“飛地經(jīng)濟”模式下的共贏機制探索

【摘 要】“飛地經(jīng)濟”是促進區(qū)域發(fā)展的一種模式，本文結(jié)合北碚區(qū)對口支援巫山移民工業(yè)基地的實踐經(jīng)驗，對“飛地經(jīng)濟”模式下的異地辦園扶貧新方式進行了深入的分析和探索，得出一定的啟示，并提出了對策建議。

【關(guān)鍵詞】飛地經(jīng)濟；共贏機制；探索

隨著經(jīng)濟全球化、區(qū)域一體化深入，越來越多的地區(qū)，依據(jù)比較優(yōu)勢，從自身的資源稟賦、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)技術(shù)、市場需求以及政府政策等發(fā)展條件出發(fā)，通過各種資金、生產(chǎn)要素跨區(qū)域的合理流動，不斷使本地區(qū)的發(fā)展提速上檔。這種資金、生產(chǎn)要素的流動是促進經(jīng)濟增長和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求和客觀趨勢[1]。

一、“飛地經(jīng)濟”模式概述

（一）“飛地經(jīng)濟”的內(nèi)涵

飛地經(jīng)濟是指坐落于一行政區(qū)域內(nèi)，而產(chǎn)值、稅收、收益卻歸屬于另一行政區(qū)域的項目聚集區(qū)。前者稱為“飛入地”，后者稱為“飛出地”，兩者在比較優(yōu)勢存在的情況下，通過要素的經(jīng)濟地域運動實現(xiàn)資源要素重組，最終目的是為了打破行政區(qū)域限制實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化目標。

（二）“飛地經(jīng)濟”的分類

按照飛地經(jīng)濟的流向可分為兩種模式：

1.發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)移動模式。該模式是隨著經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域土地、人力資源等要素成本上升，政策優(yōu)勢不復(fù)存在，通過企業(yè)組團和政府間協(xié)議形式在其它他欠發(fā)達、土地勞動力供應(yīng)較為充足，具有較好引資政策優(yōu)勢的區(qū)域建立工業(yè)園區(qū)的梯度模式。該種飛地經(jīng)濟模式以江蘇大豐、海安縣的上海楊浦工業(yè)園和“泛長三角”安徽等部分地區(qū)等最為典型。

2.欠發(fā)達地區(qū)到發(fā)達地區(qū)移動模式。這種模式主要是通過共享經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)良好經(jīng)濟區(qū)位條件，即欠發(fā)達地區(qū)到要素聚集能力強、交通、通信以及市場條件較好區(qū)域建立獨立工業(yè)園區(qū)的做法，通過欠發(fā)達區(qū)域的資源、項目、政策優(yōu)勢與發(fā)達區(qū)域的優(yōu)勢條件的整合，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展。該種飛地經(jīng)濟模式，以重慶市北碚對口支援巫山移民工業(yè)基地設(shè)立的“飛地”最為典型。園區(qū)實現(xiàn)了三峽庫區(qū)政策、勞動力和特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢與主城交通、通信及市場優(yōu)勢的有效結(jié)合，為解決生態(tài)移民和三峽庫區(qū)安穩(wěn)致富提供了經(jīng)驗借鑒。本文以該園運行模式為例，就基本情況、經(jīng)驗問題及進一步發(fā)展的政策建議作實證分析。

（三）“飛地經(jīng)濟”的特征

1.不相隸屬的行政區(qū)域的空間轉(zhuǎn)移。這體現(xiàn)園區(qū)建設(shè)及管理的主體屬于不同的行政所轄區(qū)域。由于所處區(qū)位環(huán)境的限制，一方在規(guī)模擴展時無法選擇在原區(qū)域所在地進行擴張，只能尋找有利于自身發(fā)展的其它地區(qū)進行合作，從而使自身得以發(fā)展。一方受限于資金、項目，另一方受限于勞動力、原材料或優(yōu)惠政策等資源，使這不相隸屬的空間轉(zhuǎn)移得以實現(xiàn)。

2.資源互補的優(yōu)勢。這是最重要的特征，也是促使合作雙方進行異地建設(shè)的最大動力和條件。飛地經(jīng)濟之所以產(chǎn)生，就是因為一方在自身經(jīng)濟發(fā)展過程中遇到了資源限制，為了避免這些限制、謀求發(fā)展，它們就要尋找能彌補其劣勢的優(yōu)勢資源地區(qū)進行合作，通過發(fā)揮各自不同的優(yōu)勢、產(chǎn)生互補效應(yīng)[2]。

3.互惠互利的雙贏。飛地經(jīng)濟的最終目的就是要取得合作共贏性，這貫穿于園區(qū)建設(shè)和發(fā)展的整個過程中，同時也決定著園區(qū)經(jīng)濟發(fā)展是否能夠保持持久性。這一合作共贏性特征不僅僅是單純的合作關(guān)系，在合作關(guān)系中還存在著競爭的因素，比如兩地稅收、財政等的分成關(guān)系是一種有利于合作雙方共同利益的雙贏性競爭[3]。

二、北碚對口支援巫山移民工業(yè)基地的經(jīng)驗分析

（一）背景原因

重慶是典型的“大城市大農(nóng)村大庫區(qū)大山區(qū)”結(jié)構(gòu)形態(tài)，實施著“一圈兩翼”發(fā)展戰(zhàn)略，其中重要內(nèi)容之一就是“一圈”尤其是處于“一圈”核心區(qū)域的主城九區(qū)對口支持扶持庫區(qū)相關(guān)區(qū)縣。由于巫山縣不具備區(qū)位優(yōu)勢，交通不便捷，技術(shù)人才匱乏且市場狹小，要引進外地企業(yè)很困難，若要壯大巫山等庫區(qū)縣域經(jīng)濟，必須另辟新徑。主城區(qū)對口支援庫區(qū)縣聯(lián)合異地辦園，正是將支持庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策與主城區(qū)良好的發(fā)展條件有機結(jié)合起來，探索重慶主城區(qū)對口支援三峽庫區(qū)移民重點縣的有效方式。國務(wù)院《關(guān)于推進重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2009〕3號）明確指出：完善“一圈”對口幫扶“兩翼”機制，推進異地辦園、協(xié)助引進項目、援建標準廠房、對口扶持企業(yè)等工作，探索建立要素和收益共享的“一圈兩翼”互利共贏發(fā)展新機制，這使得重慶市唯一一例異地辦園的北碚區(qū)對口支援巫山移民工業(yè)基地得到了國家政策的支持。

（二）運行模式

1.管理模式。北碚區(qū)與巫山縣共同組建園區(qū)管理委員會和園區(qū)開發(fā)有限公司，開發(fā)公司的組建費用由雙方共同出資，各占50%。管委會在北碚區(qū)、巫山縣共同領(lǐng)導(dǎo)下獨立開展工作，以北碚管理為主，巫山方派人參與、協(xié)助。區(qū)縣黨委、政府共同成立園區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組定期召開會議，決定園區(qū)建設(shè)大政方針，決策園區(qū)重大事項，任命園區(qū)重要領(lǐng)導(dǎo)人員，領(lǐng)導(dǎo)園區(qū)管委會等。

2.建設(shè)模式。移民工業(yè)基地開發(fā)建設(shè)有限公司作為移民工業(yè)基地的開發(fā)建設(shè)單位和融資平臺，在移民工業(yè)基地管委會領(lǐng)導(dǎo)下爭取各項政策支持和項目投入，多渠道籌集建設(shè)資金，大力推進開發(fā)建設(shè)。移民工業(yè)基地實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)和統(tǒng)一管理。由園區(qū)開發(fā)公司在園區(qū)管委會領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)園區(qū)開發(fā)建設(shè)實際情況，積極爭取國家、市各項政策和項目投入，多渠道籌集資金，靈活選擇多種建設(shè)模式。園區(qū)各項稅費收入優(yōu)先安排用于園區(qū)建設(shè)。市政府同意從巫山平移2平方公里建設(shè)用地指標到北碚轄區(qū)內(nèi)的遠景建設(shè)用地內(nèi)，用于建設(shè)移民工業(yè)基地。幾年來，移民工業(yè)基地共計投入約11億元，已全面完成征地拆遷和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。兩區(qū)縣政府根據(jù)各自擁有的優(yōu)惠政策和經(jīng)濟實力，共同給予扶持。為支持移民工業(yè)基地的發(fā)展，巫山每年將北碚本級財政一般預(yù)算收入1%的對口支援資金，拿出50%用于移民工業(yè)基地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。幾年來共拿出1339萬元北碚對口支援資金用于移民基地建設(shè)。

3.政策支持。巫山縣享有國家級貧困縣各項招商引資和稅收政策；移民工業(yè)基地享有國家支持三峽庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和國家支持西部大開發(fā)優(yōu)惠政策，重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)配套改革試驗區(qū)政策、發(fā)展特色工業(yè)園和推進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化政策，以及北碚區(qū)招商引資等一系列優(yōu)惠政策。

4.利益分配。北碚區(qū)與巫山縣按照利益共享、責(zé)任共擔(dān)的原則，建立利益共享機制。移民工業(yè)基地60％以上的就業(yè)崗位原則上定向招收巫山縣經(jīng)過職業(yè)技能培訓(xùn)的城鄉(xiāng)勞動力，其中60％以上優(yōu)先安排巫山縣移民勞動力。移民工業(yè)基地實行封閉式運行，單獨核算，其新引進的市外工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)的增值稅、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅，按現(xiàn)行財稅管理體制增收，市級收入的全部和區(qū)級收入的50%返還巫山縣。

三、“飛地經(jīng)濟”模式下的異地辦園存在的主要問題

（一）合作機制不健全，難以形成深度聯(lián)動。

由于雙方對異地辦園的認識程度不同，沒有建立起操作性更強的多元投資機制、利益分配機制、相互補償機制等，特別是利益分配機制有欠缺，影響結(jié)對雙方聯(lián)動積極性。目前，“一圈”與“兩翼”間缺乏有效的要素和收益共享的利益分配機制，“一圈”區(qū)縣缺乏參與“兩翼”聯(lián)動的動力，“兩翼”受援區(qū)縣逐步產(chǎn)生被動受援心態(tài)，制約了“一圈兩翼”深度聯(lián)動，致使異地辦園推進難。

（二）規(guī)劃滯后，難以形成規(guī)模效應(yīng)。

一是由于國家實行宏觀調(diào)控，對新增建設(shè)用地、農(nóng)地轉(zhuǎn)用和耕地占用的控制越來越強，城規(guī)規(guī)模無法爭取和突破。目前，只獲批了少量的控制性詳細規(guī)劃，城規(guī)大部分未覆蓋，特別是移民工業(yè)園進入兩江新區(qū)水土高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園后，園區(qū)自身開發(fā)建設(shè)還需加強科學(xué)規(guī)劃；二是受援方平移出的建設(shè)用地僅為2平方公里，致使現(xiàn)在的園區(qū)規(guī)模過小，不能滿足受援方勞動力轉(zhuǎn)移和移民安穩(wěn)致富的需要。

（三）政策落實不到位，難以形成高績效。

由于相關(guān)政策滯后或沒有落實到位，建園工作常用多種政策轉(zhuǎn)換或“打擦邊球”的方式推進，難以保證建園高效進行。比如由于移民工業(yè)基地不在市規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)，不得不采取土地流轉(zhuǎn)形式取得項目建設(shè)用地。由于許多項目未被現(xiàn)有規(guī)劃全覆蓋，影響了項目建設(shè)用地手續(xù)的報批，從而難以辦理相應(yīng)的建設(shè)手續(xù)。由于受規(guī)劃、用地影響，項目貸款的“一書三證”必備件難辦，限制了向銀行貸款融資，一時難以完全滿足用地、項目建設(shè)資金的需要。

四、啟示和對策建議

（一）啟示

1.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新載體。北碚對口支援巫山移民工業(yè)基地的建設(shè)，就是對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一個實踐性探索，是打破城鄉(xiāng)界限，將城鄉(xiāng)作為整體考慮，促進城鄉(xiāng)相互協(xié)作、優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共繁榮的新思路和新載體。一方面增加了轉(zhuǎn)移勞動力的收入和庫區(qū)縣經(jīng)濟實力。巫山縣是典型的勞務(wù)經(jīng)濟發(fā)展的重點區(qū)域，打工經(jīng)濟占全縣農(nóng)民收入的60%以上，通過異地辦園，使農(nóng)民自發(fā)的外出打工轉(zhuǎn)變到組織有序的勞動力就業(yè)轉(zhuǎn)移。同時，通過各種優(yōu)惠政策的疊加，庫區(qū)縣政府從異地辦園獲取的財政稅收相當可觀，這大大增強庫區(qū)縣的財政實力，促進當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)的發(fā)展。另一方面，都市因這些農(nóng)民工融入，工業(yè)、建筑業(yè)、制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)得以蓬勃發(fā)展，農(nóng)民工為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展做出了一定的貢獻。

2.區(qū)域聯(lián)動共發(fā)展的新機制。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展意味著各種資源、要素、人口的有序合理流動，通過優(yōu)勢資源互補和互惠互利的原則，各行政區(qū)域之間達到縮小差距共同發(fā)展目的[4]。飛地經(jīng)濟模式下的異地辦園扶貧方式，對于“一圈”而言，可以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級，通過土地指標平移，化解土地等要素成本上升對經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸制約，實現(xiàn)區(qū)域技術(shù)、管理水平的提高，完善區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系，提高區(qū)域品牌形象和競爭力。對于“兩翼”而言，可以轉(zhuǎn)移出人口，對土地資源進行一定的整合，通過農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化，通過高山移民、退耕還林等方式，對長江生態(tài)環(huán)境起到了保護作用，體現(xiàn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展。

3.移民致富安穩(wěn)的新路徑?？s小三大差距，促進共同富裕是重慶在新時期的一項大探索、大改革和大發(fā)展。如何解決好三峽移民的致富安穩(wěn)問題就顯得尤為重要。通過異地辦園模式，有序有組織地轉(zhuǎn)移出三峽庫區(qū)農(nóng)民，避免了農(nóng)民自發(fā)進城務(wù)工的管理無序性，和由此帶來的潛在不穩(wěn)定因素導(dǎo)致的社會危機。異地辦園是解決庫區(qū)移民就業(yè)的平臺，庫區(qū)移民在園區(qū)內(nèi)務(wù)工就業(yè)，獲取報酬，走上了一條致富安穩(wěn)之路。

（二）對策建議

1.進一步提高對飛地經(jīng)濟的認識。

飛地經(jīng)濟，是縮小三大差距、促進共同富裕的新實踐，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新載體，是城鄉(xiāng)互動發(fā)展的新機制，是移民就業(yè)、安穩(wěn)致富的新路徑，是探索加強生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護的新辦法，它對于加快我市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

2.科學(xué)制定移民工業(yè)基地規(guī)劃。

在制定規(guī)劃時，要考慮預(yù)留園區(qū)開發(fā)建設(shè)后續(xù)用地指標，以避免由于用地指標不足，影響園區(qū)整體開發(fā)建設(shè)；異地園區(qū)用地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，給予用地指標傾斜，計劃指標不足的，在全市內(nèi)進行協(xié)調(diào)；在堅持原則的前提下，審批時，對異地辦園所涉及的城規(guī)、土規(guī)應(yīng)打破常規(guī)快速辦理。

3.研究完善相關(guān)政策機制。

一是建立和完善利益分配和激勵機制。在利益分配機制上，移民工業(yè)基地內(nèi)市級收入的全額和援助方收入的50%返還受援方相關(guān)縣，其余經(jīng)濟指標按5:5分配給共建雙方，充分調(diào)動雙方積極性。在激勵機制上，建立企業(yè)引導(dǎo)激勵機制，對“一圈兩翼”產(chǎn)業(yè)協(xié)作項目在資金、擔(dān)保、融資等方面給予優(yōu)先支持[5]。

二是完善多元投資機制。在各地發(fā)改委設(shè)立異地辦園發(fā)展資金，主要用于幫助工業(yè)基地建設(shè)的資金融通；政府為異地辦園貸款提供擔(dān)保機構(gòu)，對“一書三證”不全時，可按特例特辦，滿足用地、項目建設(shè)資金的需要。

三是建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護補償機制。工業(yè)基地建成后，應(yīng)按受援方平移建設(shè)用地指標的多少，在每年工業(yè)基地收入利潤中按一定比例提取費用，用于受援方生態(tài)環(huán)境保護，加強長江流域重慶段防護林和區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)。

4.進一步探索完善合作運行方式。

在政策上，整合“兩翼”扶持政策，移民工業(yè)基地除享受當?shù)赜嘘P(guān)優(yōu)惠政策外，還給予“兩翼”特殊優(yōu)惠政策，實現(xiàn)優(yōu)惠政策疊加。在合作形式上，最初的合作是兩區(qū)域間點(如管理經(jīng)驗、機器設(shè)備，抑或土地、勞動力等單一資源)的合作，隨著這些點與點聯(lián)系在市場經(jīng)濟規(guī)律作用下的增強，可促使雙方合作領(lǐng)域逐步擴大，合作方式逐漸多樣化，比如將優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的培育放在“一圈”，將主機成套企業(yè)的零部件生產(chǎn)向庫區(qū)腹地轉(zhuǎn)移等，進而變?yōu)槊媾c面之間也就是兩區(qū)域經(jīng)濟上更廣泛、更密切的合作，使雙方各自收益逐步增加。

參考文獻：

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作者簡介：楊欣（1970—），湖南湘潭人，中共重慶市北碚區(qū)委黨校教研室主任，副教授。