有序推進我國政府績效評估發(fā)展問題研究

張 英，徐 彬

（湖北工業(yè)大學經濟與政法學院，武漢430068）

有序推進我國政府績效評估發(fā)展問題研究

張 英，徐 彬

（湖北工業(yè)大學經濟與政法學院，武漢430068）

近些年來，將政府績效評估作為政府治理的重要方式在我國得到普遍認同，各級政府也愈來愈廣泛地加以運用，與此同時，由此引發(fā)或面臨的各種問題也愈來愈突出。本文在深入分析我國政府績效評估現(xiàn)狀與問題的基礎上，借鑒西方發(fā)達國家經驗，從兩大方面——制度環(huán)境建設與評估體系的科學構建及其實踐，探討適宜我國政府績效評估有序發(fā)展的路徑，以提供可資參考的建設性意見。

政府績效評估；現(xiàn)狀與問題；經驗借鑒；制度環(huán)境建設；科學運營

政府績效作為政府在社會管理中的業(yè)績、效益及其管理工作效率和效能,是政府在行使其功能、實施其意志的過程中體現(xiàn)出的管理能力。政府績效評估是指根據(jù)管理效率、服務質量、公共責任、公眾滿意度等方面的評判,對政府在公共管理過程中投入、產出以及最終結果所體現(xiàn)出來的績效進行的評定和認可。20世紀七八十年代以來，政府績效評估作為政府再造的主要內容與根本措施，在一定程度上帶來了西方發(fā)達國家行政效率提高、政府服務能力增強、政府與公眾關系改善，這也使得政府績效評估成為一種世界潮流。[1]然而，政府績效評估同時也是一個世界性的難題，不論發(fā)展程度如何，都難以回避政治職能與管理職能之間、規(guī)范性與靈活性之間等各種共性矛盾以及各國內部不同狀況下的個性問題。近些年來，將政府績效評估作為政府治理的重要方式在我國得到普遍認同，各級政府也愈來愈廣泛地加以運用，與此同時，由此引發(fā)或面臨的各種問題也愈來愈突出，成為各級政府、學界、社會公眾共同關注的熱點話題。如何從科學發(fā)展視角，合理借鑒西方發(fā)達國家先進經驗，探索中國政府績效評估有序發(fā)展的路徑，是一個具有深遠意義的研究課題。

一、對我國政府績效評估的反思：現(xiàn)狀與問題

20世紀80年代以來，伴隨著我國經濟體制改革與經濟轉型，特別是伴隨著我國加入世界貿易組織更多參與世界經濟與政治活動以及社會主義市場經濟進一步發(fā)展，各級政府及相關部門逐步形成了一些考核制度，并在政治治理逐步變革中，考核機制逐步改進豐富，形成了形式多樣、內容各異的績效評估活動。從目前情況看，績效評估活動主要有這樣一些類別：一是具有普遍推廣意義的目標責任制、干部任職責任評估等評估活動。在每年年初或任職前上級對下級簽訂的目標責任書，列示一系列目標任務，并在年底或任職期滿績效考核獎懲，它主要在政府組織內部、公有制企業(yè)等組織中進行，以求運用評估手段追求行政效率的提高；二是單項評估活動，如文明機關評選、公民應邀評議政府機關等，主要目的是通過外部評估活動，了解或提高社會公眾對政府工作的滿意程度；[2]三是其他績效評估活動。此外，在理論研究方面，政府績效評估逐步成為公共管理研究領域的“顯學”，一些學者積極介紹西方發(fā)達國家政府績效評估的實踐經驗，積極探討我國政府績效評估發(fā)展問題。

客觀地講，我國政府績效評估在具體實踐與學術研究方面業(yè)已取得了一些成果，但總體上仍處于起步階段，還沒有步入規(guī)范的、迅速的發(fā)展軌道，存在諸多問題，阻礙著政府績效評估的進一步發(fā)展。

（一）政府績效評估的價值取向不清晰

過去在長期計劃經濟體制下單一的行政管理主體過于強調對社會進行管制，政府財政預算主要看要養(yǎng)多少人，財政管理雖推行了一些改革，但總體上還屬于“投入型”，財政資金的投入與產出往往被割裂開來，財政管理的重點放在控制支出上。同時，中國在步入社會主義市場經濟、加入W TO、社會政治經濟環(huán)境變化發(fā)展的進程中，從中央到地方各級政府的職能與職責劃分格局未完全定型，政府績效管理機制不健全，政府績效評估的價值取向不清晰，評估方向模糊。

（二）政府績效評估地位模糊、評估主體單一

我國政府績效評估至今未形成統(tǒng)一的法律制度，沒有以系統(tǒng)的法律制度對政府績效評估的地位和效力予以保障，績效評估有序發(fā)展的基礎薄弱；評估主體多是政府主導型，追求行政效率的責任考評等主要以內部評估為主，評估主體單一。

（三）評估缺乏科學性、規(guī)范性

我國政府績效評估的種類有多種形式、評估活動也較頻繁，但沒有形成較一致的評估原則或評估運行指導準則，現(xiàn)實中政府績效評估較多時候強調經濟方面，忽視其他、或簡單地套用微觀企業(yè)的績效管理即核心追逐個體經濟利益目標、或不理性地追逐片面利益，政府績效評估及其功能被曲解。

（四）評估過程與評估結果不透明

在政府績效評估中，績效評估的信息來源、評估方式選用等均不甚透明，評估結果也主要上報主管部門，一般不及時向社會公開，降低了公信度，容易引發(fā)公眾對政府績效評估權威性的質疑。

（五）理論研究不足、配套制度與條件建設較薄弱

目前有關政府績效評估的理論研究存在一些表象化、片面化和急功近利思想，尚未為實踐提供充分依據(jù)與有力支撐，中國本土化政府績效評估研究還有較長路要走。另一方面，政府績效評估單一治理手段孤掌難鳴，有待于在一定治理環(huán)境下，與政府績效管理機制的有機結合，與相關配套制度、人文環(huán)境改善等方面來合力發(fā)揮作用。[3]-[4]

二、政府績效評估運行體系及其發(fā)展趨勢：國際經驗借鑒

當代意義上的政府績效評估是從西方發(fā)達國家“新公共管理運動”中逐步發(fā)展而來的，是將當代西方經濟學、工商管理學、政治學、社會學等學科的理論、原則、方法及技術融合進公共部門管理的研究之中，以尋求高效、高質量、低成本、應變力強、響應力強、有更健全的責任機制的政府管理機制。[5]20世紀七八十年代，一些西方發(fā)達國家出于建立和發(fā)展新的公共責任機制、維系已有的生產關系、解決各種利益沖突、緩和各種社會危機、提高政府服務效率和服務質量等目的，在國家現(xiàn)存政治制度框架內，在政府（部分）職能市場化和公共服務市場化，政府部門與公眾關系基本定位的前提下，對政府公共部門實施績效評價，即根據(jù)效率、能力、服務質量、公共責任、和公眾滿意程度等方面的分析判斷，對政府公共部門管理過程中的投入產出、中期成果、期末成果所反映的績效進行評定，以此有效地提升政府績效、推進政治治理，于是將政府績效評估作為政府治理的主要內容與根本措施，逐步發(fā)展成為一種世界潮流。在此，本文主要考察美、英兩國經驗。

（一）美國經驗

1.系統(tǒng)的法律制度體系。美國的政府績效評估始于20世紀70年代，聯(lián)邦、州、地方各級政府先有各自的績效評價制度和標準，后在1993年美國國會通過了針對聯(lián)邦政府內部各部門的《政府績效與結果法案》，設定政府財政投入的績效目標和進行年度績效考評。[2]

2.多元化的評估主體與內外結合的評估方式。在美國政府績效評估體系中，以行政主管部門為主導、專家學者為支撐、公眾為基礎，非營利性和專業(yè)性的民間評估組織起著不可替代的重要作用。評估方式由內部評估和外部評估共同組成，外部評估為主流，重視參與和溝通，評估路徑由原來的“以政府自身為評價主體的自上而下的封閉模式發(fā)展到自下而上的綜合模式”。

3.評估體系的二維設計。評估體系涉及質和量兩個基本維度。所謂質的維度是指作為政府績效評估對象的政府行政管理活動，是保證行政管理預定方向下的活動，具有鮮明的政治性、公共性、權威性；從量的角度看，作為政府績效評估對象的行政管理部門的活動，是為社會提供的服務和活動的產出和投入之間的比率。

4.評估對象。主要涉及經濟績效、社會績效、政治績效三個主要方面，宏觀、微觀兩個層面；評估內容主要包括政府業(yè)績、政府行政效率、政府效能、政府行政成本等四方面。

5.政府績效評估的重要作用。政府績效評估使政府更加注重行政投入的效益與效率，建立以績效為基礎的預算制度、降低行政成本、提高政府管理效率；政府績效評估檢查各級公共部門結構的合理程度，為公共部門變革和發(fā)展提供了有效途徑；績效評估促使管理者轉換思維、吸收新的思想理念、拓寬政府管理新視野，推進美國政府管理組織環(huán)境化，建立良好的行政文化氛圍，改善政府與公眾的關系，提升政府形象，促進民主政治建設，推進政治體制改革進程，為美國在市場經濟發(fā)展的不同歷史時期取得政治改革成果而發(fā)揮出重要作用。

（二）英國經驗

1.制度安排。英國是一個分權化的集權管理制國家，施行的是政治上的分權即地方政府是民選，中央政府對地方政府行政行為施行監(jiān)控即行政上的集權管制，中央政府和地方政府都設有專門負責績效管理的部門，在全國范圍內實行統(tǒng)一的政府績效管理體制和評估體系。

2.績效管理的理念。從“質量優(yōu)位論”到強調“效率優(yōu)位論”，即評估方案對公共部門進行績效管理，從追求效率最優(yōu)先，投入產出比的最大化，政府公共部門行政的最低成本開支，發(fā)展到更加看重政府對公共服務的質量和效益，績效管理的過程也更加規(guī)范化和系統(tǒng)化。

3.評估方式不斷改進。政府績效管理整體上呈現(xiàn)出由機關內部評審到由社會進行評估，評估內容由效率轉向顧客服務和質量，評估主體由公共部門評價轉向引入外部市場和公眾主體評價。注重評估結果公開化，并直接向公民和服務對象負責，社會公眾可以隨時查閱。

4.顯著的作用。政府績效評估及其相關管理為中央財政節(jié)省了大量的經費，提高了行政效能。在績效管理持續(xù)推進中，績效評估等方面的工作方法不斷應用和完善，有較強的延續(xù)性和系統(tǒng)性，增強了政策執(zhí)行過程的檢測和有效控制；外部市場和公眾評價主體的引入，為公共部門內部管理注入了新的管理思想、方法和工具，使之更加關注與外部環(huán)境的互動關系。政府部門通過績效評估將個人績效和組織績效有機結合在一起，讓公共部門明確在資源有效利用和達成預期成果上的責任，促進組織整體績效的提高，提升了公共部門的服務意識。

（三）英美兩國政府績效評估的特色

美英兩國經驗頗具代表性，概括其共同特點：一是政府在不斷推進行政管理改革中，將服務政府、責任政府、績效政府理念清晰化，凸顯了效益性、效果性、效率性；二是以立法方式保障政府績效評估的法律地位；三是多元化的評估主體共同參與、多種評估路徑、內外綜合評估方式、評估結果公開化；四是政府績效評估、政府績效管理只是“政府再造”工具箱中的“有效工具”，政府績效評估是在與其他制度配套而形成制度合力下，發(fā)揮有效推動政府再造作用的；是在民權運動與科學技術進步共同作用推動下，政府為提高行政效率提升服務質量而選擇的行政治理方式。[6]

三、推進我國政府績效評估有序發(fā)展的路徑探討

世界各國是在各自不同的治理背景下，演繹著不同的政府績效評估發(fā)展歷程的。目前就我國來看，正值經濟建設的黃金時期，也是社會問題的凸現(xiàn)時期，市場經濟、民主政治和法律治理環(huán)境等方面的發(fā)展成熟還有較長的路要走，中國化的政府績效評估的有序推進，不可急功近利、更不能狹隘曲解。在此，筆者著眼于推進我國政府績效評估科學發(fā)展，理性借鑒國際先進經驗，主要從政府績效評估的前提條件建設與績效評估科學踐行兩個大的方面略作探討。

（一）有序推進政府績效評估的重要前提條件建設

1.合理界定政府職能與責任范圍，樹立科學的績效觀。根據(jù)所處歷史發(fā)展階段與社會發(fā)展規(guī)律，合理界定政府職能及其責任范圍，是開展政府績效評估的重要前提。我國在從計劃經濟轉向市場經濟、加入世界貿易組織、逐步確立完全市場經濟地位、走向市場經濟充分發(fā)展等不同發(fā)展階段，社會的主要矛盾與主要任務相應地在發(fā)生變化，社會經濟發(fā)展水平、民主政治和法律治理在一步一步地由不成熟走向成熟，與此同時，政府的歷史使命、政府主要職能和責任范圍亦在發(fā)生相應改變，政府績效評估就是要根據(jù)政府的經濟協(xié)調、社會管理、市場監(jiān)管、公共服務等職能來設計評估內容，針對政府公共管理中的實際問題提出具體改進措施。因此，在各級政府部門引入責任機制，要進一步厘清各級政府部門的職能與責任范圍，樹立適應市場經濟、適合新形勢社會發(fā)展的現(xiàn)代行政理念、樹立科學的績效觀，強調政府在管理社會公共事務與提供公共服務中的管理作用與服務功能，重視責任政府、服務政府、績效政府建設的積極推進及其對社會公共事物的服務性、對社會公眾的責任性，重視政府公共管理中合理有效運用社會資源的績效性，從而為評估機構真實正確評估政府行為成本與效率奠定基礎。

2.以法律形式確認政府績效評價的效力與地位，不斷完善政府績效評估的法律保障機制。以法律法規(guī)形式確立政府績效評估制度，為其長期規(guī)范性管理提供法律依據(jù)，是推進現(xiàn)代政府改革、實行依法管理、提高政府績效的一個重要措施，也是世界許多國家普遍采取的做法。在我國，各級政府愈來愈重視政府績效評估，有的地方已開始出現(xiàn)政府績效管理立法，如2009年10月1日開始實施的《哈爾濱市政府績效管理條例》，但這只是個別案例。筆者以為，我國地域遼闊、不同地方的差異較大，應組織研究頒布全國性的、地方性的政府績效評估法律法規(guī)，明確政府績效評估的基本原則，研究頒布各種專業(yè)評估規(guī)范的法律制度，并考慮不同地區(qū)、不同民族的經濟、民主、政治、法律等差異情況，區(qū)分政府績效評估的試點階段、初步推行、逐步推廣、正常實施等不同階段，有序推進法規(guī)制度的有效實施?？傊?，要以立法形式清晰確認政府績效評估的效力與地位，并不斷完善法律規(guī)范，為政府績效評估長遠穩(wěn)定發(fā)展提供法律保障機制。

3.推進行政問責制、財政預算與財政績效公開制、政府績效管理激勵與約束機制等配套制度建設。政府績效的提升與政府管理質量的提高，單一項政府績效評估作措施是孤掌難鳴的，它需要諸多相關制度的合力作用。譬如：將績效問責納入各級政府部門的行政問責中、作為行政問責的主要構成內容或作為具有一定剛性的考核內容，以法律制度和行政機制來合理保障政府、相關部門、責任人的責任兌現(xiàn)與落實；將財政預算開支、財政支出與項目效果等通過財政信息網絡等途徑公開，施行合理的財政透明制度；構建績效管理體制，實施科學合理的績效激勵與約束機制等等，這些是持續(xù)推進責任政府、績效政府建設的重要舉措，是責任政府提高執(zhí)行力與公信力的有效方式，是完善政府績效評估的重要配套制度。

4.營造良好的績效文化氛圍，建設和諧的人文環(huán)境。政府績效是政府存在和發(fā)展的一個重要基礎，績效文化是政府績效管理的靈魂?？冃幕ㄔO應當強調以“績效”為中心，以社會公眾滿意度作為政府追求績效的評價尺度、以為社會公眾提供優(yōu)質服務作為追求績效的前提、以承擔的社會公共責任為追求績效的信念支柱、以效益為追求政府績效的核心內容，從而使政府管理主體與社會公眾逐漸形成科學穩(wěn)定的價值觀，提高相互認同感，營造良好的績效文化氛圍；建設人文環(huán)境，增強人民的國家主人翁意識，積極激發(fā)培養(yǎng)社會公民參政意識、依法督政意識、積極建言意識，以網絡等多種形式方便政府與公民的溝通互動，使政府在愈來愈和諧的社會環(huán)境中，實現(xiàn)行政能力的提高、政府績效的提升。

（二）有序推進政府績效評估的科學運營

1.以政府績效管理正確的價值取向為導向，明確政府績效評估目標。政府績效評估目標是評估行為的起始點，是政府行為結果與之比較的依據(jù)，不是單純的經濟問題。政府作為政治主體，對社會進行管理，其執(zhí)政能力和執(zhí)政效益與人民整體利益、與社會長遠發(fā)展密切相連，對政府績效的管理與評價自然需要從經濟、政治等不同方面來考量，注重社會經濟的增長與利益公平分配、經濟發(fā)展與人民物質利益的普遍提高，注重人民權益維護、政治秩序穩(wěn)定等方面的政治要求，以社會經濟的發(fā)展與社會政治的和諧二者之間的協(xié)調匹配為政府績效管理的主題，即效率、效益與公平、穩(wěn)定、和諧并重，應當在此價值取向下，明確政府績效評估的效益目標，闡明評估任務與要求，認清評估活動的方向。

2.科學構建評估標準，優(yōu)化評估指標體系。對政府公共管理部門經濟效益、社會效益的評估，不能等同于企業(yè)績效評估，不應以直接的經濟個體的期間利益實現(xiàn)程度為評價尺度，而需要考慮政府作為全社會利益的集中代表應承擔的普遍責任，考慮各級政府、不同公共管理部門在各階段的責任范圍，兼顧現(xiàn)在與未來、直接與間接多方面的效應，科學設計績效評估的激勵與約束機制，注意評估指標與評估對象職能履行之間的高度相關性、效益評價的重要性與全面性，設計單個責任崗位指標與集體責任指標相結合、定性指標與定量指標相結合、專項指標與普遍適用指標相結合的指標體系，并注意指標運用的實效性、評估品質的變化狀況，在實踐運行中不斷優(yōu)化指標體系。

3.堅持評估主體的多元化，不斷改進評估方法與評估路徑。政府績效評估主體是由內部評估主體和外部評估主體兩個方面構成的，不同的評估主體有著各自不可替代的優(yōu)勢與各自不同的局限性，評估主體的多元化是保障評估有效性的基礎之一。在不同的發(fā)展階段，內外評估主體扮演的角色可能存在差異，但不同角色的互補是評估公正性的重要保障，許多時候，政府績效評估更需要內、外評估主體合作完成。此外，各方面評估主體都應注重評估策略的改進，注意評估方法的適當選擇，改善單一的自上而下或自下而上評估路徑，根據(jù)評估項目，實行多路徑相結合，減少評估活動中的隨意性和不確定性，實現(xiàn)績效評估的科學運行。

4.建立政府績效信息系統(tǒng)，完善信息溝通機制，提高評估系統(tǒng)的透明度。建立健全政府績效評估的信息系統(tǒng)，建立政府部門之間、政府部門與社會公眾之間的信息溝通機制，不斷增強政府部門的信息收集、信息處理、信息反饋能力，改變績效評估中的信息不對稱狀況，提高評估運行過程與評估結果的透明度，這一方面能為有序改進工作、提升政府績效提供更具公信力的客觀依據(jù)；另一方面，有助于擴大政府績效評估的社會影響，為社會公眾提供暢達的意愿表達渠道，提升政府回應社會的能力。

[1]奧斯本，蓋布勒.改革政府——企業(yè)精神如何改革公營部門[M].上海：上海譯文出版社，1996.

[2]蔡立輝.政府績效評估:現(xiàn)狀與發(fā)展前景[J].中山大學學報（社會科學版），2007，（5）.

[3]包國憲，周云飛.中國政府績效評價：回顧與展望 [J].科學學與科學技術管理，2010，（7）.

[4]史建軍，周志剛.對中國政府績效評估若干問題的分析[J].經濟與管理，2005,（8）.

[5]蔡立輝.西方國家政府績效評估的理念及其啟示[J].清華大學學報(哲學社會科學版)，2003,（1）.

[6]趙路，聶常虹.西方典型國家績效考評理論及其對中國的啟示[J].宏觀經濟研究，2009,（3）.

D630

A

1002-7408（2011）08-0009-04

國家社科基金項目“轉型后期成本分攤的社會公正性與經濟合理性的耦合機制研究”（08BJ L055）的部分成果。

張英（1964-），女，碩士，湖北工業(yè)大學經濟與政法學院副教授，研究方向：績效管理、財務分析與評價、投融資管理；徐彬（1964-），男，博士，湖北工業(yè)大學經濟與政法學院副院長、教授，研究方向：政治學、發(fā)展經濟學。

[責任編輯：黎峰]