提升行政問責(zé)效能的路徑探索

□伍洪杏

(湖南商學(xué)院公共管理學(xué)院，湖南長沙 410205)

提升行政問責(zé)效能的路徑探索

□伍洪杏

(湖南商學(xué)院公共管理學(xué)院，湖南長沙 410205)

目前，我國的行政問責(zé)建設(shè)已取得不少成效，但仍存在一些問題和不足，嚴(yán)重制約了問責(zé)效能的正常發(fā)揮。提升行政問責(zé)效能的路徑主要有:打造問責(zé)文化，以價(jià)值驅(qū)動(dòng)樹立行政問責(zé)風(fēng)尚;完善責(zé)任體系，以權(quán)責(zé)關(guān)系框定行政問責(zé)標(biāo)準(zhǔn);推行電子政務(wù)，以政務(wù)公開搭建行政問責(zé)平臺;培育公民社會，以公民參與推動(dòng)行政問責(zé)進(jìn)程;加強(qiáng)制度建設(shè)，以制度倫理規(guī)范行政問責(zé)舉措等。

行政問責(zé);實(shí)效性;路徑

近年來，推行行政問責(zé)為我國建設(shè)責(zé)任政府、推進(jìn)民主政治進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)政府良政治理提供了契機(jī)，行政問責(zé)已成為我國行政體制改革和社會政治文明發(fā)展的重要內(nèi)容。如今，在行政問責(zé)建設(shè)方面已取得了一定成效，但在問責(zé)文化、責(zé)任體系、問責(zé)平臺、問責(zé)主體和問責(zé)制度等方面仍存在一些問題和不足，嚴(yán)重制約了問責(zé)效能的發(fā)揮。為使行政問責(zé)成為中國新一輪行政體制改革的亮點(diǎn)及突破點(diǎn)，有必要糾正當(dāng)前我國問責(zé)實(shí)踐中出現(xiàn)的偏差、探索優(yōu)化與完善我國行政問責(zé)的具體舉措，從而提升行政問責(zé)的效能。

一、打造問責(zé)文化，以價(jià)值驅(qū)動(dòng)樹立行政問責(zé)風(fēng)尚

行政問責(zé)文化是行政問責(zé)制的靈魂。“一個(gè)穩(wěn)定的、有效的民主政府的發(fā)展，不僅僅依賴于政府和政治的結(jié)構(gòu);它還依賴于人們對政治程序的取向——依賴于政治文化。除非政治文化能夠支撐一個(gè)民主的系統(tǒng)，不然，這個(gè)系統(tǒng)成功的機(jī)會是很渺茫的?！保?］P585行政問責(zé)文化是政治文化的一種，它對問責(zé)實(shí)施效果有著直接的影響:一方面它通過行政理想、行政道德、行政信念等對政府及公務(wù)員進(jìn)行“內(nèi)部控制”;另一方面它通過具有問責(zé)意識的社會組織與個(gè)人的監(jiān)督、質(zhì)詢對政府及公務(wù)員進(jìn)行“外部控制”。

實(shí)踐證明，行政問責(zé)文化的缺失已成為行政問責(zé)發(fā)展的障礙，嚴(yán)重制約了行政問責(zé)效能的正常發(fā)揮。為了避免行政問責(zé)文化滯后對行政問責(zé)帶來的不利影響，必須從觀念文化、制度文化和行為文化等方面來建構(gòu)新型的行政問責(zé)文化。首先，以正確的觀念引導(dǎo)問責(zé)文化。主要包括樹立民本觀念，政府及官員要對政府的權(quán)力來源保持清醒的認(rèn)識，既要對上級政府負(fù)責(zé)，更須對“下面”的人民群眾負(fù)責(zé)。樹立責(zé)任觀念，打破傳統(tǒng)社會的“位高權(quán)重責(zé)任輕”的權(quán)責(zé)不對等局面，樹立有權(quán)必有責(zé)且權(quán)力與責(zé)任對等的觀念。樹立參與觀念，應(yīng)充分發(fā)揮社會組織、企業(yè)組織和非政府組織在治理網(wǎng)絡(luò)中對政府的問責(zé)作用。強(qiáng)調(diào)主體多元的“治理”，要求“治理成員之間的良性互動(dòng)”，從而實(shí)現(xiàn)“善治”。其次，以健全的制度培育問責(zé)文化。［2］P40文化是制度和社會實(shí)踐的集中反映，完善的組織制度，能培育出優(yōu)良的組織文化。問責(zé)文化的建設(shè)，需要加強(qiáng)行政問責(zé)的制度建設(shè)，以制度創(chuàng)新培育新型問責(zé)文化。最后，以深入的實(shí)踐塑造問責(zé)文化。問責(zé)文化建設(shè)一方面需要對公眾進(jìn)行問責(zé)文化教育，使其正確認(rèn)識和對待行政問責(zé)，提升其參與問責(zé)的積極性，使全社會形成一種健康、向上、民主法治的問責(zé)文化氛圍。通過問責(zé)實(shí)踐，促使問責(zé)文化內(nèi)化于人們的意識之中，使問責(zé)主體主動(dòng)地利用其問責(zé)功能，發(fā)揮問責(zé)的監(jiān)督制約作用，促使政府及公務(wù)員更為積極地回應(yīng)社會的需求，并對自己的所作所為承擔(dān)責(zé)任。

二、完善責(zé)任體系，以權(quán)責(zé)關(guān)系框定行政問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)

責(zé)任政府理念要求政府回應(yīng)社會和民眾的正當(dāng)要求并加以滿足，積極履行其社會義務(wù)與職責(zé)，承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任。問責(zé)制是建設(shè)責(zé)任政府的重要內(nèi)容之一，行政問責(zé)作為責(zé)任追究機(jī)制對責(zé)任政府的實(shí)現(xiàn)有著保障和促進(jìn)的作用。各級政府部門之間以及行政官員之間清晰的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，是有效問責(zé)的基礎(chǔ)與前提。

我國現(xiàn)行的行政問責(zé)存在著問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)模糊不清的問題。由于權(quán)責(zé)不清，一方面所問之責(zé)具體指什么尚不明晰，另一方面受問之人應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任也不清楚，使得行政問責(zé)難以發(fā)揮實(shí)效。因此，必須健全各級政府及行政人員的責(zé)任體系，以增強(qiáng)行政問責(zé)的針對性。首先，界定問責(zé)主體及其權(quán)力。問責(zé)的關(guān)鍵是要弄清由誰來問、誰來監(jiān)督。科學(xué)的問責(zé)體系，不僅要有健全的同體問責(zé)機(jī)制，還要有完善的異體問責(zé)機(jī)制，并確實(shí)賦予異體問責(zé)主體權(quán)力，以確保問責(zé)到位、合法且有效。其次，明確問責(zé)客體及其職責(zé)。政府及其公務(wù)員是當(dāng)然的問責(zé)客體。明確行政機(jī)關(guān)及其工作人員各自的職責(zé)，使部門內(nèi)部、上下級之間的權(quán)責(zé)規(guī)范化、明確化;并堅(jiān)持“誰主管誰負(fù)責(zé)、誰負(fù)責(zé)誰承擔(dān)責(zé)任”的原則，劃清有責(zé)與無責(zé)的界限，堅(jiān)決追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。在中國特色的黨政體制下，某些重大決策和行為實(shí)際是由黨委決策，政府只是負(fù)責(zé)執(zhí)行，因此，黨的各級領(lǐng)導(dǎo)班子也應(yīng)該是重要的問責(zé)客體。第三，明晰問責(zé)的事由和情形。按照權(quán)責(zé)一致的原則，采用定性和定量、基本原則和具體操作相結(jié)合的辦法，盡可能做到既有普遍的適用性，又體現(xiàn)量化標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，使之有較強(qiáng)的可操作性，［3］P89－90使責(zé)任追究具有針對性、適用性。第四，界定責(zé)任的種類和內(nèi)容。行政問責(zé)應(yīng)該明確界定政府及其工作人員所具體承擔(dān)的責(zé)任。一般認(rèn)為，政府責(zé)任主要包括政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任等四個(gè)方面。將這四種責(zé)任的承擔(dān)方式細(xì)化，追究責(zé)任時(shí)“對號入座”即可。第五，明確行政問責(zé)的結(jié)果。行政問責(zé)的結(jié)果主要指責(zé)任的追究與責(zé)任的救濟(jì)，這是行政問責(zé)價(jià)值之實(shí)現(xiàn)的具體表現(xiàn)和要求。責(zé)任追究應(yīng)承擔(dān)的明確責(zé)任，如去職、停職、降職等;責(zé)任救濟(jì)則要求關(guān)注去職官員的具體走向和工作表現(xiàn)，既不能因?yàn)橐粫r(shí)過失而“一棍子打死”，也不應(yīng)讓某些人“曲線”復(fù)職。同時(shí)，對因違法或不當(dāng)行政行為造成的公民、法人或其他組織合法權(quán)益的損害應(yīng)進(jìn)行合理賠償與救濟(jì)。［4］P26毫無疑問，健全政府及行政人員權(quán)、責(zé)、利間明確的責(zé)任體系，是有效推行行政問責(zé)的具體標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)踐依據(jù)。

三、推行電子政務(wù)，以政務(wù)公開搭建行政問責(zé)平臺

問責(zé)必須先知情，問責(zé)的前提即政務(wù)公開與透明?！肮_是公共治理的必然要求，陽光是最好的消毒劑?！保?］P80只有政府透明、政務(wù)公開，才能把政府及官員置于公眾監(jiān)督之下。當(dāng)前，行政信息缺乏公開透明也是推行行政問責(zé)的主要障礙之一。構(gòu)建行政問責(zé)信息公開制度，貫穿陽光政府、透明政府的理念，有助于提高行政問責(zé)的實(shí)效性。而推行電子政務(wù)，提高政務(wù)的公開透明度，以政務(wù)公開作為行政問責(zé)建設(shè)的平臺，又為責(zé)任政府的建設(shè)提供了技術(shù)支撐。

加快“電子政府”建設(shè)，推行電子政務(wù)，應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面開展工作:首先，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息公開?！墩畔⒐_條例》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照及時(shí)、準(zhǔn)確、便民的原則公開政府信息，切實(shí)保障公民的知情權(quán)。對涉及公民、法人或者其他組織切身利益的政府信息，需要社會公眾廣泛知曉或者參與的政府信息，反映本行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)基本情況的政府信息要主動(dòng)公開，對公民、法人或者其他組織依法提出的政府信息公開申請，要及時(shí)予以答復(fù)。通過主動(dòng)公開和依申請公開，建立信息公開制度，有效保障公民的知情權(quán)，依法保證公民更好地行使參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這一規(guī)定，為實(shí)現(xiàn)有效的行政問責(zé)奠定了堅(jiān)實(shí)的信息基礎(chǔ)。其次，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦公。如推行網(wǎng)上行政審批，對各審批項(xiàng)目的內(nèi)容、條件、辦事流程、表格式樣等在網(wǎng)上予以公布，民眾可在公眾網(wǎng)上直接瀏覽并下載、填寫和申報(bào)，爾后由有關(guān)部門按照規(guī)定受理。［6］P53最后，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上監(jiān)督。如啟用網(wǎng)上政務(wù)實(shí)時(shí)監(jiān)督系統(tǒng)對所有行政審批項(xiàng)目的受理、承辦、批準(zhǔn)和辦結(jié)出證四個(gè)主要環(huán)節(jié)進(jìn)行全程監(jiān)督。同時(shí)，輔之以在辦公場所擺放電子觸摸屏、設(shè)置電子顯示屏，啟動(dòng)電子政務(wù)手機(jī)短信服務(wù)等，形成立體多維的電子政務(wù)系統(tǒng)，升級行政事務(wù)的運(yùn)作界面，實(shí)現(xiàn)陽光行政、透明辦公，方便政府內(nèi)部和公眾的監(jiān)督。推行電子政務(wù)，網(wǎng)民的“網(wǎng)絡(luò)問政”，可促進(jìn)政府和社會公眾在網(wǎng)上雙向互動(dòng)，建立良好互信關(guān)系，使網(wǎng)絡(luò)真正成為行政問責(zé)平臺。

四、培育公民社會，以公民參與推動(dòng)行政問責(zé)進(jìn)程

公民參與問責(zé)，是現(xiàn)代民主政治的應(yīng)有之義，也是每個(gè)公民的權(quán)利和義務(wù)。公民參與對行政問責(zé)有著重要的作用，沒有公民參與的外部推動(dòng)，行政問責(zé)的發(fā)展就會步履維艱。一方面，行政問責(zé)蘊(yùn)含了公眾是“行政問責(zé)”主體的內(nèi)容，政府必須接受公民的質(zhì)詢;另一方面行政問責(zé)制突出了對公民“呼聲”的回應(yīng)，體現(xiàn)了對公民價(jià)值的認(rèn)可與尊重。公民問責(zé)作為一種異體問責(zé)，具有同體問責(zé)無法比擬的優(yōu)勢，更有利于提升行政問責(zé)的效能。如果公民對政府行為漠然視之，不對政府的不當(dāng)或違法行為進(jìn)行批評、譴責(zé)和監(jiān)督，那么政府對公民的意愿、要求也會漠視。只有人民監(jiān)督政府，政府才不會懈怠。

成熟的公民社會是公民參與的基本社會條件。而我國的公民社會還未發(fā)育成熟，當(dāng)前尚未建立起公民參與的有效途徑，公眾對政府的決策、管理、執(zhí)行等過程參與力度不夠，顯然這不利于行政問責(zé)的有效推行。因此，需大力培育公民社會，以公民參與推進(jìn)行政問責(zé)的縱深發(fā)展。首先，打破“官本位”觀念桎梏，激發(fā)公眾參與熱情。在傳統(tǒng)“官本位”觀念的禁錮下，有的領(lǐng)導(dǎo)人員高高在上盛氣凌人，民則“畏官”、“敬官”，唯唯諾諾，哪還談得上主動(dòng)去監(jiān)督和評價(jià)政府、評價(jià)行政領(lǐng)導(dǎo)、評價(jià)公務(wù)員，要求他們對自己的開支負(fù)責(zé)、對自己的承諾負(fù)責(zé)、對自己的行動(dòng)及后果負(fù)責(zé)，去衡量他們到底完成了什么、是否為公眾提供了高質(zhì)量的服務(wù)、是否使公眾真正受益并得到滿足……。由此可見，有效的公民參與有待于公民社會主體意識的覺醒和參與意識的增強(qiáng)。其次，探索和拓寬公民參與的渠道。激發(fā)公民參與的熱情，形成政府與公民互動(dòng)溝通的多種渠道，促進(jìn)公民參與形式的多元化，既可由公民個(gè)人直接參與監(jiān)督評價(jià)，也可吸納社會中介組織參與，還可借助因特網(wǎng)等現(xiàn)代媒介來實(shí)現(xiàn)公民網(wǎng)絡(luò)問政。概而言之，積極的公民參與，有利于異體多元問責(zé)主體的完善。再次，提高公民參與能力。公民督促、要求政府承擔(dān)和落實(shí)責(zé)任，自身也須具備一定素養(yǎng)和能力，如要懂得政府績效的內(nèi)涵，知道政府應(yīng)承擔(dān)哪些績效責(zé)任以及這些責(zé)任通過哪些標(biāo)示表現(xiàn)出來，如何追究等。若缺乏一定的行政參與能力，所謂參與就只能是一句空話，即使參與了，也不會有效。最后，健全信訪制度和改進(jìn)聽證會制度。信訪是我國公民表達(dá)政治訴求的一種合法手段，也是我國公民參與政治的一種方式。近年來，我國信訪制度逐步完善，通過公民的信訪，揭露和查辦了一大批有問題的領(lǐng)導(dǎo)干部，保護(hù)了公民的利益。但現(xiàn)有信訪制度還需進(jìn)一步改善，例如應(yīng)加強(qiáng)對上訪者的權(quán)利、人身安全等方面的保護(hù)，以防止對上訪者的打擊報(bào)復(fù)。同時(shí)，要對聽證制度的程序進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，保證聽證中公民的意見能夠得到及時(shí)回應(yīng)。［7］P127

五、加強(qiáng)制度建設(shè)，以制度倫理規(guī)范行政問責(zé)舉措

構(gòu)建行政問責(zé)的長效機(jī)制，需要完善的相關(guān)制度來保障。早期制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家康芒斯認(rèn)為，制度是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)，它至少包括兩個(gè)層面:一個(gè)是顯性的制度層面，也就是我們看得見摸得著的社會約束體系，法學(xué)家把它歸納為成文法，政治學(xué)家則將之歸結(jié)為“正式的制度”。另外一個(gè)層面是隱性的制度，比如說地方性的風(fēng)俗禮儀，甚至是一些道德倫理規(guī)范，這些都是沒有成文形式的、看不見摸不著的，人們將之歸結(jié)為“非正式的制度”。正是因?yàn)檫@些風(fēng)俗禮儀的存在，使得人際交往和社會交往成為可能。如果沒有人倫次序，我們的社會交際就會出現(xiàn)混亂，遇到困難。隱性制度是一個(gè)社會的人文社會資本，其完備程度取決于人文社會資本的積累厚度。因此，構(gòu)建責(zé)任政府，推進(jìn)行政問責(zé)的深入發(fā)展，既要不斷完善問責(zé)的顯性制度，也要不斷推進(jìn)問責(zé)的隱性制度建設(shè)。

盡管我國已經(jīng)有了一些有關(guān)行政問責(zé)的規(guī)定，不少地方也實(shí)行了一些地方規(guī)章制度，但一部具有統(tǒng)一性、權(quán)威性與全國性的專門法律法規(guī)卻還沒制定出來。當(dāng)前我國的行政問責(zé)制度不健全是導(dǎo)致問責(zé)不力的根本原因。一方面由于責(zé)任追究的程序缺乏可操作性而致使問責(zé)執(zhí)行不力;另一方面行政問責(zé)制度的缺位往往造成監(jiān)督不到位，出現(xiàn)走過場式的軟監(jiān)督。這些問題的存在，導(dǎo)致問責(zé)效果不佳，問責(zé)公信力下降。因此，需要加強(qiáng)行政問責(zé)的制度安排和制度創(chuàng)新。首先，完善行政責(zé)任的追究程序?！罢?dāng)程序是行政問責(zé)沿著法治的軌道前進(jìn)、防止陷入人治誤區(qū)的保證?！保?］P17按照問責(zé)檢舉、受理問責(zé)、調(diào)查處理、申辯復(fù)議、問責(zé)執(zhí)行、執(zhí)行監(jiān)督和問責(zé)救濟(jì)的問責(zé)程序進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。其次，推行“制度問責(zé)”，實(shí)現(xiàn)行政問責(zé)制度化、法律化和倫理化。依據(jù)事實(shí)和法律制度的規(guī)定來完善行政問責(zé)，通過法律制度的健全，實(shí)現(xiàn)問責(zé)的細(xì)化、量化和剛性化;通過制度倫理建設(shè)，實(shí)現(xiàn)問責(zé)的人性化、倫理化。使行政問責(zé)既更具有可操作性，也體現(xiàn)人文關(guān)懷。一方面仍然要以《國家公務(wù)員法》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》等為行政問責(zé)的主要依據(jù)，并且在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步建立健全科學(xué)嚴(yán)格的決策責(zé)任追究制、公開明晰的行政執(zhí)行責(zé)任制、客觀公正的政策評估責(zé)任制等問責(zé)制度。另一方面還要加強(qiáng)與行政問責(zé)制相關(guān)的配套法律法規(guī)建設(shè)。如建立科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)干部考核制度、完善人民代表大會制度和黨的代表大會制度和健全輿論監(jiān)督制度、加強(qiáng)問責(zé)保障機(jī)制建設(shè)等。真正將行政問責(zé)納入制度化、法制化和程序化的軌道，形成相互銜接、相互配套的問責(zé)制度體系，更好地發(fā)揮行政問責(zé)在推動(dòng)我國政府體制改革，提高政府行政效率方面的主導(dǎo)作用。最后，完善問責(zé)救濟(jì)制度。行政問責(zé)在我國尚未形成一整套成熟健全的制度或機(jī)制，在問責(zé)過程中難免會出現(xiàn)偏差或失誤。因此，對于問責(zé)失范的救濟(jì)就顯得尤為必要，這也是我國制度倫理化的必然要求。可以說，行政問責(zé)救濟(jì)制度的建立健全，是行政問責(zé)作為一種新的行政監(jiān)督機(jī)制的真正確立的標(biāo)志，并對行政問責(zé)的制度化進(jìn)程產(chǎn)生重大影響。［9］P18通過設(shè)計(jì)合乎倫理的制度安排，以制度倫理規(guī)范行政問責(zé)，既凸現(xiàn)了制度的規(guī)范功能，又可產(chǎn)生倫理的協(xié)調(diào)效應(yīng)，從而促進(jìn)行政問責(zé)的良性運(yùn)行。

總之，責(zé)任政府建設(shè)中的行政問責(zé)效能提升是一項(xiàng)系統(tǒng)、復(fù)雜的工程。既要政治文化的渲染，在全社會形成一種健康、向上、民主法治的問責(zé)文化氛圍;也要明確界定政府部門之間以及行政官員之間清晰的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，為有效開展行政問責(zé)提供前提條件。既要以政務(wù)公開作為行政問責(zé)建設(shè)的平臺，為責(zé)任政府的建設(shè)提供技術(shù)支撐，也要以公民參與推動(dòng)行政問責(zé)的縱深發(fā)展，還要以制度來規(guī)范行政問責(zé)的行為。行政問責(zé)主體只有切實(shí)擔(dān)當(dāng)起監(jiān)督制約職責(zé)，積極地發(fā)揮其問責(zé)效能，才能促使政府及公務(wù)員更有效地回應(yīng)社會公眾的需求，并對自己的所作所為承擔(dān)責(zé)任。

［1］〔美〕加布里埃爾·阿爾蒙德，西德尼·維巴.公民文化［M］.杭州:浙江人民出版社，1989.

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Paths for Improving the Effectiveness of Executive Accountability

WU Hong－xing
(School of Public Management，Hunan University of Commerce，Changsha，Hunan 410205，China)

At present our country has made considerable achievements in executive accountability building，but there still exist some problems and shortcomings which severely restrict the normal playing of accountability.To improve the effectiveness of executive accountability，we should mold the culture of accountability and the atmosphere of executive accountability by value drive;perfect the accountability system and define the standard of executive accountability by the authority－responsibility relation;carry out e－government and build up the executive accountability platform by open administration;cultivate civil society and promote the development process of executive accountability by citizen participation;and strengthen institutional construction and normalize the measures of executive accountability by institution and ethics.

administrative accountability;effectiveness;path

C933

A

1674－0599(2012)03－0099－05

2012－03－28

伍洪杏(1975─)，男，湖南會同人，復(fù)旦大學(xué)公共管理博士后，湖南商學(xué)院公共管理學(xué)院教師，研究方向?yàn)樾姓惱砼c行政問責(zé)。

本文系國家社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目“責(zé)任政府視域中的無縫隙問責(zé)制研究”(11CZZ034)、湖南省教育科學(xué)研究一般項(xiàng)目“問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制的構(gòu)建”(10C0865)的階段性成果。

(責(zé)任編輯:朱文鴻)