地方國庫現(xiàn)金管理的國際經(jīng)驗及啟示

■方震海

近年來，隨著地方國庫庫存規(guī)模快速增長，各級地方政府及相關(guān)部門愈來愈迫切地希望早日開展地方國庫現(xiàn)金管理。如何管理與運作好這部分國庫現(xiàn)金，已成為地方政府普遍關(guān)注的一個重大課題。綜觀世界各國，有些國家（主要是OECD 經(jīng)濟(jì)體）開展國庫現(xiàn)金管理較早，目前已經(jīng)較為成熟，考察這些國家的地方國庫現(xiàn)金管理，能夠為我國開展地方國庫現(xiàn)金管理提供有益的借鑒。

一、地方國庫現(xiàn)金管理的主要國際經(jīng)驗

（一）選擇適宜的國庫現(xiàn)金管理模式

按照中央政府與地方政府國庫現(xiàn)金管理的關(guān)系，地方國庫現(xiàn)金管理主要有三種模式：完全一體化（Full Integration）、完全自治（Full Autonomy）以及中間模式（Intermediate Model）。

三種模式各有自己的優(yōu)勢與不足，各國一般根據(jù)本國的實際情況選擇適合自己的管理模式。比如法國就是使用完全一體化模式的典型國家。而世界上許多聯(lián)邦政府，包括美國、德國、巴西、拉丁美洲，甚至一些更小的歐洲國家的地方國庫現(xiàn)金管理采取完全自治模式。選擇中間模式國家主要是歐元區(qū)成員國，以及大多數(shù)發(fā)展中國家。

（二）建立完善的國庫單一賬戶體系

各國采用不同的方式建立起完善的國庫單一賬戶體系，以作為有效提高地方國庫現(xiàn)金管理的堅實基礎(chǔ)。需要結(jié)合以信息技術(shù)為支撐的收支管理才能提高其效率。比如美國將國庫單一賬戶與以信息技術(shù)為支撐的收支管理結(jié)合起來。美國州一級以及更低層級的地方政府，其國庫單一賬戶一般設(shè)立在商業(yè)銀行。商業(yè)銀行需要提供直接的電子存取，利用信息技術(shù)使資金流動迅速，比如銀行賬戶與中央集中收入賬戶的隔夜結(jié)算。在收入收繳方面，應(yīng)建立一個大型的納稅電子支付系統(tǒng)，稅務(wù)管理局或物業(yè)稅部門能通過信息化入口進(jìn)入財政部的國庫單一賬戶。此外，一個財務(wù)管理信息系統(tǒng)（FMIS）是必要的，這對預(yù)算執(zhí)行也相當(dāng)關(guān)鍵。該系統(tǒng)至少應(yīng)包括國庫總分類賬、應(yīng)付賬款和支付授權(quán)等基本組成部分，以及現(xiàn)金和債券管理、工資支付和資產(chǎn)管理等模塊，并與所有預(yù)算機(jī)構(gòu)建立信息化聯(lián)網(wǎng)，因此每一預(yù)算機(jī)構(gòu)能對系統(tǒng)首次記錄的支出進(jìn)行授權(quán)。又如加拿大不列顛哥倫比亞省，將國庫單一賬戶與財政集中收支管理相結(jié)合。在收入方面，全省在7 個不同的金融機(jī)構(gòu)中設(shè)立了超過1200 個銀行往來賬戶，這些賬戶大部分是為了確認(rèn)收入，會有頻繁的存款現(xiàn)金流；同時在這7 家金融機(jī)構(gòu)分別設(shè)立了一個綜合收入基金賬戶，各個收入賬戶的資金會按時繳入該綜合收入賬戶。國庫存款信息系統(tǒng)（TDI）每天早上接收來自這7家金融機(jī)構(gòu)的交易文件，該文件詳細(xì)記載前一交易日各家金融機(jī)構(gòu)綜合收入基金賬戶的交易情況。這些賬戶與TDI系統(tǒng)的總分類賬相對應(yīng)，TDI 自動建立一個現(xiàn)金出清日記賬分錄，在總預(yù)算會計系統(tǒng)的各部門收入賬戶中記錄所有收入項。各部委利用該系統(tǒng)得出相關(guān)報告，看往來日記賬與銀行實際存款數(shù)是否一致。在支出方面，所有支出都需要通過省議會的預(yù)算，預(yù)算通過后，通過總預(yù)算會計系統(tǒng)進(jìn)行撥款。每個部委都有一個財務(wù)服務(wù)小組，或在某些情況下幾個部委共享一個財務(wù)服務(wù)小組，該小組將需要的支出納入總預(yù)算會計系統(tǒng)的應(yīng)付賬戶中。各部委一些較大的項目，例如社會福利支出，擁有一個特定的計算機(jī)程序系統(tǒng)，該程序?qū)⒋罅恐С鲂枨箜椡ㄟ^一個分支系統(tǒng)最終納入總預(yù)算會計系統(tǒng)中。在將支出需求納入到系統(tǒng)中之后，部里被授權(quán)的接收處將即時核實，依照已審批的定購單或履行合同對產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行確認(rèn)接收。該系統(tǒng)對即時批準(zhǔn)款項的部委的開支批準(zhǔn)處發(fā)送一個撥款通知。財政部負(fù)責(zé)在電子資金轉(zhuǎn)賬起始日將所需的現(xiàn)金劃轉(zhuǎn)至支付賬戶，并劃撥足夠的現(xiàn)金以供支付。

（三）基于風(fēng)險與收益的平衡設(shè)定目標(biāo)現(xiàn)金余額

國庫現(xiàn)金余額可以劃分為三個級別（見圖1）：第一級是運營現(xiàn)金余額，其額度經(jīng)常變動，這部分資金一般用于期限較短的投資（比如隔夜拆借）；第二級是儲備現(xiàn)金余額，這部分余額不經(jīng)常變動，用來作為緩沖資本以應(yīng)付實際運營現(xiàn)金余額與預(yù)測不同；第三級是半永久性現(xiàn)金余額，對于這部分資金的投資沒有流動性要求，可以尋求更高收益的投資。在各國的實踐中，目標(biāo)現(xiàn)金余額指的是第二級現(xiàn)金余額，即儲備現(xiàn)金余額。

圖1 國庫現(xiàn)金余額的分類

設(shè)定目標(biāo)現(xiàn)金余額是各國國庫現(xiàn)金管理的普遍做法，在一項針對22 個OECD 國家的調(diào)查中，其中有16 個國家設(shè)定了目標(biāo)現(xiàn)金余額。目標(biāo)現(xiàn)金余額的設(shè)定需要綜合平衡風(fēng)險和收益，其額度的多少取決于財政收支狀況、短期融資的可獲得性與便利性以及現(xiàn)金流預(yù)測的準(zhǔn)確度。對于地方政府而言，國庫現(xiàn)金管理的首要任務(wù)是財政資金的安全性，因此目標(biāo)現(xiàn)金余額一般相對較高。但需要考慮是否有必要持有第三級現(xiàn)金余額，即半永久性現(xiàn)金余額，因為對地方國庫現(xiàn)金管理而言，設(shè)置過高的國庫現(xiàn)金余額也有很多弊端。地方政府部門內(nèi)部無法管理過于強(qiáng)大的投資機(jī)構(gòu)，也缺乏適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險監(jiān)督機(jī)制，同時可能會導(dǎo)致隨意無責(zé)任的支出，而且高額的現(xiàn)金余額其機(jī)會成本也是很高的。此外，地方國庫現(xiàn)金管理的投資管理很少基于資產(chǎn)負(fù)債管理，而僅僅作為孤立的投資活動，從而增加了國庫現(xiàn)金管理的成本。因此，降低不必要的現(xiàn)金余額以及償還債務(wù)，往往比追求高回報的投資更有效率，除非現(xiàn)金余額僅由財政盈余提供。

（四）高度重視投資操作的風(fēng)險管理

1、選擇合適的投資工具進(jìn)行投資組合。OECD 國家地方政府部門常見的合格投資工具包括：中央政府證券、中央政府機(jī)構(gòu)債券、其他公共部門的暢銷公債、指定的評級很高的商業(yè)銀行存款，有時候也包括股票。以美國與日本為例（見圖2、圖3）。日本地方政府的投資品種相對較少，而且主要去向是商業(yè)銀行的定期或儲蓄存款，其次是國債或政府擔(dān)保債券。美國各州與地方國庫現(xiàn)金管理的投資是多元化的。美國地方政府的投資組合中，第一大投資工具是國債，約占四分之一；第二是政府支持機(jī)構(gòu)（GSE）發(fā)行的準(zhǔn)政府級債券；第三是商業(yè)銀行存款與貨幣市場共同基金。

圖2：美國地方政府投資組合(2007年一季度)（左圖）

圖3：日本各縣、指定城市和其他地方政府投資組合(2006年)（右圖）

2、高度重視地方國庫現(xiàn)金管理投資操作的風(fēng)險管理。對于地方國庫現(xiàn)金管理來說，有三種基本的風(fēng)險管理方法：第一，“選擇并避免”，首先確定合格的投資工具，然后結(jié)合到期日約束，避免投資不合格的資產(chǎn)；第二，“抵消”，包括抵押和凈額結(jié)算，美國許多州要求存款時必須從銀行取得擔(dān)保品。許多日本地方政府同銀行有凈額結(jié)算協(xié)議，當(dāng)銀行在地方政府部門的賬戶違約時，地方政府部門可以用違約金沖抵政府對銀行的債務(wù)。第三，“承擔(dān)”(多樣化投資、維持充足資本金)，具體的投資策略包括單一債務(wù)人限制、每一類資產(chǎn)的組合限制、久期限制以及外匯敞口限制。

具體來說，存在著三種基本的風(fēng)險管理措施：到期日限制、投資組合限制以及單一借款人限制（見表1）。仍以加拿大不列顛哥倫比亞省為例，該省的金融管理法案指出，在利用現(xiàn)金余額進(jìn)行投資時應(yīng)以“審慎投資”原則作為指導(dǎo)方針。在實際操作中，只會投資非常保守的工具，例如國庫券和投資級別的短期商業(yè)票據(jù)。實際的市場交易由不列顛哥倫比亞投資管理公司來完成。這家政府投資成立的公司獨立于財政部，以避免任何可能的利益沖突。這家投資管理公司創(chuàng)建了多個投資組合池，并根據(jù)政府的不同需求進(jìn)行調(diào)整。出于平衡日常現(xiàn)金管理頭寸的需要，發(fā)出買入和賣出指令，對基金進(jìn)行投資。該投資管理公司的投資專家對組合池進(jìn)行管理。目前使用的資產(chǎn)組合池包括持續(xù)期為90 天的短期投資和期限為18 個月的基金投資，投資管理人員也可以投資其他工具以滿足某些特殊的需求。

表1 地方國庫現(xiàn)金管理投資操作的風(fēng)險管理措施

二、對我國的啟示

（一）在管理模式上，我國地方國庫現(xiàn)金管理宜采取中間模式

我國具有采用中間模式所要求的基本條件。通過十余年的國庫集中收付制度改革，地方與中央政府在國庫單一賬戶與會計體系上基本一致，因此其他管理措施也可在此基礎(chǔ)上進(jìn)行推廣。而且中間模式具備的優(yōu)勢，更加符合我國實際情況。第一，中間模式非中央集權(quán)，地方政府具有很大的自主性和能動性，可對本級財政的管理效果負(fù)責(zé)； 第二，中間模式形式簡單，較少需要中央政府的協(xié)調(diào)和管理；第三，中間模式需中央財政部門設(shè)定操作標(biāo)準(zhǔn)、出臺相關(guān)制度，從而實現(xiàn)中央政府對地方政府國庫現(xiàn)金的風(fēng)險控制。此外，中間模式也符合我國的施政傳統(tǒng)。改革開放以來，我國各方面改革基本都遵循循序漸進(jìn)原則，充分考慮到我國各地區(qū)的不平衡因素，不搞一刀切。而中間模式恰好符合這一原則，可以根據(jù)我國各地區(qū)不平衡因素分步驟地開展地方國庫現(xiàn)金管理改革。

（二）在風(fēng)險管理上，應(yīng)加強(qiáng)地方國庫現(xiàn)金管理投融資操作管理

借鑒國外成功經(jīng)驗，中央政府按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則，制定全國地方政府國庫現(xiàn)金管理綱領(lǐng)性規(guī)章制度和操作指引，在此規(guī)范下，可允許地方政府因地制宜地制定地方規(guī)章制度和具體操作方案，以遏制地方財政部門由于投資沖動、制度缺陷、操作不當(dāng)?shù)确矫娴脑蚨鸬牡胤絿鴰飕F(xiàn)金投資風(fēng)險。在融資方面，適當(dāng)下放地方政府發(fā)債的自主權(quán)，加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險管理制度建設(shè)，引導(dǎo)建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，防范地方國庫現(xiàn)金在融資管理方面的風(fēng)險?！?/p>