬性仍高于“法律主體”屬性，歐盟的責(zé)任能力仍受到質(zhì)疑④Aurel Sari.“The Conclusion of International Agreement by the EU in the Context of ESDP”，International and Comparative Law Quarterly，2008，57（1），pp.82～84.。以歐盟在歐洲安全與防御政策領(lǐng)域所締結(jié)的條約和采取的行動為例，截至2007年底，歐盟理事會與第三國共簽訂70多個有關(guān)的協(xié)定。但這些協(xié)定無一例外地在爭議解決條款中用雙邊外交協(xié)商方式解決爭議。

（四）制裁

TFEU215條是對EC第301條有關(guān)經(jīng)濟制裁的發(fā)展：首先，制裁不僅包括經(jīng)濟上（economic）的制裁，還包括財政或金融上（financial）的制裁；其次，歐盟采取制裁需要“告知”（inform）歐洲議會；其三，提案的主體不再僅是歐盟委員會，而是歐盟外交與安全事務(wù)高級代表和歐盟委員會共同提案；其四，制裁不僅可以針對國家，還可針對非國家實體和個人⑤Article 215，TFEU.。最后，制裁應(yīng)提供相應(yīng)的法律救濟措施，歐盟法院對歐盟針對個人或非國家實體采取的制裁有司法審查權(quán)。

（五）加入或參與其他國際組織

TFEU220條規(guī)定，歐盟應(yīng)以各種形式與聯(lián)合國及其所屬機構(gòu)、歐洲安全與合作組織、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織等保持密切合作，也應(yīng)以各種形式維持與其他國際組織的關(guān)系①Dominic Mc Goldrick.“The International Legal Personality of the European Community and the European Union”，in Michael Dougan and Samantha Currie eds.Fifties Years of the European Treaties，Looking back and Thinking f orward，Essays in European Law.Oxford and Portland，Oregon：Hart Publishing，2009，p.214.。TEU第34條規(guī)定，作為安理會成員的歐盟成員國應(yīng)協(xié)同合作并確保歐盟其他成員國和（高級）代表信息共享。作為安理會成員的歐盟成員國在不違背聯(lián)合國憲章所規(guī)定的義務(wù)的前提下，應(yīng)維護(hù)歐盟的立場和利益。該條是《尼斯條約》第19條的發(fā)展，它不僅要求在安理會擔(dān)任常任理事國的成員國（如英國、法國），還要求作為其他成員國承擔(dān)對歐盟其他成員國的通知義務(wù)以及對高級代表的通知義務(wù)。但是，歐盟只能派出代表團(tuán)參與安理會的正式會議，至于非正式的磋商和談判，由于受國家主權(quán)原則的限制而不能參與。

（六）外交承認(rèn)與代表

《里斯本條約》下，歐洲理事會主席對外代表歐盟，但其簽署的國際條約對歐盟沒有約束力②Article 218.TFEU.Ioannis Papathanasiou，“The European Union’s Identity as a Subject of the International legal Order Evolutions under the Treaty of Lisbon”，Cambridge Student Law Review，2009，22（5）p.36.。同時，歐洲理事會主席行使職權(quán)不能侵犯高級代表的職權(quán)。歐盟共同外交與安全政策的對外行動在理事會的授權(quán)下，由高級代表的統(tǒng)一執(zhí)行，高級代表在與第三國的政治對話中對外代表歐盟，在國際組織和國際會議中代表歐盟發(fā)表立場和觀點③Article 18，TEU.。歐盟在第三國或國際組織中的代表團(tuán)由高級代表授權(quán)，在相應(yīng)級別上代表歐盟，并與歐盟成員國在第三國或國際組織中的外交與領(lǐng)事使團(tuán)保持密切合作。高級代表由歐盟對外行動署（European External Action Service）協(xié)助。對外行動署在與各成員國外交部門合作及歐盟委員會協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上進(jìn)行行動。

四、結(jié) 論

《里斯本條約》是歐盟發(fā)展史中的新的里程碑。明確賦予歐盟法律人格，有利于增強歐盟對外行動一致性，消除歐盟與歐共體權(quán)能分割而給歐盟自身、歐盟機構(gòu)、成員國乃至第三國和其他國際組織造成的困惑；明確賦予歐盟法律人格，增強了歐盟潛在的和實際的國際條約談判功能，使歐盟的對外行動更有效、更透明、更民主；歐盟的獨立人格，有利于增強歐盟的凝聚力，使歐盟27個成員國得以對外“以一個聲音說話”，使歐盟公民更具歸屬感和認(rèn)同感，歐盟機構(gòu)與公民間的距離大大拉近；歐洲理事會主席制度化及高級代表的設(shè)立，進(jìn)一步使歐盟在全球國際事務(wù)上決策更具協(xié)調(diào)性和影響力，樹立歐盟更強有力的國際形象；明確賦予歐盟法律人格，有利于提高歐盟法的確定力，避免歐共體多重法律人格所造成的制度間的重復(fù)，從而提高歐盟的決策效率。由于《里斯本條約》前的歐盟基礎(chǔ)條約中沒有明確規(guī)定歐盟的法律人格，僅在第二、第三支柱中含糊地規(guī)定了締約權(quán)，因此在涉及跨支柱國際條約時，對歐盟與成員國之間的權(quán)能界限并不清楚，對協(xié)議的執(zhí)行、修改、中止和違反協(xié)議的責(zé)任的承擔(dān)往往更不確定。《里斯本條約》生效以后，這一問題將從根本上解決。

但《里斯本條約》在歐盟法律人格的規(guī)定上還有很多問題尚待明確。

首先，從憲政角度看，關(guān)于歐盟的權(quán)能范圍，尤其是共同外交與安全政策領(lǐng)域的權(quán)能不夠明確。歐洲理事會在對外關(guān)系上的權(quán)能變化與歐盟委員會已有的對外關(guān)系權(quán)能領(lǐng)域存在沖突④參見金玲：《〈里斯本條約〉與歐盟歐盟共同外交與安全政策》，載《歐洲研究》，2008年第2期，第70頁。。雖然名義上去掉了歐盟的三大支柱的劃分，但并沒從實質(zhì)上改變共同外交與安全政策的政府間性質(zhì)，歐盟仍存在兩個隱性支柱，共同外交與安全政策領(lǐng)域的權(quán)能規(guī)定十分模糊⑤參見程衛(wèi)東：《〈里斯本條約〉：歐盟改革與憲政化》，載《歐洲研究》，2010年第3期，第8頁。，對外政策的一致性仍舊很難貫徹。今后，有關(guān)歐盟權(quán)能劃分和法律基礎(chǔ)的爭論將公開化，尤其是跨支柱法律基礎(chǔ)的選擇問題會更加復(fù)雜⑥Marise Cremona.“Defining Competence in EU External Relations：Lessons from the Treaty Reform Progress”，in Alan Dashwood and Marc Maresceau eds.Law and Practice of EU External Relations Salient Features of a Changing Landscape.London：Cambridge University Press，2008，p.69.，為今后的實踐造成很大的困惑。

其次，就國際協(xié)定而言，歐盟理事會締結(jié)條約的決議在多數(shù)情況下需要獲得歐洲議會的同意。而且，特定多數(shù)表決方式的適用得以擴大，但事實上，歐洲理事會的全體一致決定是歐盟理事會例外適用特定多數(shù)表決機制的前提，這在一定程度上削弱了特定多數(shù)表決方式例外適用的實際效果。

再次，歐盟國際責(zé)任的規(guī)定不夠徹底。條約沒有規(guī)定歐盟承擔(dān)國際責(zé)任的形式和范圍。一個參與國際法律關(guān)系，卻回避承擔(dān)國際法律責(zé)任的國際法主體，在國際舞臺上很難發(fā)揮更大的作用。

此外，歐盟內(nèi)部機構(gòu)職能劃分不清楚。雖然歐盟機構(gòu)改革的最大亮點在于增設(shè)歐洲理事會常任主席、歐盟外交與安全事務(wù)高級代表和歐盟對外行動署三大機構(gòu)。但歐盟對外代表性上的職能區(qū)分和協(xié)調(diào)不明確，委員會主席、歐洲理事會常任主席和高級代表在各自領(lǐng)域內(nèi)代表歐盟但分工不明，尤其是歐洲理事會常任主席和高級代表之間的分工不清；歐盟對外行動署的具體職能、運作方式、預(yù)算、結(jié)構(gòu)、活動領(lǐng)域以及成員的任職條件、具體人數(shù)、組成方法等問題仍不清楚；身兼數(shù)職的高級代表如何在歐盟各機構(gòu)之間有效行動，如何將歐盟共同外交與安全政策與歐盟共同商業(yè)政策、發(fā)展合作政策、人道主義援助政策等區(qū)分開來并保持協(xié)調(diào)仍不明確；歐盟、歐盟機構(gòu)與成員國的關(guān)系也有待進(jìn)一步明確，等等。

從國際政治的角度看，《里斯本條約》的諸多改革是歐盟內(nèi)部政府間主義與超國家主義的較量，如同以往歷次歐盟憲政改革一樣，它是各種力量相互妥協(xié)的結(jié)果。它一方面增強了歐盟的超國家性，如取消三大支柱的劃分、設(shè)置歐盟外交與安全政策高級代表、擴大特定多數(shù)表決方式的適用范圍等；另一方面也保留了政府間因素在特定問題上的影響，如賦予歐洲理事會就歐盟所有對外行動的戰(zhàn)略意義和目標(biāo)做出決議的權(quán)力，保留歐盟共同外交與安全政策領(lǐng)域的特殊性，剝奪歐盟委員會在共同外交與安全政策領(lǐng)域的動議權(quán)，等等。兩大因素必將在未來相當(dāng)長的時期內(nèi)并存。

最后，盡管《里斯本條約》的改革力度不夠，有些過度理想化，有些流于形式，有些過度保守，有些過于激進(jìn)，但它畢竟為歐盟對外關(guān)系的一致性做出了很多積極的探索，結(jié)束了歐盟一體化進(jìn)程中歐盟一直“身份不明”的歷史，同時也開啟了歐盟一體化進(jìn)程中歐盟“追求身價”的新時代。《里斯本條約》以后，有關(guān)歐盟法律人格（personality/identity）問題的討論，將不再是“是”（Yes）或“否”（No）的回答，而是歐盟的“身價”（competence/capacity）是多少的（what）、為什么具有這樣的（why）“身價”、和怎樣使歐盟在多極國際社會中能夠代表27個成員國對外“用一個聲音說話”（how）、歐盟承擔(dān)國際責(zé)任的形式和能力如何、歐盟與成員國及第三國的關(guān)系如何等問題，這些問題將成為歐盟憲政和歐盟對外關(guān)系法律制度領(lǐng)域的重要課題，值得我們密切關(guān)注。

周曉明，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政治學(xué)流動站博士后；湖北 武漢430072。

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車 英