國際金融組織貸款納入財(cái)政預(yù)算管理的辦法探討

■鄭 立 鄭 沖

國際金融組織貸款資金屬于政府向國際金融組織舉借的主權(quán)外債，也屬于財(cái)政性資金，但由于國際金融組織貸款的特殊性和財(cái)政預(yù)算制度本身也有待完善，導(dǎo)致其尚未全面納入財(cái)政預(yù)算管理體系。本文試圖就完善財(cái)政預(yù)算管理辦法，使國際金融組織貸款順利納入財(cái)政預(yù)算管理范疇，作一些根本性的探討。

一、在項(xiàng)目預(yù)算上，財(cái)政預(yù)算應(yīng)采納嚴(yán)密的精細(xì)化管理

國際金融組織貸款的項(xiàng)目預(yù)算有著嚴(yán)密的精細(xì)化管理。一般先由具體項(xiàng)目單位編制好項(xiàng)目申請書，再由縣財(cái)政局、發(fā)改局、同級(jí)政府上報(bào)到省級(jí)相關(guān)單位，進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)備選，后報(bào)經(jīng)國家財(cái)政部、發(fā)改委進(jìn)入項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，實(shí)行三年滾動(dòng)計(jì)劃，最后國際金融組織貸款機(jī)構(gòu)根據(jù)在中國的主要貸款方向，從項(xiàng)目儲(chǔ)備庫中選出符合的項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)評(píng)估工作，并在全球范圍內(nèi)聘請專家行使獨(dú)立客觀的評(píng)審權(quán)，組織實(shí)地調(diào)查和嚴(yán)格的預(yù)算審批。內(nèi)容上除了要考慮具體項(xiàng)目目標(biāo)外，還要考慮其他方面相應(yīng)的目標(biāo)，盡量滿足各相關(guān)群體的利益和要求，通過民眾的參與，提高預(yù)算資金的使用效率。

財(cái)政預(yù)算管理的項(xiàng)目預(yù)算，一般由地方建設(shè)專業(yè)職能部門根據(jù)政府目標(biāo)任務(wù)，先確定年度投資計(jì)劃和項(xiàng)目，由地方財(cái)政、發(fā)改委部門向省、中央申報(bào)投資計(jì)劃，然后由國家發(fā)改委下達(dá)投資計(jì)劃，項(xiàng)目單位組織實(shí)施，同時(shí)國家財(cái)政部下達(dá)資金來源計(jì)劃，按進(jìn)度遵照國庫集中收付原則撥付資金。由于注重項(xiàng)目的可批性，加之時(shí)間倉促，項(xiàng)目的預(yù)算編制較粗放，項(xiàng)目預(yù)算沒有細(xì)分，帶有明顯的行政干預(yù)，項(xiàng)目過程中有時(shí)會(huì)出現(xiàn)低編預(yù)算項(xiàng)目、完成時(shí)超預(yù)算嚴(yán)重或者是高編預(yù)算項(xiàng)目、完成時(shí)不達(dá)預(yù)算的情況，準(zhǔn)確性、操作性和精細(xì)化方面有待改進(jìn)和加強(qiáng)。

縱觀國際金融組織貸款和財(cái)政預(yù)算管理的項(xiàng)目預(yù)算過程，筆者認(rèn)為應(yīng)采納國際金融組織貸款嚴(yán)密的精細(xì)化管理機(jī)制，從項(xiàng)目的選定到具體設(shè)計(jì)，要注重戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)性，要徹頭徹尾與國際接軌，把國際上有關(guān)項(xiàng)目策劃、準(zhǔn)備、管理的新理念滲透到財(cái)政預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。尤其要建立項(xiàng)目儲(chǔ)備庫制度，將項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)、制定移民安置計(jì)劃、進(jìn)行社會(huì)影響評(píng)價(jià)作為項(xiàng)目準(zhǔn)備的重要內(nèi)容。

二、在科目設(shè)計(jì)上，財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)要增加外債核算科目

在核算科目設(shè)計(jì)上，國際金融組織貸款管理機(jī)構(gòu)為了更好地核算不同性質(zhì)的項(xiàng)目，充分考慮了項(xiàng)目內(nèi)容的具體細(xì)化，如《國際金融組織貸款轉(zhuǎn)貸會(huì)計(jì)制度》規(guī)定，財(cái)政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)貸部門的核算從“貸款協(xié)議生效”開始，到項(xiàng)目執(zhí)行過程中的逐年“提款報(bào)賬”，直至貸款歸還時(shí)債權(quán)、債務(wù)的消失進(jìn)行了政府外債的全程核算，共設(shè)計(jì)28 個(gè)一級(jí)科目，各個(gè)科目清楚明了，直來直去，一目了然。不過這些是由財(cái)政內(nèi)部的一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)來進(jìn)行單邊核算的，財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)沒有核算國際貸款的借入、轉(zhuǎn)貸、回收、使用、還貸準(zhǔn)備金等情況。

現(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算科目設(shè)計(jì)卻相對偏粗，財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)基本上是采取了一種“標(biāo)準(zhǔn)化”的預(yù)算科目形式來核算。對債務(wù)負(fù)債科目只有 “借入款”、“借入財(cái)政周轉(zhuǎn)金” 和 “暫存款”、“與上級(jí)往來”等少數(shù)科目。其中，會(huì)計(jì)制度明確規(guī)定，中央預(yù)算按全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的數(shù)額舉借的國內(nèi)和國外債務(wù)以及地方預(yù)算根據(jù)國家法律或國務(wù)院特別規(guī)定舉借的債務(wù)，通過“借入款”科目核算。但由于國際金融組織貸款要求是“單獨(dú)建賬、單開賬戶、專戶存儲(chǔ)、?？顚Ｓ谩?，沒有納入地方國庫收付集中統(tǒng)一管理，導(dǎo)致“借入款”科目核算國際債務(wù)是徒有虛名，地方財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)根本就沒有核算這方面的內(nèi)容。

筆者認(rèn)為雖然財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)不可能取代轉(zhuǎn)貸部門的會(huì)計(jì)核算，但國際金融組織貸款要納入財(cái)政預(yù)算管理，就必須取消國際金融組織貸款 “單獨(dú)開戶”的規(guī)定，在財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)科目中設(shè)置相應(yīng)的會(huì)計(jì)科目來進(jìn)行核算，實(shí)行總預(yù)算會(huì)計(jì)和專職轉(zhuǎn)貸部門會(huì)計(jì)兩條腿走路的模式。所以應(yīng)進(jìn)一步明確財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)中“借入款”的核算內(nèi)容，在借入款科目下設(shè)置 “借入款—國際轉(zhuǎn)貸”，作為國際貸款轉(zhuǎn)貸的明細(xì)反映。在資產(chǎn)類科目中增設(shè)“借出款”，并設(shè)置明細(xì)科目“借出款—國際轉(zhuǎn)貸”。在總預(yù)算會(huì)計(jì)收入、支出類核算內(nèi)容中，增設(shè)“外債預(yù)算收入”和“外債預(yù)算支出”科目，單獨(dú)反映政府向國外舉債時(shí)得到的收入和還債時(shí)發(fā)生的支出。在凈資產(chǎn)類科目中，增設(shè)“政府外債基金”、“政府償債基金”科目?！罢鈧稹?、“政府償債基金”核算的是政府國際貸款以及政府還貸時(shí)的結(jié)余資金。

總之，在財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)中增設(shè)專門的會(huì)計(jì)科目來反映政府向國外舉借的債務(wù)，明晰了負(fù)債會(huì)計(jì)核算內(nèi)容，加強(qiáng)了地方政府的動(dòng)態(tài)管理和監(jiān)督，從而使地方政府能輕易地掌握全局性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)信息，有利于加強(qiáng)對債務(wù)的控制和防范。

三、在核算制度上，財(cái)政預(yù)算還是采取收付實(shí)現(xiàn)制為宜

國際金融組織貸款實(shí)施的是提款報(bào)賬制，即由國際金融組織貸款機(jī)構(gòu)直接支付，或由周轉(zhuǎn)金賬戶先開支后回補(bǔ)(歸墊) 。一般采用以下四種方式：預(yù)付款（周轉(zhuǎn)金）支付，歸墊（償還支付），直接支付，特別承諾支付。通常是項(xiàng)目單位先墊付或者配套一部分資金，用完后再申請?zhí)峥顖?bào)賬，提款時(shí)要填制統(tǒng)一格式的提款申請書，還要向上報(bào)送相關(guān)材料及原始費(fèi)用表，項(xiàng)目辦嚴(yán)格審查提款的材料，確保不偽造報(bào)表，不虛列支出，不突破轉(zhuǎn)貸協(xié)議中規(guī)定的金額。審查合格后在審核意見書上簽字蓋章，并把項(xiàng)目單位報(bào)送的原始相關(guān)材料一同報(bào)告給財(cái)政部門。

我國的財(cái)政預(yù)算實(shí)施的是收付實(shí)現(xiàn)制。簡單地說收付實(shí)現(xiàn)制就是以現(xiàn)金收付為基礎(chǔ)，現(xiàn)金只要是在本期發(fā)生的，不管其是否應(yīng)歸屬本期，都要在本期記賬核算。由于它較為直觀、易于理解記錄，比較適合政府單位記賬。

收付實(shí)現(xiàn)制和提款報(bào)賬制實(shí)質(zhì)上并不矛盾，兩者都是以現(xiàn)金收付為準(zhǔn)備，后者是以前者為基礎(chǔ)，只不過是前者的延伸。提款報(bào)賬制無非是先預(yù)付或是墊付了一部分資金，先開支后歸墊，實(shí)質(zhì)上還是運(yùn)用收付實(shí)現(xiàn)制記賬。再說我國舉借的國際金融貸款資金是一種“直接顯性負(fù)債”，用收付實(shí)現(xiàn)制完全能夠進(jìn)行核算。提款報(bào)賬制也是核算現(xiàn)金實(shí)際收付，也是屬于對直接顯性負(fù)債的核算，只不過是管理上更加嚴(yán)格一些和日常監(jiān)督更方便一些罷了。現(xiàn)金收付實(shí)現(xiàn)制簡潔明了，直觀可見，對核算直接顯性負(fù)債尤為可宜，所以說財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)仍采取收付實(shí)現(xiàn)制為好。

四、在監(jiān)督檢查上，財(cái)政預(yù)算要以提款報(bào)賬式的日常監(jiān)督為主

國際金融組織貸款一般采用前審、中審、后審三種方式對項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管。前審主要是對項(xiàng)目的貸款申請書、項(xiàng)目可行性研究報(bào)告及批準(zhǔn)文件、環(huán)評(píng)報(bào)告及批準(zhǔn)文件、減排預(yù)算、地方政府（財(cái)政部門）的還款承諾函等的審查；中審主要是運(yùn)用提款報(bào)賬制進(jìn)行日常監(jiān)督，通常要求借款人提供費(fèi)用報(bào)表、招投標(biāo)合同、季度項(xiàng)目進(jìn)度報(bào)告，由貸款機(jī)構(gòu)和轉(zhuǎn)貸部門逐一審核，并實(shí)地檢查工程進(jìn)度，嚴(yán)格按工程進(jìn)度發(fā)放貸款。后審是貸款全部發(fā)放后1年左右，對企業(yè)效益、社會(huì)效益、銀行效益以及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等，做出綜合性評(píng)價(jià)。一旦發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理，直到整改落實(shí)為止。

財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目的監(jiān)督檢查是以財(cái)政部門內(nèi)部檢查為主，由財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)年初下達(dá)檢查計(jì)劃，對項(xiàng)目單位專項(xiàng)資金進(jìn)行抽查和重點(diǎn)檢查。如果是國家重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目，各級(jí)審計(jì)部門也會(huì)對項(xiàng)目進(jìn)行完工審計(jì)。對檢查出來的問題都會(huì)提出處理意見，但主要是罰款、沒收、調(diào)整有關(guān)賬戶，整改的效果不是很好，有時(shí)候不了了之，多側(cè)重于對事后的總結(jié)。

因此，在監(jiān)督檢查方面，要以采納國際金融組織貸款的日常跟蹤式監(jiān)督為主，對項(xiàng)目實(shí)施過程中的提款報(bào)賬式的監(jiān)督尤為要推廣。本來我國財(cái)政預(yù)算也有“預(yù)付周轉(zhuǎn)金”科目，完全可以通過先預(yù)付一定周轉(zhuǎn)金，讓項(xiàng)目實(shí)施單位先行施工。一段時(shí)間后，進(jìn)行相關(guān)費(fèi)用報(bào)賬和提交相應(yīng)的證明文件報(bào)告預(yù)付款（周轉(zhuǎn)金）使用情況，待財(cái)政部門據(jù)此進(jìn)行審核檢查合格后，再辦理下一筆撥款手續(xù)，如此循序漸進(jìn)，分期分批按進(jìn)度撥款審核，使日常監(jiān)督寓于提款報(bào)賬之中，把可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)漏洞消滅在萌芽狀態(tài)。同時(shí)，財(cái)政部門也有必要開展重點(diǎn)式的大檢查活動(dòng)，集中式監(jiān)督檢查，聲勢大，力量和時(shí)間相對集中，可以針對日常監(jiān)督中一些懸而未決的問題進(jìn)行集中處理。兩者都須兼顧，不能顧此失彼?！?/p>