從善治理念看弱勢(shì)群體社會(huì)救助中政府責(zé)任的回歸

高園

（海南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，?？?71158）

從善治理念看弱勢(shì)群體社會(huì)救助中政府責(zé)任的回歸

高園

（海南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，?？?71158）

善治就是要實(shí)現(xiàn)政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，使兩者都達(dá)到最佳狀態(tài)。對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行社會(huì)救助，使他們的基本生活得以保證，基本權(quán)益得以維護(hù)，是善治理念的內(nèi)在要求。社會(huì)救助中政府責(zé)任的回歸則是善治道路的必然選擇，也是考驗(yàn)政府善治能力的標(biāo)尺。

善治；弱勢(shì)群體；社會(huì)救助；政府責(zé)任

現(xiàn)階段，由于我國(guó)正處于政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)轉(zhuǎn)型不可避免地帶來了一系列社會(huì)問題，其中尤以弱勢(shì)群體問題最為突出。這個(gè)特殊群體的生存狀況令人堪憂，已成為構(gòu)建和諧社會(huì)過程中出現(xiàn)的一個(gè)不和諧音符。如果他們的生活得不到改善，利益訴求得不到滿足，社會(huì)地位得不到認(rèn)可，必然會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定，在矛盾激化的情況下甚至?xí)鹕鐣?huì)動(dòng)蕩。對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行社會(huì)救助是政府不可推卸的責(zé)任，更是善治理念對(duì)政府執(zhí)政提出的必然要求。

一、善治理念的內(nèi)涵與基本要素

古今中外，人們對(duì)善治都抱有美好的期望，習(xí)慣用“治理有序、官員廉潔、體恤民生、嚴(yán)明法紀(jì)”等詞匯來描繪心目中理想的政府形象。追溯善治的起源，從中國(guó)古代孔孟提出的以“為政以德，寬厚待民，以人為本”為核心的仁政思想，到古希臘時(shí)期亞里士多德提出的“政治學(xué)的善就是正義，正義以公共利益為依歸”的觀點(diǎn)；從近代盧梭在《社會(huì)契約論》中主張的“主權(quán)在民”思想到馬克思主義平等觀關(guān)于“一切人，或至少是一個(gè)國(guó)家的一切公民，或一個(gè)社會(huì)的一切成員，都應(yīng)當(dāng)有平等的政治地位和社會(huì)地位”[1]的論斷；從20世紀(jì)70年代羅爾斯在《正義論》中提出的“作為公平的正義原則”到1989年世界銀行報(bào)告中首次出現(xiàn)的“治理危機(jī)”一詞，我們都可以看到樸素的善治理念的影子。現(xiàn)代善治理念的提出大致是在20世紀(jì)90年代，如今已成為西方政治學(xué)與社會(huì)公共管理的研究熱點(diǎn)，是世界范圍內(nèi)頗為流行的一種治國(guó)理論。

政府善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，其本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。[2]作為較早在國(guó)內(nèi)引入和發(fā)展西方善治理論的著名學(xué)者，俞可平教授在綜合和借鑒了大量國(guó)外學(xué)者觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，概括了善治的十個(gè)基本要素，即：合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定性、廉潔、公正。①合法性，是指社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)；②法治，即法律是公共政治管理的最高準(zhǔn)則，在法律面前人人平等；③透明性，是指政治信息的公開性；④責(zé)任性，是指管理者應(yīng)當(dāng)對(duì)其自己的行為負(fù)責(zé)；⑤回應(yīng)，是指公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對(duì)公民的要求做出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)；⑥有效性，主要指管理的效率高效有序；⑦參與，首先是指公民的政治參與，參與社會(huì)政治生活，但又不僅僅是政治參與，還包括公民對(duì)其他社會(huì)生活的參與；⑧穩(wěn)定性，指國(guó)內(nèi)的和平、生活的有序、居民的安全、公民的團(tuán)結(jié)、公共政策的連貫等；⑨廉潔，主要是指政府官員奉公守法，清明廉潔，不以權(quán)謀私，公職人員不以自己的職權(quán)尋租；⑩公正，指不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利上的平等。[3]

二、弱勢(shì)群體社會(huì)救助是善治理念的內(nèi)在要求

善治離不開政府，更離不開公民，從這個(gè)意義上說，善治首先要求解決的就是民生問題，只有公民的基本生存權(quán)利得到保障，才有可能與政府合作，積極參與善治，也才可能最終實(shí)現(xiàn)善治。當(dāng)弱勢(shì)群體依靠自身力量無法保證基本生活時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行社會(huì)救助，這也是善治理念的內(nèi)在要求。

第一，“合法性”要求建立讓弱勢(shì)群體認(rèn)同的社會(huì)秩序。只有當(dāng)全體公民都自覺認(rèn)可并服從現(xiàn)有的社會(huì)秩序和權(quán)威才能實(shí)現(xiàn)善治，而當(dāng)弱勢(shì)群體因?yàn)槭I(yè)、疾病、社會(huì)變革等自身原因或客觀原因?qū)е仑毨r(shí)，就會(huì)對(duì)社會(huì)秩序產(chǎn)生不滿情緒。如果此時(shí)政府對(duì)他們的生活不聞不問，就很難得到這類人的自覺認(rèn)可和服從。沒有弱勢(shì)群體的認(rèn)同，政府治理的合法性就會(huì)受到質(zhì)疑，善治也就無法實(shí)現(xiàn)。因此，善治要求建立合理的社會(huì)秩序，讓弱勢(shì)群體得到必要的救助，從而提高其社會(huì)認(rèn)同感。第二，“法治”要求為弱勢(shì)群體提供必要的司法救助。只有法律面前人人平等，才能實(shí)現(xiàn)善治。弱勢(shì)群體往往因?yàn)榻?jīng)濟(jì)貧困無力支付法律費(fèi)用，或因?yàn)榻逃降腿狈Ψ梢庾R(shí)，或者因?yàn)樯鐣?huì)地位的邊緣狀態(tài)導(dǎo)致其維權(quán)無門。如果社會(huì)中有這樣一類人的法律權(quán)利得不到保證，法律面前人人平等也就無從談起。因此，善治要求為弱勢(shì)群體提供各種形式的司法救助，切實(shí)保障其作為公民應(yīng)享有的平等權(quán)利，并在權(quán)利受到侵犯時(shí)能通過正常的法律途徑得到維護(hù)。第三，“透明性”要求為弱勢(shì)群體搭建暢通的信息平臺(tái)。政府通過廣播、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、公告、電話、郵政、訪談等各種形式向公眾傳遞政治信息的同時(shí)，也應(yīng)該特別關(guān)注弱勢(shì)群體的信息接收情況。許多貧困山區(qū)的弱勢(shì)群體因?yàn)榻煌ú槐闩c外界溝通甚少，加之網(wǎng)絡(luò)、電信、電視還沒有普及，導(dǎo)致他們?nèi)鄙倥c政府溝通的有效機(jī)會(huì)。而城市中的弱勢(shì)群體也會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)條件和文化水平等的限制，無法通過多種渠道獲取及時(shí)的政治信息，知情權(quán)受到限制。在這種情況下，信息閉塞的弱勢(shì)群體就不可能參與到國(guó)家的政治生活中，那么善治也就失去了一個(gè)關(guān)鍵要素。第四，“責(zé)任性”要求政府施政時(shí)考慮弱勢(shì)群體的利益。如制定公共政策時(shí)，頒布法規(guī)條令時(shí)，規(guī)劃改造時(shí)，進(jìn)行重大調(diào)整時(shí)等等，都要充分考慮弱勢(shì)群體的承受力，行動(dòng)前要擬定周密的計(jì)劃，對(duì)于可能給弱勢(shì)群體造成的利益損害要采取一定的補(bǔ)償措施。第五，“回應(yīng)”要求正視弱勢(shì)群體的利益訴求和主張。一方面，政府要為弱勢(shì)群體建立特殊的渠道，幫助他們反映生活中的實(shí)際困難和需求；另一方面，公共管理人員還應(yīng)該盡可能地為其解決問題。無視弱勢(shì)群體的要求，把頻繁上訪的弱勢(shì)群體視為“刁民”，只會(huì)引發(fā)他們與政府之間的矛盾升級(jí)，成為通向善治道路上的絆腳石。第六，“有效性”要求政府在應(yīng)對(duì)弱勢(shì)群體問題時(shí)提高效率。公共管理人員要改變過去能拖就拖，敷衍了事的工作態(tài)度，積極高效地為困難群眾辦實(shí)事。應(yīng)通過信訪、市長(zhǎng)熱線、領(lǐng)導(dǎo)信箱、現(xiàn)場(chǎng)咨詢等多種方式了解弱勢(shì)群體反映的問題，更重要的是必須建立落實(shí)、跟蹤和反饋機(jī)制，實(shí)行承辦人層層負(fù)責(zé)制，規(guī)定解決問題的最終時(shí)限。第七，“參與”要求為弱勢(shì)群體創(chuàng)造參與社會(huì)生活的機(jī)會(huì)。弱勢(shì)群體因?yàn)榻?jīng)濟(jì)上的貧困往往處于社會(huì)底層，容易產(chǎn)生自卑心理，沒有激情也沒有能力參與社會(huì)生活。要幫助這類邊緣人群盡早融入主流社會(huì)，成為社會(huì)生活的參與者，使其作為社會(huì)成員的身份重新得以確認(rèn)。第八，“穩(wěn)定性”要求關(guān)注弱勢(shì)群體的生存狀態(tài)。弱勢(shì)群體問題如不能引起重視得到妥善解決，有可能造成大規(guī)模群體性事件的頻繁發(fā)生——當(dāng)這一特殊群體的呼聲得不到相關(guān)管理部門的回復(fù)和處理時(shí)，他們會(huì)通過非正常途徑維護(hù)自身利益或發(fā)泄不滿，以期引起社會(huì)關(guān)注，這是影響社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定的重大隱患。第九，“廉潔”要求保證弱勢(shì)群體的救助資金和物資的足額按時(shí)發(fā)放。一些政府官員在救助工作中弄虛作假，索賄，私分救濟(jì)款、低保金或者非法擠占、挪用其他民政專項(xiàng)資金的行為，嚴(yán)重侵害了困難群眾、弱勢(shì)群體的切身利益，與善治理念所主張的政府官員要奉公守法、清明廉潔、不以權(quán)謀私等背道而馳。第十，“公正”要求保護(hù)弱勢(shì)群體的利益，促進(jìn)機(jī)會(huì)公平。機(jī)會(huì)公平要求摒棄特權(quán)、身份、性別、階層、種族、文化程度、宗教等不公正因素的影響，保證每個(gè)社會(huì)成員都能夠平等地參與競(jìng)爭(zhēng)，最大限度地發(fā)揮自己的能力和潛能。然而，弱勢(shì)群體的弱質(zhì)性導(dǎo)致其失去了與正常人群公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。例如戶籍的限制和城鄉(xiāng)身份的差別使農(nóng)民不能與城市居民享有同等的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等待遇；教育資源和文化資源配置的不合理，導(dǎo)致偏遠(yuǎn)地區(qū)弱勢(shì)群體的后代在起跑線上就落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的孩子等等。這種機(jī)會(huì)的不公平延續(xù)下去，勢(shì)必造成貧窮的代際傳遞，從而催生“馬太效應(yīng)”，使貧富差距越來越大。如果政府對(duì)弱勢(shì)群體在發(fā)展中的劣勢(shì)置之不管，不制定向弱勢(shì)群體傾斜的相關(guān)政策，而是任其自生自滅，則善治永遠(yuǎn)不可能實(shí)現(xiàn)。

三、政府責(zé)任的回歸是善治理念的必然選擇

世界銀行在其1997年的世界發(fā)展報(bào)告中指出，“每一個(gè)政府的核心使命”包括了五項(xiàng)最基本的責(zé)任：（1）確定法律基礎(chǔ)；（2）保持一個(gè)未被破壞的政策環(huán)境，包括保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定；（3）投資于基本的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施；（4）保護(hù)弱勢(shì)群體；（5）保護(hù)環(huán)境。[4]由此可見，“保護(hù)弱勢(shì)群體”是國(guó)際社會(huì)對(duì)政府責(zé)任界定的一種通行解釋。對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行必要的救助，維護(hù)弱勢(shì)群體的基本權(quán)益，并最終解決弱勢(shì)群體問題，是所有政府在治理社會(huì)時(shí)必須考慮的一個(gè)重大問題，更是善治理念的必然選擇。

1.救助弱勢(shì)群體是善治政府義不容辭的責(zé)任。善治政府應(yīng)保障每個(gè)公民基本的生存權(quán)利，弱勢(shì)群體是社會(huì)不可分離的組成部分，保障他們的基本生活水平，使他們有尊嚴(yán)地活著，是政府必須承擔(dān)的職責(zé)。造成弱勢(shì)群體經(jīng)濟(jì)貧困和社會(huì)弱質(zhì)性的原因很多，不能將其簡(jiǎn)單地歸結(jié)為個(gè)人原因，有時(shí)社會(huì)原因的影響更為深刻。特別是在社會(huì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的今天，弱勢(shì)群體的形成可以說是社會(huì)變遷的成本，而改革的成功在一定程度上也是以犧牲弱勢(shì)群體利益為代價(jià)的。例如，早年退休者或國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)的下崗失業(yè)職工，他們?cè)诟母锏睦顺敝袦S為弱勢(shì)群體，利益受到了損害。任何社會(huì)的發(fā)展都不能以犧牲特定人群的利益為前提，以少部分人的犧牲換取多數(shù)人的幸福顯然有悖善治理念。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，效率和公平始終是一對(duì)共存的矛盾，在追求效率的同時(shí)必須注重公平，才能贏得社會(huì)快速、和諧、健康的發(fā)展。所以說，對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行救助不是增加政府的負(fù)擔(dān)，而是政府不可推卸的責(zé)任和義務(wù)。

2.維護(hù)弱勢(shì)群體權(quán)益是對(duì)政府善治能力的考驗(yàn)。弱勢(shì)群體在經(jīng)濟(jì)上、生活上、政治上乃至心理上都處于弱勢(shì)地位，他們連基本生活都難以為繼，更無暇顧及對(duì)其他合法權(quán)益的維護(hù)。此時(shí)，政府應(yīng)充當(dāng)弱勢(shì)群體權(quán)益的維護(hù)者，這也是考驗(yàn)政府善治能力的一把標(biāo)尺。如何判定？首先，政府制定的公共政策是否向弱勢(shì)群體傾斜，如社會(huì)保障政策、收入分配政策、就業(yè)政策等是否考慮到了弱勢(shì)群體的特殊情況，能否給予適度的優(yōu)惠安排，政府在財(cái)政預(yù)算和支出方面是否能逐年增加救助投入，提高救助標(biāo)準(zhǔn)等。其次，政府是否完善了對(duì)弱勢(shì)群體的司法保護(hù)，如以立法和制度的形式對(duì)其權(quán)益予以保障，通過法律援助制度保障弱勢(shì)群體能夠不受經(jīng)濟(jì)困難的制約，享有與其他公民同等的法律幫助權(quán)，是否提高了司法機(jī)關(guān)的地位和權(quán)威；加強(qiáng)了人民法院對(duì)涉及社會(huì)救助案件的審判工作等。第三，政府是否為弱勢(shì)群體提供了平等參與政治決策、表達(dá)自己權(quán)利要求的平臺(tái)，如信訪、上訪渠道是否暢通，是否有專業(yè)的維權(quán)機(jī)構(gòu)和人員等。第四，政府能否構(gòu)建一個(gè)弱勢(shì)群體社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，這個(gè)網(wǎng)絡(luò)以政府為核心，包括各種非政府組織、慈善機(jī)構(gòu)、群眾組織、社區(qū)組織、志愿團(tuán)體以及熱心社會(huì)公益事業(yè)的家庭和個(gè)人等，政府應(yīng)在政策上給予支持，提供服務(wù)、幫助和引導(dǎo)，營(yíng)造一個(gè)全社會(huì)共同關(guān)注弱勢(shì)群體的良好氛圍。

3.解決弱勢(shì)群體問題是政府實(shí)現(xiàn)善治的必由之路。人類社會(huì)發(fā)展的最終歸宿是人的全面發(fā)展，人的發(fā)展是一切發(fā)展的核心，因而社會(huì)救助的最終目的不是保障弱勢(shì)群體的生存，而是要使他們能夠脫離貧困，擁有自我救助、自我發(fā)展的能力。從這個(gè)意義上說，重視弱勢(shì)群體的能力建設(shè)，減少直至最終消除弱勢(shì)群體是政府在善治道路上必須解決的問題。一方面，政府要進(jìn)一步推進(jìn)教育公平，完善教育政策。影響弱勢(shì)群體素質(zhì)的眾多因素中，教育不足是最核心的一個(gè)，也是導(dǎo)致貧困的根源之一。教育不公正是最大的不公正，因?yàn)樗粌H關(guān)系到弱勢(shì)群體自身的生存發(fā)展，更關(guān)系到其下一代是否繼續(xù)淪為弱勢(shì)群體的問題。另一方面，政府要為弱勢(shì)群體提供職業(yè)培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，把失業(yè)、下崗人員組織起來進(jìn)行轉(zhuǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)等，以此提高其個(gè)人素質(zhì)和技能水平，增強(qiáng)“抗弱”能力，從單純的“輸血”轉(zhuǎn)為幫助弱勢(shì)群體積極“造血”。最后，政府還要針對(duì)弱勢(shì)群體自卑、封閉心理較重、害怕參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)等特點(diǎn)，積極組織專業(yè)社會(huì)工作者、心理輔導(dǎo)人員、志愿者等對(duì)他們進(jìn)行心理輔導(dǎo)，以提高其心理適應(yīng)能力，為早日擺脫弱勢(shì)身份、回歸主流做準(zhǔn)備。

四、結(jié)論

弱勢(shì)群體是一個(gè)社會(huì)性問題，應(yīng)該引起全社會(huì)的關(guān)注，僅依靠政府單方面的力量顯然難以解決。但政府在整個(gè)社會(huì)救助體系中應(yīng)始終居于核心地位，承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，這也是善治理念對(duì)政府提出的必然要求。因此，政府必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)思想，將弱勢(shì)群體社會(huì)救助看作是公民應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利，而不是政府的所謂“恩賜”；不是可有可無，可多可少的，而是善治政府責(zé)無旁貸的義務(wù)?！豆茏印醒浴分性涊d：“無善事而有善治者，自古及今未嘗之有也?！泵魉五サ摹读?jīng)論》也曾提到：“心既不正，則鄉(xiāng)閭安得有善俗，國(guó)家安得有善治乎？”由此可見，善治首先要求執(zhí)政者存“善念”、行“善舉”，即要求政府在弱勢(shì)群體社會(huì)救助中充當(dāng)?shù)谝回?zé)任主體，尋求政府責(zé)任的回歸。

[1]中共中央馬克思、恩格斯、列寧、斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯選集（第三卷）[M].北京:人民出版社,1972：143. [2]俞可平.治理與善治[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社, 2000:330.

[3]俞可平.善政:走向善治的關(guān)鍵[J].當(dāng)代中國(guó)政治研究報(bào)告Ⅲ,2004.

[4]歐文·E·休斯.公共管理導(dǎo)論（第二版）[M].彭和平,譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社, 2001:118.

D632

A

1002－7408（2011）03－0041－03

高園（1977－），女，武漢人，海南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師,研究方向：政府公共治理，公共人力資源開發(fā)。

[責(zé)任編輯：孫巍]