政治監(jiān)督簡論

○王永志

政治監(jiān)督簡論

○王永志

權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗”。在政治系統(tǒng)內(nèi)，國家權(quán)力的運行必須要受到控制，否則就會產(chǎn)生權(quán)力失范，最終導(dǎo)致腐敗。為了控制國家權(quán)力，保證國家權(quán)力在正當(dāng)?shù)姆秶蛙壍郎线\行，就需要建立一整套完善的監(jiān)督機制，用權(quán)力約束權(quán)力，實現(xiàn)權(quán)力之間的制衡。

一、政治監(jiān)督的內(nèi)涵及其特征

政治監(jiān)督是一種政治權(quán)力關(guān)系，它旨在對行使公共權(quán)力的機關(guān)和公職人員進行督促、約束和控制。政治監(jiān)督具有縱向監(jiān)督和橫向監(jiān)督之分。在縱向監(jiān)督方面，政治監(jiān)督有自上而下監(jiān)督和自下而上監(jiān)督兩種形式。自上而下監(jiān)督是指特定國家政治監(jiān)督機關(guān)對其他國家政治權(quán)力機關(guān)和公職人員的監(jiān)督。一般而言，自上而下監(jiān)督適用于具有一定的隸屬關(guān)系的上下級國家機關(guān)之間，它體現(xiàn)的是監(jiān)督機關(guān)與被監(jiān)督機關(guān)之間的一種政治權(quán)力關(guān)系。例如立法機關(guān)對它所產(chǎn)生的行政機關(guān)、司法機關(guān)及其他國家機關(guān)的監(jiān)督，中央國家權(quán)力機關(guān)對地方國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督等就屬于自上而下監(jiān)督。自下而上監(jiān)督是指社會團體或者公民對國家政治權(quán)力機關(guān)及其公職人員的監(jiān)督。作為自下而上監(jiān)督的主體，社會團體或者公民與國家政治權(quán)力機關(guān)和公職人員之間不存在隸屬關(guān)系，從這個意義上說，自下而上監(jiān)督只是社會團體或者公民的一種政治權(quán)利。社會團體或者公民對國家政治權(quán)力機關(guān)和公職人員的監(jiān)督只能通過批評、建議、檢舉和申訴等方式進行，其監(jiān)督行為并不導(dǎo)致處分的發(fā)生。

在橫向監(jiān)督方面，政治監(jiān)督主要是指同級國家政治權(quán)力機關(guān)之間的監(jiān)督。例如在實行三權(quán)分立的政治體制中，立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)彼此獨立，分別行使立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，同時，它們又相互聯(lián)系、相互制衡，在動態(tài)中實現(xiàn)權(quán)力平衡，防止政府濫用權(quán)力。

政治監(jiān)督是與國家政治權(quán)力相關(guān)的一種政治制度，一般來說，它具有以下三個基本特征。

1.制約性。政治監(jiān)督是公民與政府之間的一種權(quán)力制約關(guān)系，其目的在于通過法定程序，監(jiān)督和控制政府行為，維護社會公共秩序。在實際政治生活中，公共權(quán)力存在著一定的異化現(xiàn)象，公共權(quán)力并非總是為公共利益服務(wù)，為了謀取某種私利，政府會背離公共利益，將公共權(quán)力用于非公共目的，在這種情況下，如果不對政府的行為加以制約，就必然導(dǎo)致權(quán)力腐敗。要消除政府弊病，就需要依靠公民對政府權(quán)力進行控制和制約，防止政府濫用權(quán)力，杜絕個人專權(quán)，從而實現(xiàn)政治權(quán)力運行的規(guī)范化。

2.獨立性。實現(xiàn)監(jiān)督者的獨立性是保證有效監(jiān)督的前提條件。在政治監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)，要真正發(fā)揮政治監(jiān)督的作用，監(jiān)督者的地位必須是獨立的，它不依附于被監(jiān)督者，不服從于被監(jiān)督者的命令，不受被監(jiān)督者的控制和支配，獨立地行使憲法和法律賦予的監(jiān)督權(quán)。要保證監(jiān)督者的獨立性，就必須為監(jiān)督者提供行使職權(quán)的法律保障，賦予監(jiān)督者以權(quán)威性。對監(jiān)督者要實行定期選舉，提高他們自身的能力和水平，推行監(jiān)督者任免制。對監(jiān)督機構(gòu)要實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，不斷完善監(jiān)督機制。

3.強制性。政治監(jiān)督是由國家憲法和法律保證實施的。作為一種國家制度，政治監(jiān)督不以被監(jiān)督者的意志為轉(zhuǎn)移，不管被監(jiān)督者愿意不愿意，他都要接受監(jiān)督，真正在監(jiān)督范圍內(nèi)行使職權(quán)。政治監(jiān)督的強制性是以政治權(quán)力的權(quán)威性為后盾的，沒有政治權(quán)力的保障，政治監(jiān)督不可能正常進行。政治監(jiān)督的強制性是糾正被監(jiān)督者違規(guī)行為，維護政治系統(tǒng)穩(wěn)定的根本保證。沒有強制性，監(jiān)督者對被監(jiān)督者的督促、約束和控制就將成為一句空話。

二、政治監(jiān)督的基本類型

政治監(jiān)督是國家政治制度的重要體現(xiàn)，它的具體表現(xiàn)形式因各國政治制度的差別而有所不同，在國家政治生活中發(fā)揮著不同的作用。按照政治監(jiān)督的對象、內(nèi)容和方式的不同，我們可以把政治監(jiān)督劃分為不同的類型。

1.憲法監(jiān)督。憲法監(jiān)督亦稱違憲監(jiān)督，它是指憲法監(jiān)督機關(guān)為了維護憲法的權(quán)威，保證憲法的實施，對立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)的活動進行違憲審查，并對違憲行為予以糾正和制裁的一種政治行為。憲法是一個國家的根本大法，它具有最高的法律地位，發(fā)揮著最高的法律效力，因此，以憲法為依據(jù)對國家政治權(quán)力機關(guān)進行違憲監(jiān)督是一種最高層次的監(jiān)督。

憲法監(jiān)督是由政府監(jiān)督機構(gòu)具體執(zhí)行的，一般來說，當(dāng)今世界各國的憲法監(jiān)督機構(gòu)主要有三種類型：一是通過設(shè)立憲法法院或者憲法委員會實施憲法監(jiān)督，即由專門機構(gòu)來承擔(dān)憲法監(jiān)督任務(wù)。例如一些歐洲國家德國、意大利和法國等；二是通過普通法院實施憲法監(jiān)督，即由普通法院來承擔(dān)憲法監(jiān)督任務(wù)。例如美國、加拿大和日本等；三是通過最高立法機關(guān)實施憲法監(jiān)督，即由議會或者代表大會承擔(dān)憲法監(jiān)督任務(wù)。例如英國和一些東歐國家等。

憲法監(jiān)督以憲法為依據(jù)，其主要內(nèi)容涉及三個方面：第一，對憲法所規(guī)定的侵犯公民政治權(quán)利的行為進行審查、監(jiān)督和制裁；第二，對國家機關(guān)和公職人員的違法行為進行審查、監(jiān)督和制裁；第三，對違反憲法所規(guī)定的政治、經(jīng)濟和社會基本原則的行為進行審查、監(jiān)督和制裁。

2.立法監(jiān)督。立法監(jiān)督是指國家立法機關(guān)對國家行政機關(guān)、司法機關(guān)及其他國家機關(guān)所實施的監(jiān)督。在資本主義國家，立法監(jiān)督又被稱為議會監(jiān)督，它是三權(quán)分立政治體制的重要組成部分。在對行政機關(guān)的監(jiān)督方面，議會對政府及其組成人員行使監(jiān)督權(quán)，其主要方式包括聽取工作報告或國情咨文、質(zhì)詢、調(diào)查、倒閣、罷免和彈劾等。在對司法機關(guān)的監(jiān)督方面，議會具有立法權(quán)，司法機關(guān)必須依據(jù)它所制定和修改的法律進行審判。議會有批準和任命法官的權(quán)力，可以對違法失職法官進行彈劾。在社會主義國家，立法機關(guān)是最高國家權(quán)力機關(guān)，其他國家機關(guān)由它產(chǎn)生，并對它負責(zé)，因此，其他國家機關(guān)必須接受立法機關(guān)的法律監(jiān)督、財政監(jiān)督、人事監(jiān)督和重大問題監(jiān)督等。

3.行政監(jiān)督。行政監(jiān)督亦稱政府監(jiān)督，在廣義上，它是指一切具有監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督主體對行政機關(guān)的監(jiān)督，其主體既包括立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)，也包括社會團體和公民。在狹義上，它是指國家行政機關(guān)或者專門的行政監(jiān)察機關(guān)對行政機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)或者人員的監(jiān)督，其主體僅包括行政機關(guān)或者專門的行政監(jiān)察機關(guān)。就行政監(jiān)督的內(nèi)容來說，主要包括三個方面：一是對行政機關(guān)制定的行政法規(guī)、命令、計劃和措施的監(jiān)督；二是對行政機關(guān)的行政行為的監(jiān)督；三是對行政機關(guān)工作人員的監(jiān)督。按照監(jiān)督的性質(zhì)，行政監(jiān)督包括合法性監(jiān)督、合理性監(jiān)督和遵紀守法監(jiān)督。

4.司法監(jiān)督。司法監(jiān)督是指司法機關(guān)對其他國家機關(guān)或者公職人員違法行為的監(jiān)督。司法監(jiān)督以司法獨立為前提和基礎(chǔ)。在資本主義國家，司法機關(guān)獨立于立法機關(guān)和行政機關(guān)，獨立行使司法權(quán)，不受其他任何機關(guān)或者個人的影響和干涉。如美國憲法規(guī)定，司法權(quán)屬于法院，法院通過解釋憲法和法律，擴大其適用范圍，并就是否違憲做出判決，從而達到對立法機關(guān)和行政機關(guān)進行監(jiān)督的目的。在我國，司法監(jiān)督包括人民法院系統(tǒng)內(nèi)部的審判監(jiān)督，人民檢察院系統(tǒng)內(nèi)部的檢查監(jiān)督，以及人民檢察院對公安、法院和監(jiān)獄等機關(guān)的監(jiān)督。

5.政黨監(jiān)督。政黨監(jiān)督既指政黨對其內(nèi)部組織和黨員違法行為的監(jiān)督，也指執(zhí)政黨對國家機關(guān)及其公職人員的監(jiān)督。政黨是代表一定階級利益的政治組織，為了防止個人獨斷專權(quán)，克服黨內(nèi)權(quán)力腐敗就需要加強對其內(nèi)部組織、機構(gòu)、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和一般黨員的監(jiān)督，即黨內(nèi)監(jiān)督。一般而言，黨內(nèi)監(jiān)督包括一般黨內(nèi)監(jiān)督和黨紀檢察兩種方式。在社會主義國家，執(zhí)政黨是國家的領(lǐng)導(dǎo)力量，為了保證黨的路線、方針和政策貫徹執(zhí)行，它還需要對國家機關(guān)及其公職人員進行監(jiān)督，這是實現(xiàn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)的必然要求。

6.社會監(jiān)督。社會監(jiān)督是指公民、社會組織和社會媒體對國家機關(guān)及其公職人員的監(jiān)督。社會監(jiān)督居于國家政治權(quán)力之外，是一種非國家性質(zhì)的監(jiān)督，它的主體是公民或者社會組織，客體是國家機關(guān)及其公職人員，因此，社會監(jiān)督是一種自下而上的監(jiān)督。社會監(jiān)督是國家監(jiān)督體系的基礎(chǔ)，它根據(jù)憲法原則，由公民自愿進行，不具有嚴格的法律形式，不改變原有行政行為，不產(chǎn)生強制性法律后果。

社會監(jiān)督具有不同的表現(xiàn)形式，具體來說，主要包括群眾監(jiān)督、社會組織監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督。群眾監(jiān)督是人民群眾行使當(dāng)家作主民主權(quán)利的重要表現(xiàn)。在資本主義國家，群眾監(jiān)督主要表現(xiàn)為群眾參加政治選舉，進行請愿、游行和示威等；社會主義國家的群眾監(jiān)督主要表現(xiàn)為群眾對國家機關(guān)及其公職人員的批評、建議、申訴、控告和檢舉等。社會組織監(jiān)督是指人民團體、各種群眾性自治組織或者專業(yè)性社會組織對國家機關(guān)及其公職人員的監(jiān)督。資本主義國家的群眾團體、行業(yè)工會等社會組織眾多，有力地發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用。在我國，社會組織主要包括工會、婦聯(lián)、共青團、工商聯(lián)等，它們具有廣泛的代表性，發(fā)揮著重要的橋梁和紐帶作用。輿論監(jiān)督是指社會媒體利用廣播、電視、報紙、期刊和網(wǎng)絡(luò)等輿論工具對國家機關(guān)及其公職人員的監(jiān)督。在資本主義國家，輿論監(jiān)督被稱為與立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)并立的“第四種權(quán)力”，它已經(jīng)成為制約國家機關(guān)及其公職人員的重要力量。在社會主義國家，輿論監(jiān)督對防止執(zhí)政黨濫用權(quán)力，預(yù)防公職人員腐敗發(fā)揮著重要的作用。

三、政治監(jiān)督的功能

政治監(jiān)督的功能即政治監(jiān)督在國家政治生活中所起的作用。一般來說,在國家政治生活中，政治監(jiān)督具有以下三個方面的功能。

1.權(quán)力約束功能。政治權(quán)力是政治主體對政治客體的約束、控制和影響。作為一種強制性政治力量，一旦授權(quán)成功，政治主體在使用時無需再征得政治客體的同意，可以直接利用它以實現(xiàn)自己的某種利益。在實際政治生活中，為了追求更多的利益，政治主體會盡可能地擴大政治權(quán)力行使的范圍，使政治權(quán)力過度膨脹，偏離公共權(quán)力運行的軌道，從而違背公共利益，導(dǎo)致政治權(quán)力的腐化和蛻變。正如法國啟蒙思想家孟德斯鳩所言，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！瓘氖挛锏男再|(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！比嗣駥ψ约何械臋?quán)力加以監(jiān)督和控制，是防止權(quán)力腐敗的根本措施。實行政治監(jiān)督，就是要讓人民來督促、約束和控制政府的自利行為，防止政府利用公共權(quán)力謀取私利，減少政府對公共利益的侵害。“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責(zé)，才不會人亡政息?！?/p>

2.利益維護功能。利益是政治權(quán)力形成的基礎(chǔ)，政治權(quán)力是人民與政府之間利益關(guān)系的體現(xiàn)。在國家政治生活中，人民為了維護自己的利益，把政治權(quán)力授予政府，并希望政府能夠真正代表他們的根本利益。但是，作為獨立的利益主體，政府有實現(xiàn)和維護自己利益的訴求，這意味著它與人民的利益常常是不一致的，為了避免利益沖突，就需要一種利益協(xié)調(diào)機制，能夠調(diào)節(jié)人民與政府之間的矛盾，使政府在維護自己利益的同時不至于損害整個社會的公共利益。政治監(jiān)督通過一種動態(tài)的利益協(xié)調(diào)機制，防止了政府對公共利益的壟斷，在實現(xiàn)政府利益與公共利益相對平衡的基礎(chǔ)上，滿足了人民維護利益的內(nèi)在要求?？梢哉f，利益是政治監(jiān)督機制形成的根本動力，而政治監(jiān)督機制的形成只不過是人們維護和實現(xiàn)利益的工具。政治監(jiān)督機制的形成是人民與政府的利益關(guān)系在國家政治體制上的反映。

3.預(yù)防懲戒功能。

政治權(quán)力來源于人民，人民有權(quán)對政治權(quán)力的運行實施監(jiān)督。作為人民的一種不可剝奪的政治權(quán)利，政治監(jiān)督將對政治權(quán)力主體產(chǎn)生巨大的壓力，因為“行政權(quán)力的受任者絕不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他們，也可以撤換他們?！闭窃谶@種壓力下，國家機關(guān)及其公職人員會盡可能避免濫用權(quán)力，減少對公共利益的損害，以克服自身權(quán)力腐敗。對于那些嚴重違法者、違紀者或者瀆職者，政治監(jiān)督機關(guān)將付諸事后懲處，進行彈劾、罷免、撤職或交付司法機關(guān)進行審判，追究當(dāng)事人相應(yīng)的責(zé)任，對其他權(quán)力行使者也會產(chǎn)生一定的警戒作用。

四、政治監(jiān)督的過程

政治監(jiān)督是政治監(jiān)督主體圍繞著國家政治權(quán)力的運行過程而展開的一種政治活動。一般來說，一個完整的政治監(jiān)督過程主要包括事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督三個階段，事前監(jiān)督重在突出對權(quán)力行使者的行為進行預(yù)防，事中監(jiān)督強調(diào)對權(quán)力行使者進行監(jiān)督的時效性，事后監(jiān)督重在強調(diào)對濫用職權(quán)者的事后懲處。對于政治監(jiān)督主體而言，為了避免監(jiān)督上的疏漏，加強對權(quán)力行使者進行事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督缺一不可，這是完善政治監(jiān)督體系的基本要求。

政治監(jiān)督是在動態(tài)化過程中實現(xiàn)的，它取決于監(jiān)督主體與監(jiān)督客體力量上的此消彼長，也就是說，當(dāng)監(jiān)督力度加大時，實際監(jiān)督效果就好，腐敗的發(fā)生率相對較低；反之，實際監(jiān)督效果就差，腐敗的發(fā)生率就高，貪污就會成風(fēng)，腐敗必然盛行。因此，暢通監(jiān)督渠道，擴大監(jiān)督范圍，加大監(jiān)督力度將有助于減少權(quán)力腐敗。

政治監(jiān)督是一個程序化的過程，政治監(jiān)督主體首先要根據(jù)具體情況確定監(jiān)督目標(biāo)，明確監(jiān)督的基本價值取向。其次，要在考察監(jiān)督內(nèi)容的基礎(chǔ)上，按照科學(xué)化的要求，運用現(xiàn)代技術(shù)方法，擬定監(jiān)督方案和計劃，并選擇最佳的監(jiān)督方案。再次，分解監(jiān)督指標(biāo)，落實監(jiān)督任務(wù)，制定具體監(jiān)督細則，協(xié)調(diào)各種監(jiān)督力量，認真執(zhí)行監(jiān)督方案。第四，及時分析和處理反饋信息，真正掌握實際情況，修改監(jiān)督方案，增強監(jiān)督的時效性。最后，依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，對違法或違紀的被監(jiān)督者進行懲處，評價監(jiān)督結(jié)果，及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)。

（作者單位：中共中央黨校）

（責(zé)任編輯 李海生）