廉政風(fēng)險及基層的防控實踐——以廣州市天河區(qū)紀(jì)委的探索為例

王賢生

(廣州天河區(qū)紀(jì)委，廣東 廣州 510630)

廉政風(fēng)險防控，是將風(fēng)險管理理論和現(xiàn)代質(zhì)量管理方法引入反腐倡廉建設(shè)，是構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗體系的重要舉措，“是規(guī)范權(quán)力運行、建設(shè)法治政府的客觀要求，其出發(fā)點和落腳點是預(yù)防和遏制腐敗。廣東省委常委、省紀(jì)委書記黃先耀指出，加強廉政風(fēng)險防控是完善懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的重要內(nèi)容，是從源頭防治腐敗的重要舉措，是對干部的有效保護和實現(xiàn)行政管理工作制度化、規(guī)范化、科學(xué)化的有效途徑，要深化認(rèn)識，切實增強做好廉政風(fēng)險防控工作的責(zé)任感和緊迫感。目前，加強廉政風(fēng)險防控正在各地如火如荼開展:查找廉政風(fēng)險點，制作權(quán)力運行流程圖，制定防控措施等等，但這些工作可以說是“使由之”，并沒有“使知之”。要深化對廉政風(fēng)險防控的認(rèn)識，切實加強廉政風(fēng)險防控并取得實效，就要理清什么是廉政風(fēng)險，為什么要防控廉政風(fēng)險，如何防控廉政風(fēng)險。

廉政風(fēng)險防控其目的是預(yù)防和遏制腐敗，預(yù)防腐敗理論是廉政風(fēng)險防控的理論基礎(chǔ)。只有認(rèn)識廉政風(fēng)險防控的理論支撐是什么，廉政風(fēng)險防控內(nèi)涵外延有哪些，才能真正對權(quán)力運行進(jìn)行規(guī)范，有效預(yù)防腐敗。要深化對廉政風(fēng)險防控認(rèn)識，就要深入理解腐敗的相關(guān)概念。

一、腐敗行為概述

腐敗行為往往發(fā)生在權(quán)力運行的過程中。筆者認(rèn)為，廉政風(fēng)險從某種意義上說，就是腐敗機會。

(一)腐敗的含義。一般地認(rèn)為，腐敗是指政黨、政府等政治性的組織機體因權(quán)力制約機制不健全、制度不完善，難以自行及時有效地抑制個體的利己主義和調(diào)節(jié)、清除機體的弊端，而導(dǎo)致公職人員不正當(dāng)使用公共權(quán)力，嚴(yán)重違背職責(zé)和法律、道德規(guī)范，政治上麻木、經(jīng)濟上貪婪、精神上頹廢和生活上糜爛，完全背離既定目標(biāo)和既定軌道運轉(zhuǎn)的政治狀態(tài)。雖然腐敗現(xiàn)象復(fù)雜多元，但萬變不離其宗，腐敗行為有其共性，都是圍繞公共權(quán)力或公共資源演變而來，從權(quán)力運用的角度看，“腐敗就是公共權(quán)力的非公共利用”。［1］腐敗是濫用公共權(quán)力以謀取私利的行為，是一種公權(quán)私用的行為。

(二)腐敗的成因。“從根本上說，腐敗是私有制的產(chǎn)物，是同馬克思主義政黨的性質(zhì)背道而馳的?！保?］20“腐敗是個國際問題，每個國家都存在，不管這個國家的政治制度和經(jīng)濟發(fā)展水平如何，只是腐敗規(guī)模大小的問題”，“沒有一個國家可以自認(rèn)為在腐敗面前是上了保險的”。［3］53我國出現(xiàn)腐敗的成因主要有以下幾個方面:第一，封建腐朽思想作祟。如封建極權(quán)思想、官本位意識、封建宗法思想和官僚作風(fēng)沒有從根本上得到消除。第二，法制不發(fā)達(dá)不健全與社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌引起的價值失范和制度缺陷。美國政治學(xué)家亨廷頓對發(fā)展中國家腐敗的起因是這樣論述的:“腐敗與迅速發(fā)展的社會經(jīng)濟現(xiàn)代化有著密切關(guān)系，導(dǎo)致腐敗的原因之一是社會基本價值觀發(fā)生變化，現(xiàn)代準(zhǔn)則與傳統(tǒng)準(zhǔn)則的沖突導(dǎo)致社會失范?！保?］59－60第三、民主政治傳統(tǒng)的脆弱和公職人員的行政無效能。如民眾的政治素質(zhì)不高，參政議政的能力不強等，導(dǎo)致外部監(jiān)督力量薄弱。經(jīng)濟社會快速發(fā)展，但行政系統(tǒng)和公職人員跟不上發(fā)展的節(jié)奏，存在行政無效能。第四，雙重道德標(biāo)準(zhǔn)的社會心理。一方面，社會公眾不能接受上層的腐敗，對上層腐敗是口誅筆伐，群起而攻之;另一方面，對于發(fā)生在自己身邊的腐敗，卻“默認(rèn)”為生活的一部分，“朝廷有人好辦事”，凡事托關(guān)系找熟人，辦事排隊時怨辦事機構(gòu)拖沓無效率，找人插隊后卻在一旁竊喜。第五，不良的個人心理因素。外部因素總是通過內(nèi)部因素起作用的。大部分公職人員早晚會遇到他們面對的第一次選擇:接受或者拒絕賄賂。如在拜金主義、利己主義、享樂主義和“補償”心理、攀比心理、從眾心理和僥幸心理作用下，利用權(quán)力進(jìn)行“尋租”。

二、腐敗與廉政風(fēng)險防控

腐敗指公共權(quán)力的非公共利用或指濫用公共權(quán)力以謀取私利的行為，用上述成因來解釋腐敗并不嚴(yán)謹(jǐn)。作為一種違紀(jì)違法行為，腐敗應(yīng)有其客觀條件、主觀條件和機會條件。

(一)腐敗的構(gòu)成要件。

1.腐敗的客觀 (物質(zhì))條件。正如英國思想家阿克頓勛爵的名言:“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力絕對導(dǎo)致腐敗 (Power tends corrupt，and absolute power corrupts absolutely.)?！睆母瘮〉亩x中我們可以看出，公共權(quán)力或公共資源腐敗得以存在的載體，是公職人員能夠?qū)嵤胺枪怖谩钡奈镔|(zhì)條件和基本前提，據(jù)此，公共權(quán)力或公共資源是腐敗的客觀物質(zhì)條件，為腐敗行為提供了理論上的可能性。這里的公共權(quán)力或公共資源指的是政府各級公職人員掌握的公共權(quán)力及公共資源，如領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)、管理人員的日常管理權(quán)、執(zhí)法人員的執(zhí)法權(quán)、司法人員的司法權(quán)，等等。

2.腐敗的主觀 (心理)條件。柏拉圖曾說過，存在著兩個世界，一個是精神世界，一個是物質(zhì)世界。權(quán)力資源是腐敗的客觀物質(zhì)條件，是一種客觀存在。根據(jù)辯證唯物主義，客觀決定主觀，主觀能動地反映客觀和反作用于客觀，對客觀事物的發(fā)展起促進(jìn)或阻礙作用。犯罪有犯罪動機、違紀(jì)有違紀(jì)動機，腐敗行為作為違紀(jì)違法行為，其發(fā)生、演變、完成需要行為當(dāng)事人的主觀意愿去推動，是一種有意識的活動，這種當(dāng)事人有意識的主觀意愿就是腐敗動機。腐敗動機就是促使掌握權(quán)力資源的當(dāng)事人產(chǎn)生以權(quán)謀私的意愿，而故意實施或放任腐敗行為發(fā)生的心理條件。

3.腐敗的機會條件。在具備權(quán)力資源的客觀物質(zhì)條件和腐敗動機的主觀心理條件之后的當(dāng)事人，其腐敗行為可以說是“猶抱琵琶半遮面”，呼之欲出。這時制約他 (她)的是什么呢?通過對腐敗行為的分析我們可以得知，他 (她)所顧忌的是一旦實施腐敗行為，暴露的機會的大小，這關(guān)系到其利益的衡量。若腐敗行為暴露，則會給當(dāng)事人會造成政治、經(jīng)濟、法律等多重風(fēng)險和代價，最終“血本無歸”。腐敗行為要得以實現(xiàn)，則當(dāng)事人必須千方百計尋找機會和條件降低其腐敗行為暴露的風(fēng)險，在不被發(fā)現(xiàn)的情況下實施并完成腐敗行為，從而實現(xiàn)預(yù)期收益明顯大于預(yù)期成本。當(dāng)事人要尋找的機會和條件就是腐敗機會，是指能夠幫助掌握權(quán)力資源，具有腐敗動機的當(dāng)事人在不被發(fā)現(xiàn)的情況下實施完成腐敗行為的機會和條件，能促使腐敗動機向?qū)嶋H腐敗行為轉(zhuǎn)化。制度的缺陷是產(chǎn)生腐敗機會的根本原因。完美的制度實屬罕見，制度能否名副其實發(fā)揮預(yù)期作用，由制度本身的質(zhì)量和制度得以執(zhí)行的狀況所決定。缺陷一旦出現(xiàn)，就成為被有腐敗動機的人員利用的腐敗機會。同時，有腐敗動機的當(dāng)事人甚至?xí)藶橹圃旄瘮C會，如出納員為填補賬目的破綻采取私刻公章、收集各類票據(jù)等方式填補賬目;或巧立名目通過報銷形式將公款導(dǎo)出，然后再伺機侵吞。

具體到腐敗行為，腐敗機會主要有以下來源:如公權(quán)力行使無規(guī)可循、規(guī)則存在缺陷、有規(guī)不循 (制度執(zhí)行不力)、決策權(quán)高度集中 (一支筆現(xiàn)象)、機構(gòu)設(shè)置的失誤、日常監(jiān)督的缺失、規(guī)避制度的不正之風(fēng)、官員的代理交易以及合謀共貪集體作案等。作為領(lǐng)導(dǎo)者和決策者，其掌握著比微觀管理者 (執(zhí)行人員)更多的公權(quán)力，所以其腐敗機會自然水漲船高。但并不能說腐敗機會就是宏觀管理者 (領(lǐng)導(dǎo)者和決策者)的專利。近年來發(fā)生的“小官大貪”、“小人物犯大案”的腐敗案件為數(shù)不少。

綜上，公共權(quán)力資源、腐敗動機和腐敗機會構(gòu)成腐敗行為。如下圖所示:

三個構(gòu)成條件之間的關(guān)系是:公共權(quán)力資源能夠促使腐敗動機和腐敗機會的產(chǎn)生，不受監(jiān)督制約的權(quán)力其本身就是腐敗機會;腐敗機會則能幫助當(dāng)事人濫用公共權(quán)力資源，影響腐敗動機強弱和促使腐敗動機向?qū)嶋H腐敗行為轉(zhuǎn)化。

(二)腐敗構(gòu)成要件與廉政風(fēng)險防控的關(guān)系

通過學(xué)習(xí)中央紀(jì)委《關(guān)于加強廉政風(fēng)險防控的指導(dǎo)意見》 (中紀(jì)發(fā)〔2011〕42號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，結(jié)合上文對腐敗行為構(gòu)成要件的分析，筆者發(fā)現(xiàn)腐敗行為構(gòu)成要件和廉政風(fēng)險防控有著緊密的聯(lián)系:

1.構(gòu)筑腐敗行為的權(quán)力防線。 《指導(dǎo)意見》指出，加強廉政風(fēng)險防控的核心“是制約和監(jiān)督權(quán)力運行”，并提出了一系列的工作方法、步驟和具體內(nèi)容，就是通過把公職人員手中的公權(quán)力和資源壓縮到必要、合理、可控的程度，盡可能避免公權(quán)力的非公共利用，遏制腐敗行為發(fā)生的客觀物質(zhì)條件。

2.構(gòu)建腐敗行為的動機防線。 《指導(dǎo)意見》指出，在“思想道德方面”，是要重點查找由于理想信念不堅定、工作作風(fēng)不扎實和職業(yè)道德不牢固，以及外部環(huán)境對正確行使權(quán)力的影響，可能誘發(fā)行為失范的風(fēng)險，就是要提高公職人員的思想意識、堅定公職人員的理想信念，促使其廉潔公正，不要以身試法，消除其腐敗動機這一主觀心理條件。

3.構(gòu)筑腐敗行為的機會防線。 《指導(dǎo)意見》要求，要“以崗位風(fēng)險防控為基礎(chǔ)，以加強制度建設(shè)為重點，以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、流程規(guī)范、風(fēng)險明確、措施有力、制度管用、預(yù)警及時的廉政風(fēng)險防控機制”，就是要通過準(zhǔn)確識別崗位風(fēng)險、加強制度建設(shè)，消除腐敗機會，剪斷腐敗行為發(fā)生的鏈條，從上游和源頭上預(yù)防和遏制腐敗行為。

可見，腐敗行為構(gòu)成三個構(gòu)成要件是廉政風(fēng)險防控的理論基礎(chǔ)，掌握腐敗行為構(gòu)成要件，有助于深化對加強廉政風(fēng)險防控的認(rèn)識，有利于加強廉政風(fēng)險防控工作。

三、天河區(qū)廉政風(fēng)險防控初步實踐

我們了解什么是廉政風(fēng)險，深化了對加強廉政風(fēng)險防控必要性的認(rèn)識，要把風(fēng)險防控理論與反腐敗實踐緊密結(jié)合，就是要找到可能發(fā)生腐敗行為的地方，然后拿出具體防范措施，其本質(zhì)是對權(quán)力的規(guī)范和制約。正如有學(xué)者指出的，“腐敗和滋生腐敗的環(huán)境之間的關(guān)系是雙重的。一方面，這種環(huán)境加劇了腐敗的嚴(yán)重性，而這種環(huán)境的改變則有助于降低腐敗程度。另一方面，大量的腐敗現(xiàn)象會激化轉(zhuǎn)型期的問題，妨礙這些問題的解決，從而加深這種環(huán)境。為此，第一，要減少和遏制腐敗，必須同時解決滋生這種腐敗的問題才行;第二，只有全方位、堅決徹底地反對腐敗才有助于創(chuàng)造良好的社會環(huán)境?！保?］57怎樣加強廉政風(fēng)險防控工作，在上述理論的基礎(chǔ)上，筆者結(jié)合天河區(qū)的實踐，提出一些看法，希望起到拋磚引玉的作用。

(一)立足崗位、實事求是梳理“職權(quán)目錄”、繪制“權(quán)力運行流程圖”，排查廉政風(fēng)險點和評定風(fēng)險等級。黨的十七大報告將“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”明確概括為“權(quán)力結(jié)構(gòu)”，要求建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。每個崗位的公職人員都有公權(quán)力，不同只是權(quán)力的大小?！耙磺杏袡?quán)力的人都很容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！保?］154這個界限，就是我們通過實事求是梳理每個人擁有的權(quán)力，厘清權(quán)力運行的過程，對排查出來的廉政風(fēng)險點進(jìn)行等級評定，廉政風(fēng)險等級的高低，就是權(quán)力運行的界限。這是加強廉政風(fēng)險防控工作的基礎(chǔ)。天河區(qū)紀(jì)委通過結(jié)合案例和信訪舉報信息，領(lǐng)導(dǎo)為干部職工找，干部職工為領(lǐng)導(dǎo)提，室 (組)之間相互審、常委會議集體定的方式，“地毯式”排查廉政風(fēng)險點。根據(jù)風(fēng)險點的數(shù)量、風(fēng)險點腐敗機會大小、權(quán)力運行自由空間和群眾關(guān)注度等因素，對廉政風(fēng)險進(jìn)行等級評定。召開全區(qū)廉政風(fēng)險防控工作通報交流會，交流工作經(jīng)驗、解決存在問題;充分運用智能化手段，開發(fā)并試運行天河區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報信息管理系統(tǒng)，作為中紀(jì)委信訪舉報管理系統(tǒng)的末端延伸，并利用黨廉信息填報點，對各種客觀的廉政檔案 (如群眾舉報反映、信訪接待記錄、個人家庭財產(chǎn)申報等)資料進(jìn)行分析、歸納、整理和調(diào)查訪談，發(fā)現(xiàn)各種腐敗風(fēng)險及其損失情況，尋找其規(guī)律，實現(xiàn)腐敗風(fēng)險防控智能化。

(二)建章立制、制定完善防范措施，完善權(quán)力運行機制。腐敗的本質(zhì)是公權(quán)力的非公共運用。加強對公共權(quán)力的制約監(jiān)督，防止權(quán)力越界和失控，成為謀取部門和個人利益的工具，是加強廉政風(fēng)險防控的核心問題?！皬氖挛锏男再|(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！保?］154對權(quán)力的約束，就是要對排查出來的風(fēng)險點和風(fēng)險點等級的高低，制定防范措施，進(jìn)行有效監(jiān)管，切實把防治腐敗的要求落實到權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制的各個環(huán)節(jié)，最大程度地減少權(quán)力尋租的機會。實踐中，缺乏清晰、嚴(yán)密的程序性規(guī)定是權(quán)力運行的突出問題之一;有的是有序不依，或者隨意減免程序、變造程序、架空程序，甚至人為制造腐敗機會。天河區(qū)紀(jì)委針對查找的廉政風(fēng)險點，針對權(quán)力運行的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)建章立制，建立完善防控措施，制定相關(guān)的工作細(xì)則，如通過制定《常委會議制度》，完善常委會議決策權(quán)的運行;制定《派駐紀(jì)檢組業(yè)務(wù)工作管理暫行辦法》，規(guī)范派駐紀(jì)檢機構(gòu)執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的運行;完善《財務(wù)管理制度》，規(guī)范財務(wù)管理，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，保護涉財干部;制定《文件管理制度》，規(guī)范行文工作，確保工作高效有序等。通過建章立制、完善防范措施，使公職人員均能按照崗位職責(zé)、工作程序和規(guī)則，充分進(jìn)入工作角色和工作狀態(tài)，權(quán)力運行有所依從、腐敗風(fēng)險有所戒懼。

(三)開展社會主義價值體系建設(shè)，強化違紀(jì)心理預(yù)防，構(gòu)建堅強的心理底線。加強風(fēng)險防控工作，不僅需要一定的外在社會遏制，也需要人的心理的自我完善，而且絕大多數(shù)犯罪預(yù)防措施都必須通過人的心理活動有效地發(fā)揮其作用。社會文化的內(nèi)核在于價值觀念，許多腐敗現(xiàn)象的發(fā)生、腐敗分子的墮落，都與價值觀念的崩塌息息相關(guān)。從一定意義上看，腐敗與反腐敗既是一場政治斗爭，也是其背后起支撐作用的文化價值觀的“價值博弈”。為進(jìn)一步加強廉政風(fēng)險防控，消除公職人員的腐敗動機，天河區(qū)紀(jì)委組織召開全區(qū)廉政紀(jì)律教育大會，讓違紀(jì)違法人“現(xiàn)身說法”，將違紀(jì)心理預(yù)防寓于廉政文化建設(shè)之中;制定《關(guān)于樹立和踐行社會主義核心價值體系深入推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)的貫徹實施方案》，結(jié)合天河實際，大力加強違紀(jì)心理預(yù)防，在全區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)深入開展樹立和踐行社會主義核心價值體系活動，廣泛開展以“推薦一批書目，熟讀一本好書，撰寫一篇讀書心得”的“三個一”讀書讀史活動，委局為機關(guān)干部選購了《誰說大象不能跳舞》和《歷史的軌跡:中國共產(chǎn)黨為什么能 (修訂版)》等優(yōu)秀書籍組織開展讀書讀史活動，評選優(yōu)秀讀書心得，因勢利導(dǎo)，大力弘揚以腐敗為恥、以廉潔為榮的先進(jìn)價值觀，筑牢我們的心理防線。

(四)實施動態(tài)監(jiān)控，創(chuàng)新監(jiān)督檢查工作方式，防止“過密化”，構(gòu)建防控的長效機制。如果對查找出來的風(fēng)險點和存在的制度缺陷問題不能正視，制定的防范措施不能實施到位，則廉政風(fēng)險防控就會流于形式而陷入停滯不前的“過密化”①境地，從而無法實現(xiàn)預(yù)防和遏制腐敗的目的。廉政風(fēng)險防控機制的核心價值，主要體現(xiàn)為方法層面的制度創(chuàng)新。為避免“過密化”，使廉政風(fēng)險防控工作深入持續(xù)開展，要求我們要創(chuàng)新工作方式，消除風(fēng)險點，破解制度缺陷，既治標(biāo)又治本。街道社區(qū)是廉潔廣州建設(shè)的根基所在，天河區(qū)紀(jì)委牢固樹立“權(quán)力運行到哪里，風(fēng)險防控就跟進(jìn)到那里”的工作理念，除了在行政編制公職人員全員覆蓋，加強廉政風(fēng)險防控外，還結(jié)合天河區(qū)基層實際，在車陂街進(jìn)行試點，創(chuàng)建“車陂廉線”，分線上和線下兩塊。線上以“車陂廉線”這個網(wǎng)站作為載體，打造民情民意直通車。線下組織成立社區(qū)“廉線”服務(wù)隊，協(xié)助社區(qū)議事委員收集社情民意，監(jiān)督政府落實工作，有效推進(jìn)村(社)廉政風(fēng)險防控試點工作。同時創(chuàng)新工作方法，加強監(jiān)督檢查，建立健全制度執(zhí)行問責(zé)機制，在全區(qū)開展“民情速遞”活動，開辟“民情速遞”專欄，招聘專職監(jiān)督員，主要圍繞制度執(zhí)行力進(jìn)行明查暗訪、調(diào)查核實;通過電子監(jiān)平臺察、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)后臺等智能化手段收集信息?；顒右堰B續(xù)推出4期，表揚單位67個次，曝光單位95個次，曝光問題155個;曝光了明查暗訪中發(fā)現(xiàn)的一批反面典型，報道發(fā)現(xiàn)的好人好事?；顒尤〉妹黠@效果，第一期“民情速遞”專門針對機關(guān)干部是否存在工作時間炒股、網(wǎng)購、玩游戲、看電影現(xiàn)象。最近經(jīng)區(qū)民情速遞辦復(fù)查，上述現(xiàn)象基本絕跡。活動在全區(qū)干部中引起了較大的反響，得到上級領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，既改進(jìn)工作作風(fēng)、提高執(zhí)行力，又優(yōu)化政務(wù)經(jīng)濟環(huán)境。

作始也簡，將畢也巨。只要我們深化對廉政風(fēng)險防控的認(rèn)識，加強廉政風(fēng)險防控的實踐，勢必有效預(yù)防和遏制腐敗。

［1］王滬寧.腐敗與反腐敗——當(dāng)代國外腐敗問題研究［M］.上海:上海人民出版社1990.

［2］彭勃.紀(jì)檢監(jiān)察工作實用手冊 ［M］.北京:人民日報出版社，2007.

［3］Г.А.薩塔羅夫.反腐敗政策 ［M］.北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011.

［4］亨廷頓.變革社會中的政治秩序 ［M］.李盛平，等譯.華夏出版社，1988.

［5］孟德斯鳩.論法的精神 (上)［M］.張雁深，譯.北京:商務(wù)印書館，1961.