高校畢業(yè)生失業(yè)保障存在的問題及對策建議*

■責編 岳晉閩 Tel:010-68345891 E-mail：hrdyjm@sina.cn

從1999年開始，我國進入高等教育的擴張期，普通高等教育本專科招生規(guī)模從1998年的108萬增加到2011年的675萬，畢業(yè)生規(guī)模也從1998年的83萬增加到2012年的680萬。隨著高等教育的快速擴張，一系列問題引起了社會的普遍關注，首當其沖的是畢業(yè)生的就業(yè)和失業(yè)問題。根據(jù)教育部公布的數(shù)據(jù)，2007年以來，我國每年有12%左右的畢業(yè)生不能在當年年底前實現(xiàn)就業(yè)，這部分失業(yè)群體的年均規(guī)模在67萬左右，若考慮到統(tǒng)計數(shù)字失真等問題，這個群體的規(guī)模還要更大些。 “十二五”時期，我國高校畢業(yè)生數(shù)量仍將持續(xù)增長，《國務院關于進一步做好普通高等學校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》要求各地區(qū)、各有關部門要把高校畢業(yè)生就業(yè)擺在就業(yè)工作的首位。在高校畢業(yè)生失業(yè)治理中，政府作用的重要性已越來越為社會所重視。

一、我國高校畢業(yè)生失業(yè)保障及特點

2006年我國做出了將失業(yè)高校畢業(yè)生或起薪工資水平低于城市低保線的應屆畢業(yè)生納入城市低保的規(guī)定，即教育部等14部委聯(lián)合發(fā)出《關于切實做好2006年普通高等學校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》。通知強調(diào)，2006年9月1日仍未就業(yè)的應屆畢業(yè)生可領取低保，明確要求：“高校畢業(yè)生因短期無法就業(yè)或就業(yè)后生活仍有困難的，民政部門要及時按照有關規(guī)定為符合條件的高校畢業(yè)生提供最低生活保障或臨時救助，幫助他們度過難關?！备鞯匾蚕嗬^出臺了失業(yè)高校畢業(yè)生社會救助金領取辦法，為之提供一定程度的失業(yè)救助。

根據(jù)我國《失業(yè)保險條例》第二條規(guī)定“城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工依照本條例的規(guī)定，繳納失業(yè)保險費。城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位失業(yè)人員依照本條例的規(guī)定，享受失業(yè)保險待遇”。顯然，未就業(yè)的高校畢業(yè)生沒有被列入到參加失業(yè)保險的范圍內(nèi)。《失業(yè)保險條例》第十四條規(guī)定“具備下列條件的失業(yè)人員，可以領取失業(yè)保險金：（一）按照規(guī)定參加失業(yè)保險，所在單位和本人已按照規(guī)定履行繳費義務滿1年的；（二）非因本人意愿中斷就業(yè)的；（三）已辦理失業(yè)登記，并有求職要求的。失業(yè)人員在領取失業(yè)保險金期間，按照規(guī)定同時享受其他失業(yè)保險待遇”。顯然，剛剛畢業(yè)尚未找到工作的高校畢業(yè)生，不能領取失業(yè)保險金、享受失業(yè)保險的待遇。根據(jù)上述規(guī)定，未初次就業(yè)的高校畢業(yè)生不能享受失業(yè)保險。因此，我國現(xiàn)行的高校畢業(yè)生失業(yè)保障是一種失業(yè)救助而并非失業(yè)保險。

二、現(xiàn)行高校畢業(yè)生失業(yè)保障存在的主要問題

（一）覆蓋面窄。在我國目前的城市低保體系中，由于公民享受低保需要有當?shù)爻擎?zhèn)戶籍（且要符合家庭人均收入達到當?shù)氐捅l件才能領取低保），同樣多數(shù)地方在針對高校畢業(yè)生領取生活補助的條件中，均規(guī)定必須是本地生源。就當前的高校畢業(yè)生失業(yè)救助而言，在異地求職的畢業(yè)生由于受到戶籍制度的限制，即使面臨著較大的生存壓力，也被排除在求職地的失業(yè)救助體系之外。此外，現(xiàn)行政策還規(guī)定，只有應屆畢業(yè)生才能領取失業(yè)救助，而往屆畢業(yè)生無法領取。但根據(jù)我國的低保政策，領取低保與是不是應屆畢業(yè)生并沒有關聯(lián)，只要是中華人民共和國公民，又符合低保救助條件，均可享受低保權利，因此不應該存在往屆畢業(yè)生不能領取低保救助的問題。

（二）保障水平低。現(xiàn)行失業(yè)救助政策規(guī)定，失業(yè)畢業(yè)生無論在哪里找工作或者暫時在哪里居住，他所能夠接受的具體救助金的數(shù)目都是由其戶籍所在地的失業(yè)救助水平所決定的，這就忽略了異地求職失業(yè)畢業(yè)生的經(jīng)濟保障問題。例如，一個生源地為河北秦皇島的高校畢業(yè)生若在上海找工作，就只能領取到秦皇島規(guī)定的救助金數(shù)額 （每月最高437元），但由于兩地經(jīng)濟發(fā)展水平存在巨大差異，在河北得到的失業(yè)救助金數(shù)額根本無法保障其在上海的基本生活。

（三）被動消極，實施效果不明顯。不論家庭在城市還是在農(nóng)村的高校畢業(yè)生，畢業(yè)后不積極就業(yè)均屬不合理。但現(xiàn)行地方性的失業(yè)救助在救助他們的同時，也成了他們得以維持無工作狀態(tài)的一種經(jīng)濟保證或“養(yǎng)懶金”。有低保金墊底，部分失業(yè)群體并不急于就業(yè)，以失業(yè)救助為主體的我國現(xiàn)行高校畢業(yè)生失業(yè)保障政策被動消極的特點亦十分明顯，從而在一定程度上也產(chǎn)生了消極后果。很多地方在出臺失業(yè)救濟政策以后，部分地區(qū)稱有畢業(yè)生申請失業(yè)救助，但也有一些地區(qū)稱高校畢業(yè)生失業(yè)救濟政策雖已制定，但因一直沒人領取而計劃取消。如哈爾濱市報道稱2007-2008兩年共有3789名高校畢業(yè)生申請失業(yè)領取了 《失業(yè)證》，河北報道稱2008年共有1.1萬名困難家庭畢業(yè)生領取了1400萬元失業(yè)補助金，而廣東中山則報道稱2009年無人領取每月708元的大學生失業(yè)補貼。我們2010年對失業(yè)高校畢業(yè)生的調(diào)研表明，領取低保會進一步挫傷高校畢業(yè)生已十分脆弱的心理，大部分高校畢業(yè)生不愿意領取低保也沒有去當?shù)孛裾块T進行登記。從調(diào)研數(shù)據(jù)上看，有77.3%的失業(yè)畢業(yè)生表示知道該政策但沒有去登記，22.1%的表示根本不知道有此政策，只有0.6%失業(yè)畢業(yè)生去進行過失業(yè)登記，但基于自尊和心理因素的考慮并沒有一個去領取過失業(yè)救助金。在這種情況下，高校畢業(yè)生失業(yè)救濟金就成了當?shù)卣摹懊孀庸こ獭?，起不到促進高校畢業(yè)生就業(yè)的作用。

三、完善我國高校畢業(yè)生失業(yè)保障的對策建議

（一）失業(yè)救助應該以幫促就業(yè)為第一要義，并把重點放在就業(yè)培訓上

一般失業(yè)群體的主要問題是生活的保障問題，而高校畢業(yè)生失業(yè)問題的關鍵是就業(yè)能力問題。與一般失業(yè)群體相比，高校畢業(yè)生這個失業(yè)群體缺乏工作經(jīng)驗，失業(yè)救濟的投入僅起到暫時緩解的作用。這些具有勞動能力的高校畢業(yè)生失業(yè)群體真正想要的是就業(yè)崗位而不是基本生活保障金，只有通過就業(yè)培訓提升其就業(yè)能力才能解決根本問題。對失業(yè)高校畢業(yè)生這一有著較高人力資本的特殊群體，國家失業(yè)救助政策應不在“救濟”而在“促進”，應該以幫助促進其就業(yè)為第一要義。有調(diào)研表明（袁媛，2010），有67.6%的高校畢業(yè)生選擇“失業(yè)救助能幫助自己就業(yè)”，而認為可以領取“經(jīng)濟幫助”的只占27.9%，可見失業(yè)大學生更看重政府部門提供的免費職業(yè)介紹、免費職業(yè)培訓、免費就業(yè)信息提供等公共服務。

從國際經(jīng)驗看，目前許多國家尤其是 “福利國家”開始實施“工作福利”計劃，即改變以往單純發(fā)放失業(yè)津貼的做法，變被動為主動，把經(jīng)費主要用于對失業(yè)人員尤其是高校畢業(yè)生失業(yè)人員開展職業(yè)培訓和創(chuàng)造新的就業(yè)機會上。如英國實施的“國家就業(yè)運動”計劃，向高校畢業(yè)生失業(yè)者提供可供選擇的工作安排，如果失業(yè)者拒絕接受任何一項安排，那么其領取失業(yè)補助的資格將暫時被取消；丹麥規(guī)定高校畢業(yè)生失業(yè)不能超過一定期限，否則必須接受政府提供的工作機會以重新工作，若拒絕工作建議，將被認定為自動放棄失業(yè)補貼。借鑒國際經(jīng)驗，我國的高校畢業(yè)生失業(yè)救助也要改變以往單純發(fā)放失業(yè)津貼的做法，把經(jīng)費主要用于對失業(yè)畢業(yè)生開展免費就業(yè)培訓、免費就業(yè)信息提供以及創(chuàng)造新的就業(yè)機會等方面上。

1.完善就業(yè)培訓機制。高校畢業(yè)生就業(yè)培訓應以政府為主，全社會協(xié)力配合。各級政府要采取措施，統(tǒng)籌規(guī)劃，利用現(xiàn)有教育資源，建立畢業(yè)生就業(yè)培訓基地，并作為主渠道開展就業(yè)培訓，同時廣泛動員社會各級、各類職業(yè)教育培訓機構，如技工學校、就業(yè)培訓中心、民辦職業(yè)培訓機構全力投入對失業(yè)高校畢業(yè)生的培訓工作。培訓期間，政府相關部門還要共同組織督察組對參訓學員的培訓、就業(yè)情況進行檢查，真正實現(xiàn)“培訓促就業(yè)”。

2.加大培訓投入。政府要從就業(yè)促進資金中安排專項資金，用于開展失業(yè)高校畢業(yè)生就業(yè)技能培訓，建立失業(yè)畢業(yè)生就業(yè)培訓機構。通過資質認定，以市場需求為導向，以提高就業(yè)能力為目標，確定培訓科目，組織實施針對性強、具有實效的就業(yè)培訓。實行更嚴格的審核制度，嚴防職業(yè)培訓機構弄虛作假，在對培訓合格率、就業(yè)率進行綜合考核評估達標后，由政府給予培訓機構經(jīng)費補貼，以切實提高失業(yè)高校畢業(yè)生就業(yè)培訓的效果。

3.重點開展創(chuàng)業(yè)培訓。開展創(chuàng)業(yè)培訓、培養(yǎng)畢業(yè)生的創(chuàng)業(yè)能力并自主創(chuàng)業(yè)，不僅解決了自己的就業(yè)問題又為社會創(chuàng)造出更多的工作崗位和就業(yè)機會，是解決大學生失業(yè)問題的重要途徑。政府要選擇一部分有資質、有條件的培訓機構作為失業(yè)畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)培訓基地，并對創(chuàng)業(yè)者在創(chuàng)業(yè)方法、創(chuàng)業(yè)項目、創(chuàng)業(yè)知識等方面給予全面培訓，使其樹立起科學的創(chuàng)業(yè)理念，運用正確合理的方法創(chuàng)業(yè)，從而降低創(chuàng)業(yè)風險，提高創(chuàng)業(yè)成功率。

（二）高校畢業(yè)生失業(yè)保障要效率優(yōu)先，兼顧公平

1.救助政策應以不鼓勵失業(yè)畢業(yè)生接受救助金為導向。要對受助的失業(yè)畢業(yè)生規(guī)定較嚴格的限制條件、較低的失業(yè)救助金水平和較嚴格的救助金領取時間節(jié)點等，這些看似不人道的做法可能帶來的卻是就業(yè)率的提升。如規(guī)定高校畢業(yè)生在畢業(yè)前要有一段時間的實習工作經(jīng)歷，并將其作為畢業(yè)后申請失業(yè)救助的參考標準，這樣做可以督促畢業(yè)生積極投身于社會實踐，積累工作經(jīng)驗，以便在畢業(yè)后更容易找到工作；規(guī)定失業(yè)超過一定期限的高校畢業(yè)生，必須接受政府提供的職業(yè)培訓或工作機會，若拒絕將被認定為自動放棄失業(yè)救助，并取消其領取失業(yè)救助的資格；對失業(yè)救助金實行按月逐漸期遞減，以促使畢業(yè)生改變就業(yè)觀念，盡快實現(xiàn)就業(yè)。

2.救助資金要向經(jīng)濟條件差的弱勢畢業(yè)生群體傾斜。對受助者經(jīng)濟情況進行詳細的調(diào)查分類，按困難程度劃分出等級，根據(jù)不同的等級給予不同的救助。對那些家庭經(jīng)濟狀況尚可，暫時能夠為其提供一定程度經(jīng)濟保障的失業(yè)畢業(yè)生，只提供培訓而不給予救濟金；將有限的資金投向那些因為家庭經(jīng)濟情況不好而陷入經(jīng)濟困境的畢業(yè)生以及孤兒、單親家庭子女等弱勢畢業(yè)生群體。

3.救助金額要考慮地區(qū)差異性并根據(jù)救助申請者的居住地來決定給付額。讓接受失業(yè)救濟的學生在居住地或求職地相關部門領取失業(yè)救助金，可以有效地避免學生異地求職而因戶籍不在此地失業(yè)得不到保障的尷尬，并消除由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不同而帶來的救助金保障連當?shù)氐淖畹蜕钅繕硕紵o法實現(xiàn)的問題。

（三）完善高校畢業(yè)生失業(yè)救助信息系統(tǒng)建設，加強監(jiān)管

1.加快高校畢業(yè)生失業(yè)救助信息系統(tǒng)建設。盡快完善失業(yè)保障信息系統(tǒng)是完善失業(yè)保障管理體制的當務之急。首先，失業(yè)救助實施效果方面的統(tǒng)計指標應該加強和進一步系統(tǒng)化，并增設一些必要的指標，如畢業(yè)生失業(yè)期的變化，培訓情況、失業(yè)救助金領取的時間長度等。這既是對制度實施效果進行客觀評估和調(diào)整改善的基礎，也是制定并完善高校畢業(yè)生就業(yè)促進政策的基礎。其次，盡快建立并完善規(guī)范的高校畢業(yè)生失業(yè)調(diào)查與監(jiān)測體系，使之客觀真實地反映畢業(yè)生失業(yè)總量及結構等各方面的變化趨勢。要科學、規(guī)范、準確地做好就業(yè)統(tǒng)計工作，嚴禁弄虛作假，嚴禁將就業(yè)協(xié)議或證明與畢業(yè)證、學位證發(fā)放掛鉤。有條件的地方，可以探索引入第三方統(tǒng)計、監(jiān)測和評估機制。最后，借鑒國際上成熟的信息管理方法，改善我國失業(yè)救助信息系統(tǒng)的管理，提高我國高校畢業(yè)生失業(yè)救助體系的管理水平和整體效果。

2.健全高校畢業(yè)生失業(yè)救助監(jiān)管機制。有效可行的監(jiān)管機制是失業(yè)保障制度的重要組成部分，能否對制度運行進行有效的監(jiān)督，不僅影響制度運行的效率，有時甚至關系制度的成敗。要健全高校畢業(yè)生失業(yè)救助監(jiān)管機制。首先，夯實高校畢業(yè)生失業(yè)救助實施的法制基礎，提高制度運行的法制化程度，在促進社會保障法律制度建設的同時，要切實加快各項操作性規(guī)章制度的建立和完善，繼續(xù)強化內(nèi)部制度性約束，不斷提高管理和監(jiān)督的制度化要素含量。其次，開辟高校畢業(yè)生失業(yè)救助各主體參與監(jiān)督的渠道，建立投訴機制，促進失業(yè)者、政府管理部門、高校及相關社會組織溝通與對話的暢通。再次，建立和完善規(guī)范的失業(yè)救助效果評估制度，對高校畢業(yè)生失業(yè)救助的運行情況和實施效果，除繼續(xù)完善管理部門自身的評估外，還應該加強來自失業(yè)畢業(yè)生和第三方的評估，如學術界、輿論和媒體的評價和監(jiān)督。最后，增強管理的透明和公開程度，加強各種相關信息的披露和宣傳，增加公眾對失業(yè)救助基金使用的知情權，對人為造成失業(yè)保障基金損失、侵害保障對象權利等方面的行為必須依法嚴厲懲處。

1.曾湘泉等：《變革中的就業(yè)環(huán)境與中國大學生就業(yè)》，中國人民大學出版社，2004年版。

2.賴德勝、孟大虎等：《中國大學畢業(yè)生失業(yè)問題研究》，中國勞動社會保障出版社，2008年版。

3.紀韶：《中國失業(yè)預警—理論視角、研究模型》，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學出版社，2008年版。

4.武毅英：《轉型時期的大學生就業(yè)問題與對策》，廣東高等教育出版社，2009年版。

5.林毓銘：《大學生失業(yè)的政府保障模式與市場保障模式》，載《高等教育研究》，2007第8期。

6.楊河清、韓飛雪：《關注用人單位對大學畢業(yè)生的需求行為》，載《中國人力資源開發(fā)》，2008年第1期。

7.袁媛：《從促進就業(yè)角度看大學生加入失業(yè)保險制度》，載《經(jīng)營管理者》，2010 第 2 期。