開放經(jīng)濟(jì)條件下我國財(cái)政政策改革的復(fù)雜性研究

■李夢(mèng)瑜

改革開放30年以來，我國經(jīng)濟(jì)的國際化程度越來越高，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策的制定和執(zhí)行越來越受到外部經(jīng)濟(jì)變化的影響，在“十二五”時(shí)期面對(duì)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)的不斷變化，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展將呈現(xiàn)新的階段性特征。特別是世界經(jīng)濟(jì)格局的變化莫測(cè)，外部經(jīng)濟(jì)的變動(dòng)對(duì)我國宏觀經(jīng)濟(jì)扭曲政策作用機(jī)制越來越明顯，對(duì)影響國家宏觀經(jīng)濟(jì)決策的效果將呈現(xiàn)重要作用。近年來，我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)不斷加強(qiáng)，市場(chǎng)化深入發(fā)展，雖然還存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)等突出問題，但整個(gè)市場(chǎng)需求潛力巨大，主要表現(xiàn)在市場(chǎng)中資金充裕，高端人才比例增加，整個(gè)勞動(dòng)力素質(zhì)不斷提高，機(jī)制體制顯著靈活等，這些都對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著重要作用。

一、目前我國在國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征分析

（一）全球經(jīng)濟(jì)在發(fā)展變化中孕育新的機(jī)遇

1、世界經(jīng)濟(jì)在危機(jī)中逐步恢復(fù)增長(zhǎng)。當(dāng)前，西方國家不斷注入刺激經(jīng)濟(jì)的宏觀政策，世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)逐步走出危機(jī)陰影，但影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定因素仍然較多。首先，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇內(nèi)生動(dòng)力不強(qiáng)，西方發(fā)達(dá)國家政府債務(wù)難以化解，依靠政府信用擴(kuò)張的政策發(fā)展經(jīng)濟(jì)難以為繼，加上發(fā)達(dá)國家失業(yè)率處于高位，新興經(jīng)濟(jì)體有通脹預(yù)期，世界經(jīng)濟(jì)體短期內(nèi)消費(fèi)需求減緩，增長(zhǎng)勢(shì)頭預(yù)期不容樂觀。其次，金融體系大量的呆壞賬使得貨幣政策效果減弱，國際貿(mào)易保護(hù)主義逐步抬頭，內(nèi)需缺乏和出口驅(qū)動(dòng)使西方國家實(shí)施貨幣貶值來振興經(jīng)濟(jì)傷害發(fā)展中國家。

2、經(jīng)濟(jì)全球化在發(fā)達(dá)和發(fā)展中國家相互競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)展。為緩解經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的沖擊，西方發(fā)達(dá)國家貿(mào)易保護(hù)主義情緒高漲，不斷通過反補(bǔ)貼、反傾銷等手段保護(hù)本國市場(chǎng)商品的競(jìng)爭(zhēng)力。此外，發(fā)達(dá)國家在制定貿(mào)易規(guī)則時(shí)采取雙重標(biāo)準(zhǔn)，明顯歧視發(fā)展中國家，不斷增加全球多邊貿(mào)易談判難度，限制新興發(fā)展中國家在世界經(jīng)濟(jì)體中的國際地位。

（二）“十二五”時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇大于挑戰(zhàn)

1、國內(nèi)需求潛力巨大。我國作為發(fā)展中國家，已進(jìn)入工業(yè)化發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷深入推進(jìn)，地方區(qū)域差距逐步縮小，社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)建設(shè)進(jìn)一步加快，居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)快速升級(jí)，在擴(kuò)大國內(nèi)消費(fèi)需求，特別是啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)方面有著巨大的空間和潛力。

2、工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)能力不斷得到提升，但自主創(chuàng)新能力仍有待提高。我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深層次失調(diào)問題長(zhǎng)期存在，整體農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，生產(chǎn)效率和城市相比還有待進(jìn)一步提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技含量較低，缺乏財(cái)政資金資助，農(nóng)村服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，高附加值的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展還有一段很長(zhǎng)的路要走，因此加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)刻不容緩。

二、開放經(jīng)濟(jì)下我國財(cái)政政策的走勢(shì)分析

自1978年以來，我國經(jīng)濟(jì)對(duì)外開放度不斷增大，國內(nèi)外市場(chǎng)融合度不斷提高，宏觀調(diào)控從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段轉(zhuǎn)變也在不斷加快。但在1998年以前，我國的宏觀調(diào)控政策特別是財(cái)政政策還是以國內(nèi)為主要的調(diào)控目標(biāo)，盡管在一些相關(guān)政策制定方面充分考慮到了外部經(jīng)濟(jì)對(duì)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，但從財(cái)政政策的調(diào)控目標(biāo)來說，仍把平衡國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)增長(zhǎng)為首要目標(biāo)。在與貨幣等相關(guān)政策的配合下，這一時(shí)期的財(cái)政政策取得了顯著效果，對(duì)推動(dòng)我國改革開放起到關(guān)鍵的作用，并且克服了1989年和1993年兩次國內(nèi)經(jīng)濟(jì)大的波動(dòng)的影響，對(duì)1994年國內(nèi)稅制改革奠定了基礎(chǔ)。

1998年是我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的宏觀調(diào)控是非常值得關(guān)注的一年。伴隨著亞洲金融危機(jī)嚴(yán)重影響我國香港經(jīng)濟(jì)，并在大陸不斷蔓延，當(dāng)時(shí)國內(nèi)整個(gè)外貿(mào)和金融環(huán)境面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)，這是我國第一次來自外部經(jīng)濟(jì)沖擊導(dǎo)致國內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行的大幅調(diào)整。盡管這次針對(duì)外部引起的金融危機(jī)政策已由我國政府自主調(diào)整，但是政策本身已經(jīng)具備了應(yīng)對(duì)外部危機(jī)的性質(zhì)，表現(xiàn)出較強(qiáng)的國際一致性。從某種意義上說，這是我國不斷開放的經(jīng)濟(jì)推動(dòng)我國財(cái)政政策宏觀調(diào)整的機(jī)會(huì)。

但是，在2001年加入世界貿(mào)易組織后，我國在國際市場(chǎng)的貿(mào)易環(huán)境得到了根本的改善，我國與世界各國經(jīng)濟(jì)聯(lián)系越來越緊密，開放程度顯著加深，對(duì)外貿(mào)易已經(jīng)成為加快我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要手段。在這一時(shí)期，原來由開放經(jīng)濟(jì)推動(dòng)所實(shí)施的積極財(cái)政政策與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展顯得很不適應(yīng)，貿(mào)易摩擦不斷增加，各種國際貿(mào)易矛盾頻頻出現(xiàn)。由外貿(mào)順差和金融項(xiàng)目順差的巨額外匯累積給國民經(jīng)濟(jì)帶來的擴(kuò)張性沖擊和通貨膨脹幻覺上，我國的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)從平穩(wěn)突然轉(zhuǎn)向過熱，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)驟然緊張起來。

與此同時(shí)，美國為了縮小與我國的貿(mào)易逆差和解決國內(nèi)就業(yè)問題，采取放縱美元貶值政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在這雙重推動(dòng)下，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行帶來很多問題，一方面，過度的流動(dòng)性使得國內(nèi)資金流向易變現(xiàn)、高收益的產(chǎn)業(yè)，如充裕的資金向房地產(chǎn)業(yè)和證券市場(chǎng)，從而導(dǎo)致國內(nèi)總需求的急劇升高；另一方面，由于國際能源價(jià)格和原材料價(jià)格攀升，給國內(nèi)企業(yè)市場(chǎng)正常發(fā)展帶來了壓力。國內(nèi)經(jīng)濟(jì)同時(shí)面臨 “供給沖擊”和“需求拉動(dòng)”兩種威脅，在制定宏觀經(jīng)濟(jì)政策時(shí)要更多考慮國際因素對(duì)政策的沖擊效應(yīng)。

在2005年，我國的政府工作報(bào)告中首次提出了制定穩(wěn)健的財(cái)政政策，控制赤字、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)作為穩(wěn)健財(cái)政政策目標(biāo)，控制通貨膨脹預(yù)期，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，逐步減少依賴出口貿(mào)易政策，把拉動(dòng)國內(nèi)需求作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展目標(biāo)。在2008年，我國政府綜合國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素，實(shí)施積極的財(cái)政政策，以調(diào)控拉動(dòng)內(nèi)需，避免經(jīng)濟(jì)衰退，減少經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)。自2009年，我國政府開始以增發(fā)國債、擴(kuò)大財(cái)政支出為主要內(nèi)容的積極財(cái)政政策，作為宏觀調(diào)控政策的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。由于國際金融危機(jī)的爆發(fā)國外市場(chǎng)需求急劇下降，只能依靠國內(nèi)需求來促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，但由于買方市場(chǎng)的疲軟，國內(nèi)有效需求不足一直以來都制約著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此，實(shí)施積極財(cái)政政策旨在通過擴(kuò)大內(nèi)需、調(diào)整政府投資重點(diǎn)、推進(jìn)改革的不斷深入和結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐的加快來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

三、“十二五” 時(shí)期我國開放經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政政策取向

在目前制定積極財(cái)政政策時(shí)，必須關(guān)注國內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)，注重短期保增長(zhǎng)和長(zhǎng)期調(diào)結(jié)構(gòu)的結(jié)合，擴(kuò)大內(nèi)需和穩(wěn)定外需的結(jié)合，深化改革與轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的結(jié)合，從而改變對(duì)外貿(mào)易政策。因此，要將積極財(cái)政政策的實(shí)施重點(diǎn)由“保增長(zhǎng)”轉(zhuǎn)向“調(diào)結(jié)構(gòu)”，及時(shí)調(diào)整政策的著力點(diǎn)，在防止經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過熱的同時(shí)，著重解決制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，從根本上加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

（一）調(diào)整對(duì)外貿(mào)易貿(mào)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易穩(wěn)健發(fā)展

首先，從戰(zhàn)略上必須調(diào)整內(nèi)需和外需的關(guān)系，逐步降低國民經(jīng)濟(jì)對(duì)外貿(mào)出口的依存度。規(guī)范財(cái)政在促進(jìn)外貿(mào)出口方面的優(yōu)惠政策，采取穩(wěn)健的、區(qū)別對(duì)待的外貿(mào)優(yōu)惠政策,適當(dāng)降低對(duì)外貿(mào)的依存度，減少我國經(jīng)濟(jì)的外在風(fēng)險(xiǎn)。在世界金融危機(jī)后，一方面要制定相關(guān)財(cái)政政策促使外貿(mào)企業(yè)步入健康發(fā)展軌道。另一方面要促進(jìn)外貿(mào)出口的結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高對(duì)國內(nèi)高附加值產(chǎn)品和高科技產(chǎn)品的出口退稅率，通過制定相關(guān)財(cái)政政策，全面停止高污染、高消耗的產(chǎn)品出口退稅的優(yōu)惠政策，使外貿(mào)出口保持穩(wěn)定增長(zhǎng)。

（二）不斷加強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控能力，構(gòu)建國內(nèi)消費(fèi)需求的長(zhǎng)效機(jī)制

通過財(cái)政政策擴(kuò)大消費(fèi)需求能力，繼續(xù)實(shí)施更加積極的就業(yè)政策，逐步完善基本公共服務(wù)體系，加快調(diào)整國民收入分配格局，在初次分配領(lǐng)域，以保障勞動(dòng)者權(quán)益和促進(jìn)就業(yè)為重點(diǎn)，規(guī)范國有企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理制度和事業(yè)單位績(jī)效工資制度，推動(dòng)工資集體協(xié)商和工資支付保障制度建設(shè)，落實(shí)最低工資制度建設(shè)，提高勞動(dòng)者報(bào)酬；在再分配領(lǐng)域，強(qiáng)化政府再分配能力和調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)重點(diǎn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革，縮小行政開支，實(shí)現(xiàn)“中間大，兩頭小”的收入分配格局。

（三）大力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

提高財(cái)政資金向基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，特別是加大與人民群眾基本生活需求相關(guān)的民生工程的財(cái)政投資。并綜合運(yùn)用財(cái)政政策措施，支持對(duì)企業(yè)自主創(chuàng)新和技術(shù)研發(fā)工程等重大科技專項(xiàng)資金的投入，強(qiáng)化公共平臺(tái)和中介服務(wù)體系建設(shè)，形成重大產(chǎn)業(yè)中小企業(yè)市場(chǎng)空間，構(gòu)建中小企業(yè)財(cái)政支持企業(yè)自主創(chuàng)新的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。★