蘭州市扶貧開發(fā)績效評價及其啟示

付 英，張艷榮

(甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

蘭州市扶貧開發(fā)績效評價及其啟示

付 英，張艷榮*

(甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

根據(jù)系統(tǒng)工程的理論，在對農(nóng)村扶貧系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上，從政策相關(guān)性、扶貧效率、扶貧效果和可持續(xù)發(fā)展能力四個方面入手，共設(shè)置4個準(zhǔn)則層、11個關(guān)鍵問題層和35項具體指標(biāo)，建立了針對貧困地區(qū)的綜合性扶貧績效評價指標(biāo)體系，并以蘭州市“三縣一區(qū)”為研究樣本進行總體評價與動態(tài)評價。研究結(jié)論顯示：貧困人口的受益程度與該組織對扶貧項目投入之間呈指數(shù)關(guān)系；政策相關(guān)性是決定扶貧績效的重要因素之一，生存相關(guān)類項目扶貧績效較高，但可持續(xù)發(fā)展能力不足。

扶貧開發(fā)；績效評價；指標(biāo)體系；層次分析法；蘭州市

一、問題的提出

扶貧開發(fā)是建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)的歷史任務(wù)，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的一項重要內(nèi)容?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001―2010)》實施以來，貧困人口由2000年的9422萬下降至2010年的2688萬，貧困人口年均減少673萬，年均下降11.8%。10年共有6734萬人實現(xiàn)脫貧，貧困發(fā)生率從10.2%下降到2.8%，說明按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)確定的貧困已得到有效緩解，[1]這得益于我國政府實施了大規(guī)模的扶貧計劃。在過去的 30年里，我國進行了卓有成效的經(jīng)濟體制改革和漸進式的政治體制改革，促發(fā)了社會經(jīng)濟發(fā)展的起飛。雖然我國減貧取得了舉世矚目的成就，但貧困問題在新世紀(jì)表現(xiàn)出新的特點，從 30年前的普遍性、區(qū)域性和絕對性貧困開始轉(zhuǎn)變?yōu)榉稚⑿院拖鄬π载毨?；貧困人口的生活質(zhì)量并沒有得到根本改善，貧困人口的生活入不敷出，食品消費量嚴(yán)重偏少；家庭支出恩格爾系數(shù)高，自給性消費比重大；家庭設(shè)備數(shù)量少，檔次低；文化消費支出少，社會服務(wù)水平低；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平低，沒有長效投資；健康狀況不良；兒童輟學(xué)風(fēng)險大等一系列指標(biāo)呈現(xiàn)貧困人口的典型特征。當(dāng)前扶貧中仍存在一些突出問題，尤其是財政扶貧資金使用效率低，扶貧效率低下，返貧率高，扶富不扶貧等，影響了國家扶貧計劃的順利實施。[2]“十二五”時期，結(jié)合經(jīng)濟、社會發(fā)展現(xiàn)狀，有針對性地對當(dāng)前扶貧工作進行績效評價，找出制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的瓶頸，顯得尤為重要。而現(xiàn)有關(guān)于扶貧績效的分析都是從宏觀、定性角度進行的，缺乏微觀、量化的評價分析，因此，建立扶貧開發(fā)績效評價體系對今后扶貧規(guī)劃的制定、項目的驗收、戰(zhàn)略的選擇及調(diào)整等實際工作都具有十分重要的意義。

蘭州市扶貧工作從1983年開始，國家將榆中、永登和皋蘭“三縣”列為貧困扶持縣進行扶持。進入90年代后期，特別是1994—2000年實施“二七扶貧攻堅”，蘭州市用7年的時間，解決了20萬人的溫飽問題。目前，蘭州市實施了以整村推進、勞務(wù)輸轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)化扶貧為重點的“一體兩翼”扶貧戰(zhàn)略，貧困人口已由1982年的67.897萬人，減少到2009年底的18.7萬人（市統(tǒng)計口徑），貧困面由1982年的79%下降到2009年的14.20%。蘭州市現(xiàn)有國家扶貧開發(fā)工作重點縣1個(榆中縣)，“三西”地區(qū)覆蓋縣 2個(永登縣與皋蘭縣)，有貧困鄉(xiāng)村的非貧困縣(區(qū))對照縣(區(qū))1個(七里河區(qū))。共下轄重點貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)20個，重點貧困行政村144個，其中移民鄉(xiāng)鎮(zhèn)9個，行政村26個，移民總?cè)丝?.33萬人 (蘭州市扶貧開發(fā)辦)。蘭州市“三縣一區(qū)”扶貧開發(fā)存在的問題主要表現(xiàn)為：1)致貧因素復(fù)雜，深層次貧困矛盾突出。從貧困人口的分布上來看，目前蘭州市的貧困人口主要分布在3個地域：一是多年扶貧攻堅后的頑固地域。二是上世紀(jì)末因收入指標(biāo)的微小差額而沒有被納入扶貧開發(fā)重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)村名單的行政村。三是引大灌區(qū)的移民貧困人口。非重點縣區(qū)還有120多個貧困村的收入水平在貧困縣以下，部分行政村通車難、上學(xué)難、危房多、勞動力素質(zhì)差的問題較突出，這些因素嚴(yán)重制約了扶貧工作的進程。2)返貧機率高。“十一五”期間，蘭州市采取了多種措施、鞏固扶貧開發(fā)和幫扶成果，但由于脫貧標(biāo)準(zhǔn)低，每年還有一部分人口因病、外出就學(xué)、婚喪嫁娶、自然災(zāi)害、市場環(huán)境等因素影響，重新返貧，返貧率約為5%。3)城鄉(xiāng)收入差距大，扶貧難度大。2010年，蘭州市貧困“三縣”農(nóng)民人均純收入平均為3273元，與城鎮(zhèn)居民人均純收入比為4.28∶1，比全國農(nóng)民人均純收入5612元低2339元。這與蘭州市貧困人口主要分布在“五片一灌區(qū)”密切相關(guān)。這些地區(qū)，貧困人口比例較大，生態(tài)環(huán)境脆弱，抵御自然災(zāi)害和市場風(fēng)險的能力差，這不僅制約著貧困地區(qū)經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，也加大了扶貧難度。4扶貧開發(fā)投入不足。目前，貧困地區(qū)財政自給率只有10%～15%左右，各級部門年均安排蘭州市扶貧專項資金約 4000萬元，但其總量需求年均約為1億元，投入與需求間存在較大缺口。同時，貧困人口的自籌能力有限，受管理條塊分割體制限制，有限的扶貧資金分散在諸多部門，投資渠道分散，不同渠道的支農(nóng)資金在使用中交叉重復(fù)或遺漏，造成資金難以整合、使用效率低等難題。

筆者擬構(gòu)建一個扶貧開發(fā)績效評價指標(biāo)體系對蘭州市的扶貧開發(fā)績效進行評估。

二、扶貧開發(fā)績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

1.指標(biāo)體系構(gòu)建依據(jù)

“十二五”扶貧的主要目標(biāo)是緩貧和可持續(xù)發(fā)展，因此，其評價指標(biāo)體系也應(yīng)根據(jù)貧困與反貧困的理論、可持續(xù)發(fā)展理論來構(gòu)建。貧困與反貧困理論認(rèn)為，貧困是由許多方面的因素所共同導(dǎo)致的，因此，扶貧效果評價應(yīng)該用綜合的指標(biāo)體系來評價。當(dāng)然，在評價效果時，不可能將所有的致貧因素都考慮進去，但這些因素有主次之分，因此，可以從中篩選出一些關(guān)鍵因素對扶貧效果進行綜合評價?？沙掷m(xù)發(fā)展理論認(rèn)為，可持續(xù)發(fā)展模式是人類社會發(fā)展的必然選擇，它既要求發(fā)展的持續(xù)性，又強調(diào)經(jīng)濟、社會和自然生態(tài)環(huán)境之間協(xié)調(diào)發(fā)展，[3]在人類需求的資源占用、財富分配和環(huán)境保護等方面特別關(guān)注時空公平性。扶貧不僅僅是簡單的經(jīng)濟意義上的脫貧，更涉及了社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護等多重目標(biāo)體系，在常見的效率、效果這些基本要求之外，至少還需要考慮政策的相關(guān)性和可持續(xù)發(fā)展能力。

根據(jù)相關(guān)要求，蘭州市農(nóng)辦組織有關(guān)專家、學(xué)者，采取實地調(diào)研、數(shù)據(jù)分析、專家評議等，初選出了評價指標(biāo)體系，筆者在此基礎(chǔ)上，借鑒了劉玉森、朱明放、周瑞超、陳薇、楊春河[4-7]等學(xué)者的研究成果，從政策相關(guān)性、扶貧效率、扶貧效果、可持續(xù)發(fā)展能力四個方面入手，共設(shè)置1個目標(biāo)層，4個準(zhǔn)則層、11個關(guān)鍵問題層和 35項具體指標(biāo)，最終確定了扶貧績效評價指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)(圖1)。

(1)政策相關(guān)性。制度和體制因素是減緩貧困行動的前提條件和基礎(chǔ)。有研究認(rèn)為，2004年和2005年貧困人口數(shù)量的下降即與農(nóng)業(yè)稅費改革有著密切的關(guān)系。[2]可見，政府出臺的惠農(nóng)扶貧政策與地方扶貧規(guī)劃對貧困地區(qū)的發(fā)展影響較大。政策相關(guān)性準(zhǔn)則主要圍繞惠農(nóng)政策、經(jīng)濟因素、扶貧規(guī)劃3個方面，設(shè)置8個具體評價指標(biāo)，包括D1農(nóng)村合作醫(yī)療及農(nóng)村低保制度對扶貧的影響、D2農(nóng)村義務(wù)教育政策與扶貧的關(guān)聯(lián)度、D3農(nóng)村稅費改革對扶貧開發(fā)的影響、D4收入分配對減貧的影響、D5城鄉(xiāng)一體化建設(shè)與減貧的關(guān)系、D6通貨膨脹對農(nóng)村貧困的影響、D7地方與中央農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃的一致性、D8“十一五”扶貧開發(fā)計劃與實施的一致性。

(2)扶貧效率。就已有扶貧資金效率貢獻考核標(biāo)準(zhǔn)來看，在生產(chǎn)總值、總收入、平均收入、減貧人數(shù)等一般性指標(biāo)之外，它缺乏對扶貧效率進一步量化處理的分析，這方面最為顯著的一個表現(xiàn)就是，扶貧資金的不同投向?qū)ω毨舻氖杖朐黾迂暙I分析并不明朗。因此，本文扶貧效率準(zhǔn)則的評價主要圍繞脫貧率和資金利用率2個方面構(gòu)建了5個具體評價指標(biāo)，包括D9貧困發(fā)生率、D10返貧率、D11貧困人口占總?cè)丝诘谋戎?、D12扶貧資金到位率、D13扶貧資金對農(nóng)民收入增長的促進效應(yīng)。

(3)扶貧效果。扶貧在很大程度上推進了項目村的經(jīng)濟和社會的全面發(fā)展，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技培訓(xùn)和勞務(wù)輸轉(zhuǎn)。其中產(chǎn)業(yè)化項目外部經(jīng)濟效益顯著，有效帶動了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進了農(nóng)民增收。本文效果準(zhǔn)則的評價主要從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技培訓(xùn)和勞務(wù)輸轉(zhuǎn) 3個方面，構(gòu)建了 12個評價指標(biāo)。包括D14鄉(xiāng)村道路硬化建設(shè)、D15集雨節(jié)灌工程建設(shè)、D16整村推進村覆蓋率、D17人畜飲水工程建設(shè)、D18小型水利建設(shè)、D19村級衛(wèi)生所和文化活動場所標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、D20恩格爾系數(shù)、D21農(nóng)民人均純收入環(huán)比增長速度、D22家庭經(jīng)營性收入占農(nóng)民人均純收入的比重、D23科技培訓(xùn)及推廣情況、D24轉(zhuǎn)移勞動力人數(shù)、D25“一村一名大學(xué)生”和“兩后生”培訓(xùn)。

(4)可持續(xù)發(fā)展能力。扶貧堅持綜合開發(fā)、全面發(fā)展的原則，在改善基本生活、生產(chǎn)條件的同時，注重科教文衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展，提高了貧困群體的生活質(zhì)量和人口素質(zhì)，特別是對貧困群體以后發(fā)展的重視，實現(xiàn)資源、人口、環(huán)境、教育和制度的可持續(xù)性?？沙掷m(xù)發(fā)展能力準(zhǔn)則主要從經(jīng)濟、社會和生態(tài)3個方面，構(gòu)建了10個評價指標(biāo)，包括D26總收入增占率、D27種養(yǎng)業(yè)發(fā)展能力、D28產(chǎn)業(yè)化項目經(jīng)營狀況、D29農(nóng)村義務(wù)教育普及率、D30新型合作醫(yī)療保險參保率、D31農(nóng)村最低生活保障覆蓋率、D32村民對村務(wù)公開和民主管理的滿意度、D33自然災(zāi)害發(fā)生率、D34森林覆蓋率、D35生態(tài)環(huán)境滿意度。

圖1 扶貧開發(fā)績效指標(biāo)評價體系及其結(jié)構(gòu)

2.績效評價方法

(1)確定各指標(biāo)評分標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)重。評分標(biāo)準(zhǔn)按優(yōu)秀、良好、一般、較差劃分為4級。本文采用層次分析法，即 AHP法來確定各指標(biāo)的權(quán)重，它是一種將決策者對復(fù)雜系統(tǒng)的決策思維過程模型化、數(shù)量化的過程[8]。筆者首先設(shè)計出了扶貧效益的遞階層次結(jié)構(gòu)圖，然后根據(jù)對層次結(jié)構(gòu)圖中各種元素兩兩比較判斷的調(diào)查資料，采用Suaty的五等九級法，構(gòu)造了判斷矩陣A=(aij)，再算出判斷矩陣A的最大特征根Xmax及其相應(yīng)的特征向量，根據(jù)層次單排序與總排序得出整個系統(tǒng)各元素的權(quán)重[9]。

(2)利用綜合評價法進行計算。利用綜合評價法，先將各指標(biāo)正向化處理后，依據(jù)實際調(diào)查數(shù)據(jù)對各指標(biāo)進行賦值，計算出各指標(biāo)得分，并加總得出扶貧工作總體得分，以作為評價扶貧績效的量化依據(jù)。

表1 評分標(biāo)準(zhǔn)

3.評價指標(biāo)權(quán)重及得分的確定

表2 蘭州市扶貧開發(fā)績效評價指標(biāo)、權(quán)重及得分情況

三、蘭州市扶貧開發(fā)績效分析及啟示

1.績效分析

筆者在較為全面了解和掌握蘭州市“三縣一區(qū)”扶貧開發(fā)總體情況的基礎(chǔ)上，將機構(gòu)訪談的相關(guān)資料進行整理，依據(jù)綜合評價法，計算得出各指標(biāo)得分和實現(xiàn)程度。從表2可以看出，蘭州市扶貧開發(fā)各指標(biāo)實現(xiàn)程度良好，總體得分均在2分以上，其中政策相關(guān)性、扶貧效率、扶貧效果及可持續(xù)發(fā)展能力分別得分3.21分、2.90分、2.71分、2.50分。可持續(xù)發(fā)展能力得分相對較低，說明蘭州市扶貧在可持續(xù)發(fā)展環(huán)節(jié)上還存在問題，而扶貧不僅是經(jīng)濟上脫貧，重在扶人，核心在扶志和扶智。

從表2可以看出，政府出臺的惠農(nóng)扶貧政策與地方扶貧規(guī)劃對貧困地區(qū)的發(fā)展影響較大，制度和體制因素是緩貧的前提條件和基礎(chǔ)。扶貧效率指標(biāo)得分普遍較高，說明項目資金的使用及管理模式的高效性。扶貧效果指標(biāo)是考核扶貧的最終目標(biāo)，該項得分較為滿意，但鄉(xiāng)村道路建設(shè)綜合權(quán)重相對于其他指標(biāo)較低。小型水利建設(shè)所占權(quán)重1.43%，但僅得2分，主要原因是由于歷史、自然、地理等因素，“五片一灌區(qū)”水利工程建設(shè)難度大；整村推進權(quán)重為4.37%，但效益更為顯著，在很大程度上推進了項目村的經(jīng)濟和社會的全面發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展能力評級達到“可持續(xù)”。從表 2可知，經(jīng)濟、社會、生態(tài)可持續(xù)能力所占權(quán)重分別為49.05% 、31.19%和19.76%，但社會發(fā)展能力得分遠遠高于經(jīng)濟、生態(tài)發(fā)展能力，特別是農(nóng)村最低生活保障和生態(tài)環(huán)境滿意度均得分較低，說明受財政扶貧資金投入限制，項目實施對低保和生態(tài)的投入還不夠。

2.扶貧開發(fā)績效評價結(jié)果

通過對項目政策相關(guān)性、扶貧效率、扶貧效果、可持續(xù)發(fā)展能力4個準(zhǔn)則的定性和定量評價，蘭州市“三縣一區(qū)”扶貧開發(fā)項目為“良好”(表3)。

表3 蘭州市扶貧開發(fā)項目績效評價結(jié)果

(1)生產(chǎn)和生活環(huán)境不斷優(yōu)化。縣區(qū)自實施“十一五”扶貧開發(fā)工作以來，基礎(chǔ)設(shè)施得到明顯改善，農(nóng)民生產(chǎn)、生活環(huán)境不斷得到美化和優(yōu)化，較大程度地解決了農(nóng)村環(huán)境差、村民看病難、出行難等問題，方便了農(nóng)民的日常生活。

(2)貧困面縮小、農(nóng)民收入顯著增加。從扶貧開發(fā)績效分析結(jié)果中可以看出：蘭州市扶貧效率“非常高”、扶貧效果“滿意”。經(jīng)調(diào)查，全市貧困人口由“十五”末的19.57萬人減少到2010年的9萬人，貧困發(fā)生率由22%下降到17%，下降了5個百分點。以前經(jīng)濟較不發(fā)達的地區(qū)，農(nóng)民人均純收入增幅明顯。其中，以發(fā)展條件最差的榆中縣最為突出，農(nóng)民人均收入增長率由2006年的5.32%提高到2009年的14.86%。

(3)基礎(chǔ)條件有效改善。從表 2可以看出，蘭州市扶貧開發(fā)各項任務(wù)得分均在2.50分以上，完成情況較好。調(diào)查顯示，貧困地區(qū)飲用自來水的農(nóng)戶比重達到29.41%；重點村通公路比例達到93.5%，自然村通公路比例達到88.1%；貧困地區(qū)農(nóng)村住房磚木結(jié)構(gòu)比例達到44%，貧困鄉(xiāng)村“行路難”、“吃水難”、“住房難”等突出問題得到了有效緩解。[10]

(4)資源整合力度不斷加大。蘭州市較好地改善了貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施和社會事業(yè)的落后面貌；各幫鄉(xiāng)包村單位圍繞加快貧困地區(qū)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展，幫扶企業(yè)由 2006年的 90家增加到2009年的243家，社會幫扶工作成績突出；建立了扶貧貸款貼息項目的工作機制，基本上解決了貧困村貧困農(nóng)戶貸款難問題，極大地調(diào)動了貧困村群眾參與扶貧開發(fā)的積極性，促進脫貧致富主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的形成。據(jù)統(tǒng)計，2006—2009年，國家財政扶貧投入資金28135.24萬元，其中，中央、省財政累計投入26256.4萬元，市級財政投入資金1870萬元；幫扶投入9055萬元。

3.啟示

本文根據(jù)系統(tǒng)工程的理論，在對農(nóng)村扶貧系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上，從政策相關(guān)性、扶貧效率、扶貧效果和可持續(xù)發(fā)展能力四個方面入手，共設(shè)置1個目標(biāo)層，4個準(zhǔn)則層、11個關(guān)鍵問題層和35項具體指標(biāo)，建立了針對貧困地區(qū)綜合性扶貧績效評價指標(biāo)體系，并對蘭州市“三縣一區(qū)”進行了總體評價與動態(tài)評價。研究結(jié)論顯示：貧困人口的受益程度與該組織對扶貧項目投入之間呈指數(shù)關(guān)系；政策相關(guān)性是決定扶貧績效的重要因素之一，生存相關(guān)類項目扶貧績效較高，但可可持續(xù)發(fā)展能力不足。當(dāng)然由于時間和條件的限制，本研究也存在以下不足：首先，由于各方面資料不齊全，可能會影響到評價的結(jié)果；其次，項目規(guī)劃能較好的完成，具有效率性，但未必具備真正的發(fā)展能力，因此在實施時，要更加注意扶貧村的可持續(xù)發(fā)展能力。本文所構(gòu)建的扶貧開發(fā)績效評價指標(biāo)體系，在實際應(yīng)用中要注意以下幾點：首先，結(jié)合貧困人口的參與性評價。本研究只是從綜合性扶貧外在的效應(yīng)來評價其效果，至于貧困人口本身對綜合性扶貧的評價到底怎么樣，也要由貧困人口本身對綜合性扶貧進行評價，即要讓他們參與到評價中。其次，原始數(shù)據(jù)是評價的基礎(chǔ)，為了盡量減少評價結(jié)果的誤差，要盡可能做好村級統(tǒng)計工作。最后，開發(fā)出專用的綜合性扶貧評價智能決策支持系統(tǒng)(IDSS)[6]。綜合性扶貧系統(tǒng)的實現(xiàn)是一個復(fù)雜的運行過程，如果不采用計算機輔助評價將影響研究結(jié)果。

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Performance evaluation and revelations of the poverty alleviation in Lanzhou city

FU Ying,ZHANG Yan-rong*
(Economic Management College,Gansu Agricultural University,Lanzhou 73007,China)

This paper used the systems engineering of theory and method,on the basis of systems analysis which is about poverty alleviation in rural areas,starting from four aspects: Policy relevance,efficiency,alleviation effects and sustainable development abilities,which sets 4criterion levels,11 key question levels and 35concrete targets in all,establishes a comprehensive performance evaluation index system of poverty alleviation in poor areas,and carries on the overall evaluation and the dynamic appraisal by taking the "three counties and one district “of Lanzhou as the study sample.The research findings show that: it presents the index relations between benefit of the poor with investment of on poverty alleviation projects of the organization,and policy relevance is one of the important factors determining the poor performance,and survival-related projects of poverty alleviation performance tends to be high,but sustainable development ability is insufficient.

poverty alleviation and development; performance evaluation; index system; AHP analysis; Lanzhou city

F320.3

A

1009-2013(2011)05-0025-06

2011-07-10

付 英(1987―)，女，甘肅臨澤人，碩士研究生，研究方向是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理。*為通訊作者。

李東輝