歐盟社會政策發(fā)展中的特點(diǎn)、成就與問題

嚴(yán)雙伍 石晨霞

社會政策與經(jīng)濟(jì)政策相對應(yīng)，它的核心是解決社會發(fā)展中的公平與再分配問題，并具有維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，主要包括社會保障、社會福利、社會救濟(jì)以及就業(yè)、醫(yī)療等內(nèi)容。歐盟層面的社會政策是歐洲一體化在社會領(lǐng)域的體現(xiàn)，它的主要目的是在歐盟范圍內(nèi)協(xié)調(diào)成員國的社會政策，積極推動各國在該領(lǐng)域的合作，并最終在歐盟層面形成一套一體化機(jī)制，從而保障歐洲公民的基本社會權(quán)利和社會利益，同時促進(jìn)歐洲社會一體化的發(fā)展。1951年，《建立歐洲煤鋼共同體條約》的簽訂標(biāo)志著歐盟社會政策①為了便于論述，除特別說明，本文中“歐盟社會政策”泛指1951年煤鋼共同體建立以來的歐共體和歐盟兩個階段的社會政策。的誕生，在這之后的60年中，伴隨著歐洲一體化的擴(kuò)大和深化，歐盟社會政策經(jīng)歷了五個發(fā)展階段，形成了獨(dú)特的發(fā)展路徑，實現(xiàn)了很多突破，同時也存在諸多問題。

一、歐盟社會政策的發(fā)展特點(diǎn)

歐盟社會政策的發(fā)展經(jīng)歷了五個階段，在不同階段呈現(xiàn)出不同的發(fā)展特點(diǎn)，但縱觀其整體發(fā)展歷程，不難看出歐盟社會政策在這60年中實現(xiàn)了不少轉(zhuǎn)變，形成了獨(dú)特的發(fā)展路徑，這是它區(qū)別于一體化其它領(lǐng)域的重要特征。

（一）附屬性向獨(dú)立性的轉(zhuǎn)變

經(jīng)歷60年發(fā)展演變，歐盟社會政策的地位和性質(zhì)發(fā)生了非常大的轉(zhuǎn)變，逐步從附屬于經(jīng)濟(jì)一體化到實現(xiàn)獨(dú)立、并最終發(fā)展成為一體化的重要基石。在此過程中，伴隨著人們在該問題上認(rèn)識的轉(zhuǎn)變，歐盟社會政策逐漸從人們視線的邊緣走向中心。

事實上，歐盟社會政策最初只是作為西歐國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)一體化的應(yīng)急性、配套性措施而提出來的，政策內(nèi)容非常有限，且與經(jīng)濟(jì)一體化緊密相聯(lián)。在一體化啟動之初，歐洲國家的精力主要放在加強(qiáng)各國在經(jīng)濟(jì)方面，尤其是煤炭、鋼鐵等主要工業(yè)領(lǐng)域的合作與協(xié)調(diào)，其他領(lǐng)域的合作都是作為經(jīng)濟(jì)一體化的輔助性補(bǔ)充而存在，并為經(jīng)濟(jì)一體化服務(wù)。尤其是其中的共同社會政策，主要是為了協(xié)調(diào)跨國流動工人的社會保障、工資、人身安全、健康等問題，保證勞動力的自由流動以及經(jīng)濟(jì)一體化的順利推進(jìn)。由此可見，歐盟社會政策是作為經(jīng)濟(jì)一體化的結(jié)果，而不是前提①Linda Hantrais．Social Policy in the European Union．London：Macmillan Press Ltd．，2000，p．5．。另外，從人們的認(rèn)識上來看，當(dāng)時包括歐盟層面、各個成員國政府以及普通民眾都只是將歐盟社會政策視為經(jīng)濟(jì)一體化的附屬品，并沒有真正意識到發(fā)展共同社會政策的意義和價值，也沒有推動社會政策領(lǐng)域一體化的主觀愿望。

但是，歐盟社會政策的發(fā)展并未因這種附屬性而停滯。在經(jīng)歷了40多年的依附性發(fā)展之后，歐盟社會政策逐漸走向獨(dú)立。這種轉(zhuǎn)變開始的標(biāo)志是1992年《馬斯特里赫特條約》及其附件《社會協(xié)定》的簽訂。條約對社會政策的作用有了新的認(rèn)識，將社會政策作為一個單獨(dú)的部分做了明確而細(xì)致的規(guī)定，將其視為與經(jīng)濟(jì)一體化同等重要的一體化領(lǐng)域，并通過隨后的一系列社會行動計劃（SAP）加以實施，這樣，歐盟社會政策初步實現(xiàn)了獨(dú)立。1997年《阿姆斯特丹條約》將《社會協(xié)定》納入聯(lián)盟條約，從而在法律上確認(rèn)了這種獨(dú)立性。另外在政策內(nèi)容上，也逐步超越那些與經(jīng)濟(jì)一體化直接相聯(lián)的領(lǐng)域，開拓了新的政策空間。2000年的《社會政策議程》更加明確地厘清了經(jīng)濟(jì)政策、社會政策、就業(yè)政策三者之間相互影響與制約的平衡關(guān)系，也是對歐盟社會政策獨(dú)立性的肯定。至此，歐盟社會政策真正實現(xiàn)了從附屬性向獨(dú)立性的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變既是歐盟社會政策發(fā)展的集中體現(xiàn)，更是一體化逐漸走向成熟的標(biāo)志。

（二）手段性向目的性的轉(zhuǎn)變

歐盟社會政策的整體發(fā)展進(jìn)程，同時也是歐盟社會政策從手段性向目的性轉(zhuǎn)變的過程。所謂手段性，主要強(qiáng)調(diào)它是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的手段，這個特點(diǎn)與其所處的附屬地位緊密相關(guān)；與此相應(yīng)，目的性則強(qiáng)調(diào)歐盟社會政策本身就是發(fā)展目標(biāo)，這與其獨(dú)立性相關(guān)②石晨霞：《歐盟社會政策的發(fā)展及其特點(diǎn)與動力》，載《理論月刊》2011年第8期，第158頁。。

歐洲一體化始于經(jīng)濟(jì)、基于經(jīng)濟(jì)、也重于經(jīng)濟(jì)，這種特點(diǎn)決定了一體化初期的發(fā)展主要圍繞經(jīng)濟(jì)問題展開，其他領(lǐng)域的協(xié)調(diào)與合作都是服務(wù)于經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的手段，歐盟社會政策即是其中之一。這一點(diǎn)從歐盟一些條約的具體條款中有所體現(xiàn)。比如在早期的條約中，社會政策是屬于經(jīng)濟(jì)政策的一個部分，工人自由流動及其對他們的社會保障條款被置于條約的“四項基本自由章節(jié)”之下，而非“社會政策章節(jié)”之下③鄭春榮：《論歐盟社會政策的困境與出路》，載《社會主義研究》2010年第3期，第117頁。。另外，在一體化的發(fā)展過程中，歐盟社會政策的主要功能往往是為了解決經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展中出現(xiàn)的社會問題，同時在應(yīng)對這些問題的過程中逐漸發(fā)展成熟，但這是一種被動的、反應(yīng)式的發(fā)展模式，從長遠(yuǎn)來看，并不利于歐盟社會政策的全面發(fā)展。

然而，隨著一體化的發(fā)展以及社會政策實踐的推進(jìn)，進(jìn)入90年代后，歐盟逐漸從單純倚重經(jīng)濟(jì)一體化，開始邁向經(jīng)濟(jì)一體化、政治一體化和社會一體化均衡發(fā)展的新階段④Mark Kleinman ＆ David Piachaud．“European Social Policy：Conceptions and Choices”，Journal of European Social Policy1993，3（1），p．5．，社會政策也成為一個獨(dú)立的發(fā)展領(lǐng)域，開始由經(jīng)濟(jì)一體化的手段轉(zhuǎn)向以自身的發(fā)展為目標(biāo)，漸漸實現(xiàn)了從手段性向目的性的轉(zhuǎn)變。

（三）生存型向發(fā)展型的轉(zhuǎn)變

社會政策本身包含不同層次的內(nèi)容，大體上可劃分為生存型和發(fā)展型兩類。前者用以保障最基本的生存問題，包括生命安全、身體健康、基本生活條件等；后者則更注重人的長遠(yuǎn)發(fā)展，包括提高生活質(zhì)量、提升人的技能和素質(zhì)、維護(hù)人的社會權(quán)利等。與此同時，兩者之間也是相互影響的關(guān)系。一般來講，社會政策最初的發(fā)展都是從生存型政策開始的，經(jīng)過一段較長的發(fā)展期后，公民或社會均具備了基本的條件，發(fā)展型社會政策才會逐漸發(fā)展起來，因此生存型政策是基礎(chǔ)，發(fā)展型政策是在此基礎(chǔ)上的提升和擴(kuò)展。但是兩者之間并不是替代關(guān)系，它們之間更常見的是相互交織、相互影響的狀態(tài)。

伴隨著一體化的發(fā)展，歐盟社會政策實現(xiàn)了從生存型向發(fā)展型的轉(zhuǎn)變。最初的政策內(nèi)容更多的是滿足流動工人的基本生活條件，保障工作環(huán)境的安全和工人健康，實現(xiàn)工資平等等，這一類型的政策雖然有助于直接解決人們遇到的現(xiàn)實問題，但是卻割裂了社會政策與經(jīng)濟(jì)政策之間的聯(lián)系，使它成為一種單純性的消費(fèi)，不具備可持續(xù)性。進(jìn)入90年代后，歐盟社會政策在內(nèi)容上從以再分配和消費(fèi)為導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣呷说乃刭|(zhì)和技能、提升人們應(yīng)對風(fēng)險的能力①張偉兵：《發(fā)展型社會政策理論與實踐——西方社會福利思想的重大轉(zhuǎn)型及其對中國社會政策的啟示》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》2007年第1期，第88頁。，這是一種投資于人的政策，而不是單純的消費(fèi)于人。自1997年“阿約”簽訂以來，這種將社會政策不再單純地看作負(fù)擔(dān)或成本，而是一種生產(chǎn)性要素②關(guān)信平、鄭飛北：《〈社會政策議程〉、歐盟擴(kuò)大與歐盟社會政策》，載《南開學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2005年第1期，第17頁。的社會政策理念越來越多地貫穿于歐盟政策性文件中，從而超越了生存型政策的局限，同時，歐盟社會政策也完成了一次自身發(fā)展模式的嬗變。

二、歐盟社會政策發(fā)展取得的主要成就

歐盟社會政策不僅在發(fā)展過程中形成了獨(dú)特的發(fā)展特點(diǎn)，而且在政策內(nèi)容、法律基礎(chǔ)、政策理念、政策實踐等方面均取得了比較顯著的成就。對這些成就進(jìn)行梳理，既是對過去發(fā)展歷程的總結(jié)與評估，也是為未來的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（一）政策內(nèi)容的擴(kuò)展與深化

社會政策是一種基本的政策類型，政策內(nèi)容的擴(kuò)展則是其發(fā)展的重要標(biāo)志。在歐盟社會政策60年的發(fā)展歷程中，其政策內(nèi)容逐步實現(xiàn)了較大范圍的豐富和拓展。在歐盟社會政策發(fā)展之初，其政策內(nèi)容只局限于保障煤鋼工人自由流動的基本健康與安全問題，范圍較窄，而且基本上都是與經(jīng)濟(jì)一體化緊密相關(guān)的領(lǐng)域。然而隨著社會政策實踐的推進(jìn)，人們對社會政策內(nèi)容的認(rèn)識也不斷深化，不再局限于之前的政策范圍。因此到80年代，社會政策的內(nèi)容擴(kuò)展到勞資對話、男女同工同酬等。到90年代以后，社會政策的內(nèi)容進(jìn)一步擴(kuò)展到職業(yè)培訓(xùn)、教育、年輕人工作、文化和公共健康等方面，并將就業(yè)政策、社會容納和社會保護(hù)等新的內(nèi)容納入政策體系，從而使歐盟社會政策的內(nèi)容得到了充實，也使其整體發(fā)展水平得以提升。

另外，歐盟社會政策除了在政策范圍上實現(xiàn)拓展之外，還在一些具體的政策內(nèi)容上得到深化。一方面，在歐盟社會政策的傳統(tǒng)領(lǐng)域，如職業(yè)健康與安全、勞動力自由流動、男女同工同酬等方面對原有的指令進(jìn)行了更新③田德文：《歐盟社會政策與歐洲一體化》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年，第19頁。，從而使社會政策逐步適應(yīng)政策實踐的發(fā)展；另一方面，歐盟不僅將就業(yè)政策置于社會政策的中心位置，而且在新的就業(yè)政策中，細(xì)化了其實施細(xì)則，使比較籠統(tǒng)的政策內(nèi)容更具操作性，從而有利于推動政策的實施。總體而言，歐盟社會政策是一個不斷發(fā)展的范疇，其政策內(nèi)容具有開放性的特點(diǎn)④Mary Daly．“EU Social Policy after Lisbon”，Journal of Common Market Studies 2006，44（3），p．475．。因此，隨著歐盟社會政策實踐的推進(jìn)，會有愈來愈多的社會問題與相關(guān)政策行動納入其中，而且，政策的執(zhí)行和實施也會更加細(xì)化并逐步完善。

（二）法律基礎(chǔ)的夯實

歐盟社會政策的發(fā)展既有賴于歐盟層面相關(guān)機(jī)制的規(guī)范，也有賴于相應(yīng)的法律保障作支撐，60年的發(fā)展歷程也是歐盟社會政策法律基礎(chǔ)不斷強(qiáng)化與夯實的過程。20世紀(jì)50年代一體化啟動之初，社會政策作為一體化的邊緣領(lǐng)域并未受到足夠的重視，也沒有獲得完全的法律地位。1961年頒布的《歐洲社會憲章》，詳細(xì)規(guī)定了共同體公民的基本社會權(quán)利，但是社會憲章對這些基本權(quán)利的規(guī)定并不具有法律約束力，因此導(dǎo)致對這些權(quán)利的保障只能流于形式。1989年的《歐洲工人基本社會權(quán)利憲章》也存在同樣的問題。1992年，《馬斯特里赫特條約》增加了一個專門針對社會政策的《社會協(xié)定》作為附件，雖然系統(tǒng)地提出了社會政策發(fā)展的框架，但是由于英國在該議題上的“選擇退出”（Opt Out）立場導(dǎo)致條約的分裂⑤鄭春榮：《歐洲社會一體化進(jìn)程述評》，載《德國研究》2003年第2期，第20頁。，也使《社會協(xié)定》未能獲得真正的法律效力。直到1997年《阿姆斯特丹條約》簽訂之后，英國主動放棄了該立場，從而使《馬斯特里赫特條約》的《社會協(xié)定》真正納入聯(lián)盟條約中，由此社會政策在法律上得到了確認(rèn)。之后在2004年，《歐盟憲法條約》試圖賦予其完全意義上的憲法基礎(chǔ)，這是歐盟社會政策從誕生以來始終追求的目標(biāo)，不幸的是該條約遭到法國、荷蘭的否決，盡管如此，歐盟通過努力協(xié)調(diào)最終通過了簡化版的《里斯本條約》，該條約基本保留了《歐盟憲法條約》的社會政策內(nèi)容。完全法律地位的獲得使歐盟社會政策的發(fā)展邁入了一個嶄新的階段。

（三）政策理念的創(chuàng)新

在歐盟社會政策的發(fā)展過程中，其政策理念也實現(xiàn)了不斷創(chuàng)新。

第一，“歐洲社會模式”（European Social Model）的提出是歐盟社會政策在理念上實現(xiàn)的一次重大突破。2000年歐盟委員會通過了《社會政策議程》，其中首次提出了“歐洲社會模式”，并強(qiáng)調(diào)要將歐盟的社會政策與經(jīng)濟(jì)政策、就業(yè)政策置于同等地位，并對這三者之間的互動關(guān)系作了明確的闡釋（見圖1）。首先，總體上看，經(jīng)濟(jì)政策、社會政策、就業(yè)政策三者是相互影響、相互制約的關(guān)系；其次，經(jīng)濟(jì)政策為社會政策、就業(yè)政策發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)動力，相反，后兩者也有助于增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競爭力；第三，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)率的增加是提升社會質(zhì)量的關(guān)鍵，同時，社會聚合水平的強(qiáng)化則既有利于就業(yè)水平的提高，也有利于經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展；最后，充分就業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要標(biāo)志，也是社會政策發(fā)展的基礎(chǔ)；同時，后兩者的健康發(fā)展也有利于提高就業(yè)水平和工作質(zhì)量。

圖1 《社會政策議程》中關(guān)于“歐洲社會模式”的圖解

第二，在政策執(zhí)行理念上，歐盟將“開放式協(xié)調(diào)”（Open Method of Coordination，簡稱OMC）作為社會政策領(lǐng)域的主要執(zhí)行方式。“開放式協(xié)調(diào)”主要是指歐盟吸納更多的行為主體進(jìn)入政策制定過程，加強(qiáng)彼此之間的合作，為交流最佳政策實踐降低交換成本，并經(jīng)常性地、制度化地對政策的執(zhí)行進(jìn)行評估和監(jiān)督的一種方法①張 浚：《開放式協(xié)調(diào)方法和歐盟推進(jìn)全球治理的方式：以援助政策為例》，載《歐洲研究》2010年第2期，第19頁。。之前很長一段時期內(nèi)，歐盟社會政策的執(zhí)行方式以指令（Directive）為主，與指令相對應(yīng)的“開放式協(xié)調(diào)”是一種“軟協(xié)調(diào)”。“阿約”之后，歐盟更多地采用更加靈活的“開放式協(xié)調(diào)”。從本質(zhì)上講，這是歐盟在自身權(quán)能相對較弱的領(lǐng)域，加強(qiáng)對成員國政策協(xié)調(diào)的一種靈活應(yīng)對方式，這種“軟協(xié)調(diào)”有助于克服成員國間的差異，促進(jìn)它們之間的政策趨同。這種方式最初多應(yīng)用于就業(yè)政策，隨后擴(kuò)展到社會政策的其他領(lǐng)域。

（四）政策實踐的突破

歐盟社會政策在政策實踐中也取得了不小的成績。首先，20世紀(jì)80年代以來，嚴(yán)峻的失業(yè)問題困擾著歐盟國家，為此，歐盟社會政策在90年代將促進(jìn)就業(yè)作為其中心任務(wù)來推動，創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位，為緩解就業(yè)壓力發(fā)揮了積極的作用。歐盟社會政策為失業(yè)人員提供職業(yè)培訓(xùn)和教育的機(jī)會，從而提高了再就業(yè)率，這些積極的政策實踐都取得了很好的效果。其次，男女同工同酬是歐盟社會政策的重要內(nèi)容。歐盟一直重視幫助婦女實現(xiàn)平等的就業(yè)機(jī)會，在此政策實踐的推動下，婦女就業(yè)率不斷提高，男女工資差別的狀況得到明顯改善。再次，歐盟在保障工人健康與安全方面的效果也非常明顯，歐共體在社會政策發(fā)展的早期就在這方面制定了最低標(biāo)準(zhǔn)，這對于保障工人的基本生命安全和健康狀況具有不可忽視的作用。另外，歐盟通過促進(jìn)勞資對話、協(xié)調(diào)勞資雙方矛盾，為爭取工人權(quán)利做出了貢獻(xiàn)。最后，歐盟社會政策也為老年人、傷殘者提供幫助，讓那些完全或部分喪失勞動能力的弱勢群體能在社會的幫助下脫離貧困與無助狀態(tài)，這也是歐盟作為國際上發(fā)達(dá)地區(qū)的重要標(biāo)志。除此之外，從20世紀(jì)70年代實施第一個社會行動計劃以來，歐盟的社會行動領(lǐng)域不斷拓寬，行動計劃數(shù)量也不斷增多，這些社會行動計劃有力地推動了具體政策的實施。

三、歐盟社會政策發(fā)展中面臨的挑戰(zhàn)

歐盟社會政策雖然取得不小的成就，但在發(fā)展過程中仍然存在若干問題，這既有其內(nèi)在發(fā)展原則的內(nèi)在原因，也有經(jīng)濟(jì)等方面的外在因素的影響，同時還面臨著歐盟東擴(kuò)后巨大的財政負(fù)擔(dān)以及如何協(xié)調(diào)新老歐洲國家社會政策等諸多難題。另外，嚴(yán)峻的失業(yè)問題和老齡化問題也給歐盟社會政策的發(fā)展提出了挑戰(zhàn)，所有這些都是歐盟社會政策在未來發(fā)展中必須應(yīng)對的問題。

（一）歐盟社會政策發(fā)展相對滯后及其原因

社會政策是歐盟整體發(fā)展中一個相對緩慢、相對薄弱的環(huán)節(jié)。從其發(fā)展進(jìn)程來看，無論是發(fā)展速度還是發(fā)展程度都是相對滯后的。一方面，發(fā)展速度緩慢。歐盟社會政策歷經(jīng)五個階段60年的發(fā)展，其中近35年的時間里基本上處于緩慢推進(jìn)的狀態(tài)，從1951年歐盟社會政策誕生到70年代前期，歐盟社會政策的發(fā)展在這20多年中基本上只是圍繞著三大基礎(chǔ)條約①三大基礎(chǔ)條約分別指：1951年《建立歐洲煤鋼共同體條約》、1957年《建立歐洲原子能共同體條約》、1957年《建立歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》，后兩者統(tǒng)稱為《羅馬條約》。來進(jìn)行，而這些條約的內(nèi)容都是非常專業(yè)而狹窄的，因此在此范圍內(nèi)的社會政策發(fā)展也是非常有限的。從70年代中期到80年代中期的這10年左右的時間里，由于受到當(dāng)時石油危機(jī)、經(jīng)濟(jì)增長乏力等因素的影響，歐洲一體化發(fā)展速度明顯放慢，而社會政策領(lǐng)域除了在1974年、1978年和1984年實施了幾個社會行動計劃之外，在社會政策的立法上或?qū)嵤┥暇从忻黠@進(jìn)展，仍處于低速發(fā)展?fàn)顟B(tài)。從1986年《單一歐洲文件》開始到目前為止的20多年中，雖然社會政策逐步走出了低速發(fā)展的狀態(tài)并取得了很多突破，但是與經(jīng)濟(jì)一體化相比，發(fā)展速度仍然顯得微不足道，發(fā)展程度也非常有限。到目前為止，歐盟社會政策的內(nèi)容很大程度上依然局限于與經(jīng)濟(jì)一體化相關(guān)的領(lǐng)域，比如社會政策的中心內(nèi)容——就業(yè)政策，它的發(fā)展也是源于歐盟為推動經(jīng)濟(jì)一體化的考慮。另外，在歐盟層面仍然沒有一種強(qiáng)有力的機(jī)制來保障社會政策在成員國的順利實施，許多社會政策在從歐盟轉(zhuǎn)化為成員國政策的過程中，時間上總是要拖得很久，在程序上也要經(jīng)過重重考驗，因此，一些政策的實施效率和效果并不令人滿意。除此之外，歐盟社會政策經(jīng)過60年的發(fā)展，在傳統(tǒng)社會政策的關(guān)鍵領(lǐng)域，如社會保障等再分配領(lǐng)域仍然沒有涉足。

當(dāng)然，歐盟社會政策發(fā)展滯后主要是兩方面因素共同作用的結(jié)果，既有輔助性原則的限制，也有經(jīng)濟(jì)方面的外部因素。

1．輔助性原則是歐盟社會政策發(fā)展滯后的根本原因

與經(jīng)濟(jì)一體化相比，歐盟社會政策的發(fā)展相對滯后，一體化發(fā)展程度較低，其主要原因是社會政策領(lǐng)域的發(fā)展長期受到“輔助性原則”（subsidiarity）的限制，即社會政策的主體是主權(quán)國家，只有當(dāng)這些國家難以有效解決相關(guān)社會問題的時候，或是它們認(rèn)為由歐盟出面解決這些問題更加有效的時候，一項社會政策才會從成員國層面上升為歐盟層面，這一原則始終影響著歐盟大規(guī)模并實質(zhì)性地介入該領(lǐng)域②關(guān)信平：《歐洲聯(lián)盟社會政策的歷史發(fā)展——兼析歐盟社會政策的目標(biāo)、性質(zhì)與原則》，載《南開學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2000年第2期，第84頁。，也將在制度層面上限制歐盟社會政策未來的發(fā)展。

首先，從政策范圍上看，“輔助性原則”為歐盟社會政策的發(fā)展確定了基本范圍和界限，即只有當(dāng)某項社會政策已經(jīng)成為“與共同體事務(wù)有關(guān)”或“成員國共同關(guān)心”的問題時，才有可能在這個領(lǐng)域采取行動③田德文：《歐盟社會政策與歐洲一體化》，第274頁。。雖然這是基于社會政策自身特點(diǎn)作出的現(xiàn)實選擇，但同時也導(dǎo)致歐盟社會政策的發(fā)展程度遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)一體化領(lǐng)域，因為該原則從最初就為社會政策的發(fā)展限定了一個上限。

其次，從歐盟的權(quán)能上來看，“輔助性原則”從根本上限制了歐盟獲得更大權(quán)能以解決社會領(lǐng)域問題的可能。一體化過程從某種意義上說是一體化組織的權(quán)能獨(dú)立并逐漸強(qiáng)化的過程，與此相伴隨的是民族國家主權(quán)的讓渡和共享程度逐漸加深的過程④Graham Room．“Social Policy in Europe：Paradigms of Change”，Journal of European Social Policy2008，18（4），p．347．。從這個角度來講，“輔助性原則”限制了歐盟權(quán)能的增強(qiáng)，因此可以認(rèn)為它是歐盟社會政策發(fā)展滯后的重要原因。

2．經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢是歐盟社會政策發(fā)展滯后的重要原因

從20世紀(jì)90年代以來，歐盟經(jīng)濟(jì)長期陷于增長乏力的狀態(tài)，與美國形成較大差距（見表1）。經(jīng)濟(jì)缺乏活力不僅影響到經(jīng)濟(jì)一體化的推進(jìn)，同時也必然波及到歐盟社會政策的發(fā)展。一方面，經(jīng)濟(jì)因素與社會政策之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，經(jīng)濟(jì)狀況的好壞直接影響著社會政策的發(fā)展，因為經(jīng)濟(jì)增長是解決失業(yè)問題的根本所在，同時對共同財政資金的籌措、社會基金規(guī)模的擴(kuò)大、成員國社會福利政策的逐漸趨同等發(fā)揮著至關(guān)重要的作用①楊逢珉：《歐盟推行社會政策的實踐與障礙》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》1997年第2期，第55頁。。另外，盡管歐盟社會政策不涉及最根本的再分配問題，但是社會政策從本質(zhì)上仍然屬于消費(fèi)。沒有有力的經(jīng)濟(jì)增長作支撐，沒有強(qiáng)有力的生產(chǎn)，這種消費(fèi)無從談起。另一方面，經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展是歐盟社會政策產(chǎn)生與發(fā)展的根本動力，如果經(jīng)濟(jì)一體化受到影響，社會政策必然也不會順利推進(jìn)。經(jīng)濟(jì)長期低迷既不利于經(jīng)濟(jì)一體化的深化，也不利于社會政策的快速推進(jìn)。除了經(jīng)濟(jì)增長緩慢之外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡也是歐盟社會政策發(fā)展滯后的重要因素。隨著一體化在范圍上的不斷擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡的狀況將持續(xù)存在。而且，2009年金融危機(jī)蔓延到歐洲，并重創(chuàng)歐盟經(jīng)濟(jì)，使歐洲一體化陷入困境，在這樣的背景下，我們很難期待歐盟社會政策能有較快的發(fā)展。

表1 2000年以來三大主要經(jīng)濟(jì)體GDP增長率 （%）

（二）歐盟東擴(kuò)增加了歐盟社會政策發(fā)展的難度

2004年，歐盟實現(xiàn)了歷史上規(guī)模最大的一次擴(kuò)大，“統(tǒng)一歐洲”的夢想又向前邁進(jìn)了一步。但是，東擴(kuò)在帶來機(jī)遇的同時，也帶來不少問題，尤其對歐盟社會政策的影響非常明顯。

首先，歐盟東擴(kuò)以來，隨著大批經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的中東歐國家一擁而入，歐盟貧富差距驟然拉大。新成員國在國民生產(chǎn)總值、人均收入、就業(yè)水平和勞動力成本等方面都與老成員國存在著巨大差距。同時，從新成員國內(nèi)部來看，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也是參差不齊。其中斯洛文尼亞、塞浦路斯等相對富裕的國家，它們的人均GDP達(dá)到歐盟平均值的60%多；但是波蘭、拉脫維亞等國家的發(fā)展水平相對落后很多，人均GDP不及歐盟平均水平的一半②Onno Hoffmeister．Inequality of Personal Income in the Enlarged EU：The Role of the Welfare State，Regional Cohesion Policies and Economic Integration，Luxembourg Income Study Working Paper Series（No．440），2006，p．10．。一體化在一定程度上是一個“均質(zhì)化”的過程，而東擴(kuò)卻增加了它的異質(zhì)性，因此巨大的經(jīng)濟(jì)差距對歐盟社會政策的發(fā)展是非常不利的。

其次，歐盟促進(jìn)成員國社會政策趨同的目標(biāo)隨著大批中東歐國家的入盟變得更加困難。由于許多中東歐國家在冷戰(zhàn)期間奉行的是蘇聯(lián)式的國家保障模式，這與歐盟許多老成員國奉行的聯(lián)邦德國式的大陸模式存在很大差別③Petra B?hnke．“Are the Poor Socially Integrated？The Link between Poverty and Social Support in Different Welfare Regimes”，Journal of European Social Policy2008，18（2），p．140．，這無疑加大了在政策協(xié)調(diào)與實施方面的難度，而且需要很長時間的磨合與適應(yīng)。

再次，歐盟東擴(kuò)加重了歐盟的財政負(fù)擔(dān)。歐盟社會政策雖然不同于主權(quán)國家內(nèi)部的社會政策，但是從本質(zhì)上講，它也屬于傳統(tǒng)意義上的社會再分配領(lǐng)域，因此，財政問題是必然要考量的現(xiàn)實因素。在歐盟社會政策領(lǐng)域中，社會基金（Social Fund）的規(guī)模非常有限，隨著中東歐國家的加入，歐盟自有財源的增長幅度并未能與社會基金的支出幅度相匹配④Gerda Falkner．“Forms of Governance in European Union Social Policy：Continuity and／or Change？”，International Social Security Review2006，52（2），p．84．。因此，在這一問題上，新老成員國的矛盾與分歧也是不可避免的，這也不利于歐盟社會政策的發(fā)展。

（三）日益嚴(yán)峻的社會問題是歐盟社會政策發(fā)展面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

歐洲是世界上社會發(fā)展程度較高的地區(qū)之一，尤其是西歐和北歐國家，它們最早進(jìn)入工業(yè)社會，在社會福利、社會救濟(jì)等社會政策領(lǐng)域的起步較早，因此其社會福利水平也較高。但是，從20世紀(jì)七八十年代開始，歐洲的福利國家頻頻陷于危機(jī)，高福利帶來的問題越來越多。因此，歐洲國家在社會政策領(lǐng)域進(jìn)行了一定程度的改革，但是效果并不明顯，到目前為止，許多社會問題依然困擾著歐洲各國政府，其中最主要的就是失業(yè)問題、人口老齡化問題等。這些問題的出現(xiàn)，一方面為歐盟層面社會政策的發(fā)展提供了契機(jī)，另一方面對其發(fā)展卻是一個巨大挑戰(zhàn)。

第一，失業(yè)問題。近些年來，居高不下的失業(yè)率始終困擾著歐盟國家。從2000年到2011年前兩個季度來看，歐盟的失業(yè)率基本上在7%—10%之間，其中在2007年第四季度到2008年上半年期間，歐盟27國失業(yè)率保持在7%以下，而歐元區(qū)17國失業(yè)率的最高水平在2010年突破10%①參見歐盟統(tǒng)計局，http：／／epp．eurostat．ec．europa．eu／cache／ITY＿PUBLIC／3－31052011－BP／EN／3－31052011－BP－EN．PDF，2011－06－04。?？傮w來看，近十幾年來，歐盟國家的失業(yè)問題比較突出，這對歐盟社會政策的發(fā)展是一個巨大挑戰(zhàn)。

第二，老齡化問題。歐洲是老齡化形勢最嚴(yán)峻的地區(qū)，應(yīng)對老齡化問題也是歐盟社會政策的重要任務(wù)之一。按照國際上通常的定義，如果一個國家或地區(qū)的60歲以上人口達(dá)到總?cè)丝诘?0%，或者是65歲以上人口達(dá)到總?cè)丝诘?%，那么這個國家或地區(qū)就進(jìn)入老齡化社會②陳友華：《人口老齡化與城市社區(qū)老年服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)》，載《南京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2002年第5期，第21頁。。據(jù)統(tǒng)計，由于醫(yī)療條件的改善、人的平均壽命延長、青年人的生育年齡越來越大、新生兒的出生率降低等因素的影響，從2005年到2030年的25年中，歐盟各國從15歲到64歲的工作人口將會下降2000萬，而55歲到64歲的中老年工作人口將會增加1400萬，80歲以上的老年人口將會從目前的1900萬劇增到3400萬③李 力：《歐盟積極應(yīng)對人口老齡化》，載光明網(wǎng)，http：／／www．gmw．cn／01gmrb，200－10－15。。按照2008年的數(shù)據(jù)來看，歐盟公共與私人醫(yī)療支出將占到GDP的8．3%，到2030年，與老齡化相關(guān)的醫(yī)療支出將占到GDP的11%④中國駐歐盟使團(tuán)網(wǎng)：《歐盟積極應(yīng)對老齡化社會挑戰(zhàn)》，載http：／／www．chinamission．be／chn／zogx／kjhz／t820338．htm ，2011－05－06。。因此，人口老齡化將給歐盟社會政策的發(fā)展帶來巨大的壓力。歐盟負(fù)責(zé)就業(yè)與社會事務(wù)的委員拉斯洛·翁爾多表示，“人口壽命增加的同時，勞動力規(guī)模卻在減少，必須要制定相應(yīng)的政策，鼓勵家庭在工作和生育方面實現(xiàn)更好地平衡?！雹輩菢番B：《歐盟人口老齡化趨勢加重》，載人民網(wǎng)，http：／／www．people．com．cn，2011－04－29。這些問題都將在較長一段時間內(nèi)影響歐盟社會的發(fā)展，也將是歐盟社會政策的中心議題。

綜上所述，歐盟社會政策經(jīng)過60年的發(fā)展，既取得了一定成就，也存在一些問題?？梢哉f歐盟社會政策是在不斷解決困難與矛盾的過程中實現(xiàn)突破并取得成就的?；诖耍瑢τ谄湮磥戆l(fā)展前景的判斷也不宜過于悲觀。但是從現(xiàn)實的角度分析，一方面，由于歐盟遭受到金融危機(jī)的沉重打擊，隨后幾個南歐國家又陷入棘手的主權(quán)債務(wù)危機(jī)，至今難以脫身，歐洲一體化發(fā)展面臨嚴(yán)峻的考驗，在這樣的背景下，很難想象歐盟會有更多的精力去推動社會政策的發(fā)展。另一方面，由于歐盟社會政策在發(fā)展過程中存在的內(nèi)生性問題，決定了它缺乏有力的政治和財政力量替代民族國家的社會政策和機(jī)制，歐盟層面的社會政策只能在它有限的范圍內(nèi)發(fā)展⑥Robert Geyer．“The State of European Union Social Policy”，Policy Studies 2000，21（3），p．257．。因此，其未來的發(fā)展方向并非是一個社會政策聯(lián)盟，而可能更傾向于在社會層面逐漸強(qiáng)化合作與協(xié)調(diào)的低層次聯(lián)合機(jī)制⑦M(jìn)ark Kleinman．“The Future of European Union Social Policy and Its Implications for Housing”，Urban Studies 2002，39（2），p．347．。當(dāng)然，歐盟社會政策的發(fā)展已經(jīng)具備了一定基礎(chǔ)，并已形成其獨(dú)立的發(fā)展路徑，因此其未來的發(fā)展也會逐漸擺脫過分依賴外在因素的狀況，走出一條有自身特色的發(fā)展之路，并在此基礎(chǔ)上為歐洲一體化的整體發(fā)展提供堅實的社會基礎(chǔ)，也會從公民權(quán)的角度為歐盟確立更廣泛的合法性，從而真正找到解決“民主赤字”和“精英與民眾相脫離”等問題的有效方法。