我國(guó)行政復(fù)議聽(tīng)證程序的實(shí)踐與制度發(fā)展*

沈?？?/p>

（華東政法大學(xué)法律學(xué)院，上海 200042）

我國(guó)行政復(fù)議聽(tīng)證程序的實(shí)踐與制度發(fā)展*

沈?？?/p>

（華東政法大學(xué)法律學(xué)院，上海 200042）

行政復(fù)議是行政活動(dòng)的一種。我國(guó)《行政復(fù)議法》規(guī)定的“以書(shū)面審查方式”為主的審理程序既缺乏程序正義，又影響了行政復(fù)議制度的功能發(fā)揮和應(yīng)有的公信力。各地各部門(mén)行政復(fù)議聽(tīng)證程序的實(shí)踐與行政法學(xué)理論的探索推進(jìn)了聽(tīng)證程序的確立?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》規(guī)定了一定范圍與條件下的行政復(fù)議聽(tīng)證審理方式，雖有進(jìn)步但仍具有局限性。必須在行政復(fù)議制度中建立以聽(tīng)證為主要審理形式的普通程序與不含聽(tīng)證形式的簡(jiǎn)易程序制度，并對(duì)聽(tīng)證的具體程序進(jìn)行明確規(guī)定。

行政復(fù)議；聽(tīng)證程序；審理方式；程序公正

一、引言

在我國(guó)，行政復(fù)議是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯自己的合法權(quán)益，而向法定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)查，行政機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查后作出復(fù)議決定的活動(dòng)。從本質(zhì)上說(shuō)，行政復(fù)議屬于一種行使行政權(quán)的活動(dòng)，是行政活動(dòng)的重要內(nèi)容之一，（1）它不但必須遵循行政行為的一般程序要求，而且還應(yīng)當(dāng)擁有比其他行政活動(dòng)更為完善的行政程序。作為現(xiàn)代行政程序核心制度的聽(tīng)證程序理應(yīng)是行政復(fù)議程序中的重要環(huán)節(jié)。然而，我國(guó)于1999年4月由全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《行政復(fù)議法》在行政復(fù)議審理程序中并未設(shè)立聽(tīng)證制度，而是規(guī)定原則上采取書(shū)面審查的辦法進(jìn)行，其第22條規(guī)定：“行政復(fù)議原則上采取書(shū)面審查的辦法，但是申請(qǐng)人提出要求或者行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽(tīng)取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見(jiàn)?！睍r(shí)隔8年之后，于2007年5月由國(guó)務(wù)院頒布的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第33條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，可以實(shí)地調(diào)查核實(shí)證據(jù)；對(duì)重大、復(fù)雜的案件，申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，可以采取聽(tīng)證的方式審理。”這就在制度上確立了行政復(fù)議案件在一定條件下的聽(tīng)證審理程序。在我國(guó)行政復(fù)議程序制度中確立聽(tīng)證程序，是行政活動(dòng)實(shí)踐與行政法學(xué)理論推動(dòng)的結(jié)果，更是行政活動(dòng)的正當(dāng)程序原則在法律制度上得到逐步確認(rèn)的結(jié)果。

目前，《行政復(fù)議法》修改正在抓緊進(jìn)行中。［1］筆者認(rèn)為，在我國(guó)行政復(fù)議制度的改革進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)將聽(tīng)證程序作為我國(guó)行政復(fù)議程序的重要內(nèi)容加以規(guī)定，以推動(dòng)行政復(fù)議制度向良性化方向發(fā)展，積極發(fā)揮行政復(fù)議制度的功能。

二、從原則上的書(shū)面審查方式到有限的聽(tīng)證審理程序的演變

（一）內(nèi)部監(jiān)督制度背景下的行政復(fù)議書(shū)面審查制度缺乏程序正義

我國(guó)行政復(fù)議制度建立之初，就被確立為是一種行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督制度，反映在審理方式上，就是按照內(nèi)部監(jiān)督程序進(jìn)行。1990年12月由國(guó)務(wù)院頒布的 《行政復(fù)議條例》第37條規(guī)定：“行政復(fù)議實(shí)行書(shū)面復(fù)議制度，但復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要時(shí)，可以采取其他方式審理復(fù)議案件。”但什么是“其他方式”，卻沒(méi)有作任何規(guī)定。從當(dāng)時(shí)來(lái)說(shuō)，《行政復(fù)議條例》僅僅是為了與《行政訴訟法》相配套而制定的一個(gè)“過(guò)渡性”規(guī)則。（2）1999年4月《行政復(fù)議法》的制定，標(biāo)志著我國(guó)行政復(fù)議制度進(jìn)一步走向規(guī)范化與法制化。然而，行政復(fù)議制度仍然被確定為是“行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度”。正是在這種理念的支配下，我國(guó)行政復(fù)議的審查程序強(qiáng)調(diào)的是“原則上采取書(shū)面審查的辦法”，只有在“申請(qǐng)人提出要求或者行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽(tīng)取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見(jiàn)”，從而排斥了諸如聽(tīng)證等類(lèi)似于司法程序的規(guī)則運(yùn)用。根據(jù)當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院對(duì)立法草案的說(shuō)明，《行政復(fù)議法》要“體現(xiàn)行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的特點(diǎn)，不宜、也不必搬用司法機(jī)關(guān)辦案的程序，使行政復(fù)議‘司法’化。行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政復(fù)議，原則上采取書(shū)面審查的辦法，根據(jù)被申請(qǐng)人提交的當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)和材料對(duì)該具體行政行為進(jìn)行審查，不再重新取證”。（3）而且，當(dāng)時(shí)竭力主張行政復(fù)議不能有聽(tīng)證等“司法化”的內(nèi)容，認(rèn)為“如果把行政復(fù)議‘司法’化，將引起三個(gè)問(wèn)題：一是行政復(fù)議將失去作為行政權(quán)所固有的優(yōu)勢(shì)，如簡(jiǎn)便、廉價(jià)和專(zhuān)業(yè)化等特點(diǎn)，與司法權(quán)趨同。二是行政復(fù)議既沒(méi)有行政權(quán)力的特點(diǎn)，也將難以發(fā)揮司法權(quán)所固有的功能和特性?！姓?fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人之間必須是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，行政復(fù)議就是建立在這種權(quán)力聯(lián)系的基礎(chǔ)上的，在這種情況下規(guī)定諸如回避等司法性程序是沒(méi)有任何用處的。三是從整個(gè)國(guó)家權(quán)力過(guò)程來(lái)看，行政復(fù)議司法化將使解決一個(gè)特定行政爭(zhēng)議的成本增高。以行政處罰為例，行政處罰在作出決定之前，一般要經(jīng)過(guò)調(diào)查、聽(tīng)證、決定等程序，不服行政處罰申請(qǐng)行政復(fù)議后，若對(duì)行政復(fù)議仍不服需要向法院提起行政訴訟的，法院對(duì)行政案件實(shí)行兩審終審。如果在行政處罰決定與法院判決、裁定之間的行政復(fù)議再增加一道復(fù)雜的司法程序，勢(shì)必影響行政效率，增加行政成本，對(duì)整個(gè)國(guó)家權(quán)力的有效運(yùn)作是不利的。基于以上考慮，《行政復(fù)議法》規(guī)定，行政復(fù)議具體事項(xiàng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)承辦，作為它的一項(xiàng)工作任務(wù)，不另設(shè)獨(dú)立的、自成系統(tǒng)的復(fù)議工作機(jī)構(gòu)；行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政復(fù)議，原則上采取書(shū)面審查的辦法，根據(jù)被申請(qǐng)人提交的當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)和材料對(duì)該具體行政行為進(jìn)行審查，不再重新取證”。［2］3-4上述觀點(diǎn)反映了當(dāng)時(shí)對(duì)行政復(fù)議制度的定位。

正是在這樣的思想指導(dǎo)下，導(dǎo)致我國(guó)行政復(fù)議程序不但與司法程序的完備性無(wú)可比擬，而且在某種程度上比一般行政程序還要簡(jiǎn)便，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及一般行政行為作出過(guò)程中的程序。一些基本的程序公正的要求在行政復(fù)議制度中難以尋覓到蹤跡。從而使行政復(fù)議這一特殊行政行為的程序應(yīng)有的完善性得到了消弱，其應(yīng)有的制度功能也難以在實(shí)踐中真正發(fā)揮作用。正如媒體所稱(chēng)，行政復(fù)議“以書(shū)面審查為主”的現(xiàn)行規(guī)定，意味著坐在辦公室，看看提供的書(shū)面材料，案子就辦了。如此簡(jiǎn)單、輕松，能行嗎？在2003年至2008年的6年中，全國(guó)行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議的維持率平均為59.36%，而同期法院在行政訴訟判決的維持率卻只有17.62%。這種書(shū)面審查為主的方式，難免有官官相護(hù)和暗箱操作之嫌。［3］在這樣的背景下，許多本應(yīng)可以申請(qǐng)行政復(fù)議的當(dāng)事人紛紛轉(zhuǎn)向其他渠道謀求救濟(jì)，導(dǎo)致諸如信訪之類(lèi)的非規(guī)范性爭(zhēng)議解決機(jī)制急劇膨脹，反過(guò)來(lái)又進(jìn)一步?jīng)_擊行政復(fù)議制度，形成制度渠道虛置、非制度渠道膨脹的惡性循環(huán)。［4］377行政復(fù)議原則上采取書(shū)面審查，即在一般情況下，并不要求當(dāng)事人到行政復(fù)議機(jī)關(guān)陳述主張和理由，僅由行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)書(shū)、被申請(qǐng)人提交的證據(jù)和依據(jù)等書(shū)面材料進(jìn)行審查。這一做法，雖然方便了復(fù)議當(dāng)事人，也在一定程度上提高了行政效率，但卻與《行政復(fù)議法》自己所主張的公開(kāi)原則相違背，也與一般行政行為聽(tīng)證制度中的申辯與質(zhì)證規(guī)則存在距離。公開(kāi)是現(xiàn)代行政程序的一項(xiàng)基本內(nèi)容。在一般行政程序中，聽(tīng)證制度的建立，就是以行政行為的公開(kāi)化為主要表現(xiàn)形式的，它以行政程序的公開(kāi)和相對(duì)人參與并有權(quán)要求發(fā)表意見(jiàn)為其主要內(nèi)容。公開(kāi)原則的重要環(huán)節(jié)就是行政行為的過(guò)程應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，行政活動(dòng)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，其目的在于增加行政程序的透明度，保證當(dāng)事人在對(duì)有關(guān)事實(shí)和證據(jù)、適用的法律在充分了解和知情的前提下展開(kāi)質(zhì)證和辯論，從而保障行政決定的公正和合法。而《行政復(fù)議法》規(guī)定原則上只進(jìn)行書(shū)面審查，這一規(guī)定既使申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人以及第三人對(duì)行政復(fù)議的審查過(guò)程無(wú)法了解，也使申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人之間無(wú)法展開(kāi)必要的辯論，行政復(fù)議機(jī)關(guān)也無(wú)法直接聽(tīng)取爭(zhēng)議雙方的意見(jiàn)，從而使行政復(fù)議的審查過(guò)程過(guò)于簡(jiǎn)單化，不符合當(dāng)代行政程序的基本要求。不少行政復(fù)議機(jī)關(guān)也認(rèn)為，這種突出書(shū)面審理的做法，其優(yōu)點(diǎn)是效率可能比較高，但是也明顯存在不利于方便群眾和公正處理案件的缺陷，尤其對(duì)于重大復(fù)雜或疑難案件不易查明事實(shí)真相，認(rèn)定事實(shí)容易出現(xiàn)差錯(cuò)，不利于保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。所以，在我國(guó)執(zhí)法程序尚不完善、執(zhí)法行為尚不規(guī)范的情況下，將書(shū)面審理作為主要制度是不恰當(dāng)?shù)摹＃?］153

（二）我國(guó)行政復(fù)議聽(tīng)證程序的探索與實(shí)踐的推進(jìn)

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，《行政復(fù)議法》對(duì)行政復(fù)議程序的規(guī)定，其立法精神是主張非司法化，追求效率優(yōu)先，其目的原本是為了體現(xiàn)便民與快捷的原則，免去司法程序的煩瑣。然而，一個(gè)基于良好愿望所制定的法律，在應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題時(shí)，也會(huì)可能出現(xiàn)與愿望相違背的狀況。尤其是在制度設(shè)計(jì)還存有一定缺陷的情況下，其與現(xiàn)實(shí)需要的距離就會(huì)更明顯?！缎姓?fù)議法》雖然力圖以比原《行政復(fù)議條例》更為科學(xué)和公正、便民的面貌出現(xiàn)，但由于在有關(guān)制度的設(shè)計(jì)以及實(shí)踐中對(duì)行政復(fù)議制度的認(rèn)識(shí)還有待于進(jìn)一步提高，使這部法律在實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生了很多問(wèn)題，極大地影響了行政復(fù)議制度功能的有效發(fā)揮。其中有較多問(wèn)題，是與程序中的不足密切相關(guān)的。

根據(jù)2009年12月初召開(kāi)的全國(guó)行政復(fù)議工作會(huì)議傳出的信息，有70%進(jìn)入行政訴訟的行政案件沒(méi)有經(jīng)過(guò)行政復(fù)議程序。［6］這表明我國(guó)行政復(fù)議制度的功能在實(shí)踐中還沒(méi)有得到完全的體現(xiàn)，一些程序上的不足和觀念上的落后，制約了行政復(fù)議制度正常功能的發(fā)揮。在申請(qǐng)人不服行政復(fù)議而提起行政訴訟的案件中，有相當(dāng)大比例的案件結(jié)果都被法院判決改變。這從一個(gè)側(cè)面反映了行政復(fù)議案件辦案質(zhì)量的低下。由于經(jīng)受不住行政訴訟的考驗(yàn)，加之復(fù)議維持率的居高不下，行政復(fù)議制度本身的公正性受到了極大的損害。與此形成鮮明對(duì)比的是，我國(guó)行政訴訟案件卻有了較為明顯的增長(zhǎng)，而信訪這一具有中國(guó)特色的非規(guī)范性的糾紛解決方式也倍受公眾的青睞。在全國(guó)各地，同時(shí)期信訪案件的數(shù)量竟有復(fù)議案件的數(shù)百甚至上千倍之多，其中有相當(dāng)一部分信訪案件都是屬于行政復(fù)議受案范圍的。民眾寧愿選擇行政訴訟這一“迫不得已”的救濟(jì)方式，甚至格外鐘情于信訪這種多少帶點(diǎn)“清官”色彩的制度，而偏偏就不愿意選擇行政復(fù)議這種既經(jīng)濟(jì)又便利、既徹底又快捷的糾紛解決方式，這種現(xiàn)象的確發(fā)人深思：我們的行政復(fù)議制度究竟還能在多大程度和多大范圍之內(nèi)取信于民？行政復(fù)議立法及制度實(shí)施所耗費(fèi)的大量成本究竟有多少收益？行政復(fù)議這一初衷良好的制度安排，究竟是否能夠承載起及時(shí)化解糾紛、減輕法院壓力、強(qiáng)化行政監(jiān)督的歷史使命？毋庸質(zhì)疑，公正性的缺失是當(dāng)前行政復(fù)議制度實(shí)踐中的最大隱憂(yōu)。［7］更令人不解的是，全國(guó)很多地方政府或其法制機(jī)構(gòu)還專(zhuān)門(mén)以下發(fā)“紅頭文件”的形式，強(qiáng)制性地要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須按照層層送審程序辦理復(fù)議案件。這種方式不僅與行政復(fù)議快捷、便民的立法旨趣直接相悖，而且還直接割斷了申請(qǐng)人與復(fù)議過(guò)程的聯(lián)系，為暗箱操作、行政干預(yù)、乃至“官官相護(hù)”提供了滋生的溫床，使行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)具備的高效也化為烏有。行政復(fù)議運(yùn)作效率的低下是行政復(fù)議實(shí)踐中的又一重大隱憂(yōu)。［8］533-536

為此，有學(xué)者認(rèn)為，行政復(fù)議案件數(shù)量的不斷下滑，說(shuō)明行政復(fù)議制度的權(quán)利救濟(jì)效果存在問(wèn)題。造成我國(guó)行政復(fù)議制度在權(quán)利救濟(jì)的有效性、公正性方面存在問(wèn)題的原因主要有兩個(gè)：一是主體方面，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、客觀性較差，不足以保障作出公正的救濟(jì)決定；二是程序方面，程序設(shè)計(jì)過(guò)于簡(jiǎn)化。審理程序中強(qiáng)調(diào)書(shū)面審理的原則，難以保證準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實(shí)和正確適用法律。［4］376可見(jiàn)，行政復(fù)議的程序問(wèn)題已經(jīng)成為一個(gè)制約行政復(fù)議制度正常發(fā)揮功能的重要障礙。許多本應(yīng)是可以通過(guò)行政復(fù)議解決的行政糾紛沒(méi)有在現(xiàn)有的程序機(jī)制內(nèi)得到應(yīng)有的解決，從而導(dǎo)致信訪之類(lèi)的非規(guī)范爭(zhēng)議解決機(jī)制急劇膨脹，一邊是年復(fù)一年、數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的信訪案件和上縣城、省城、京城討說(shuō)法的川流不息的人群，以及各級(jí)政府為平息這些訴求而投入的巨大人力、物力和心力，另一邊是為權(quán)利保護(hù)而設(shè)計(jì)的行政復(fù)議、行政訴訟等爭(zhēng)議解決制度不同程度地出現(xiàn)了閑置甚至萎縮的現(xiàn)象。尤其是行政復(fù)議制度，不但沒(méi)有呈現(xiàn)預(yù)期的門(mén)庭若市景觀，反過(guò)來(lái)案件數(shù)量不斷下滑，幾乎成為被人們遺忘的角落。這種對(duì)比和反差說(shuō)明，我們的爭(zhēng)議解決制度還難以起到定紛止?fàn)幍淖饔?，還無(wú)法提供有效的權(quán)利救濟(jì)和保障。這種對(duì)比和反差也說(shuō)明，包括行政復(fù)議制度在內(nèi)的我國(guó)行政爭(zhēng)議解決制度存在內(nèi)在的、結(jié)構(gòu)性的缺陷，正是這種結(jié)構(gòu)性的缺陷造成了其功能的紊亂與失調(diào)。［9］為什么會(huì)出現(xiàn)行政復(fù)議制度被虛置現(xiàn)象？很大程度的原因，就是民眾對(duì)缺乏公正程序引導(dǎo)下的行政復(fù)議功能喪失了信心。而這種由于信心的喪失而導(dǎo)致的不斷上訪和群體性事件等，正是我們?cè)跇?gòu)建和諧社會(huì)的過(guò)程中所要盡力避免的?；谶@一考慮，很多學(xué)者針對(duì)行政復(fù)議程序的不足，紛紛提出了“行政復(fù)議司法化”的改革思路，強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議只有引入“司法化”程序，才能保證其程序的公正。

然而，行政復(fù)議程序的完善，不應(yīng)當(dāng)過(guò)多地糾纏在其究竟是否“司法化”的問(wèn)題上。從本質(zhì)上說(shuō)，司法程序就是一種程序，在程序的公正和合理方面，行政程序和司法程序并不是截然不同、鴻溝分明的兩種程序制度。只要是公正的程序規(guī)則，并且是有利于行政復(fù)議的合理解決的，就應(yīng)當(dāng)加以必要的吸收，而不論其究竟是司法化的程序還是非司法化的程序。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，行政復(fù)議“司法化”的表述并不科學(xué)。所謂“化”，是指一事物的性質(zhì)改變成為另一事物的性質(zhì)，而行政復(fù)議制度無(wú)論進(jìn)行怎么樣的“司法化”改革，也不會(huì)因此而轉(zhuǎn)變?yōu)樗痉ㄐ再|(zhì)，行政復(fù)議程序也不會(huì)被司法程序同化而喪失其行政性質(zhì)。簡(jiǎn)單而直接提出行政復(fù)議的“司法化”或“準(zhǔn)司法化”，其實(shí)是并非科學(xué)的態(tài)度，這樣可能導(dǎo)致行政復(fù)議在實(shí)踐中逐漸喪失自我，淪為司法程序的翻版或附屬品。［10］343同樣的道理，擔(dān)心行政復(fù)議程序因?yàn)椤鞍嵊盟痉C(jī)關(guān)辦案的程序”而會(huì)使其“司法化”也是一種簡(jiǎn)單的思維。一種程序?qū)儆诤畏N性質(zhì)，是與該種行為與其相連的行為性質(zhì)相聯(lián)系的。如果將司法活動(dòng)中的程序運(yùn)用到行政程序，那它就是行政程序的內(nèi)容。我國(guó)的行政行為程序，如行政處罰、行政許可程序，雖然已經(jīng)將一些具有一定“司法”性質(zhì)的程序移植其中，但誰(shuí)都認(rèn)為其本質(zhì)還是行政程序，也并沒(méi)有人認(rèn)為這些程序應(yīng)當(dāng)為司法程序所獨(dú)有。正如有學(xué)者指出的，一些帶有“司法化”傾向的程序性制度是在長(zhǎng)期的糾紛實(shí)踐中經(jīng)反復(fù)適用而最終形成的，它們?cè)缫殉鏊痉ǖ姆懂牰诟鼮閺V闊的法律領(lǐng)域中獲得適用。［8］539因此，盡力排斥行政復(fù)議制度對(duì)這些程序規(guī)則的適用，不但不是一種明智的舉措，而且還會(huì)與會(huì)與當(dāng)時(shí)的立法初衷適得其反。我國(guó)的行政復(fù)議實(shí)踐已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。

在我國(guó)行政復(fù)議實(shí)踐中，尤其是在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》實(shí)施的2007年8月之前，雖然行政復(fù)議制度整體的定位還是“行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度”，其基本的審理方式還是“原則上采取書(shū)面審查的辦法”，但是，在行政復(fù)議實(shí)踐中，有很多地方已經(jīng)對(duì)行政復(fù)議程序進(jìn)行了重大改革，其改革的主要步驟就是強(qiáng)化行政復(fù)議的質(zhì)證和聽(tīng)證程序。如江蘇在全省全面推行了行政復(fù)議質(zhì)證聽(tīng)證制度。復(fù)議也可以像在法庭一樣，申請(qǐng)人與被申請(qǐng)方拿出各自證據(jù)，唇槍舌劍，辯明是非?！瓣?yáng)光復(fù)議”為群眾提供了表達(dá)意見(jiàn)和訴求的機(jī)會(huì)，從而推動(dòng)行政復(fù)議這一解決行政爭(zhēng)議的渠道更加暢通。［11］2005年以來(lái)，湖北省在行政復(fù)議案件辦理中實(shí)行查證、聽(tīng)證、論證的“三證”模式，開(kāi)展對(duì)執(zhí)法主體、程序、事實(shí)、法律適用、自由裁量權(quán)的“五步審理法”，有效化解了一批行政爭(zhēng)議，實(shí)實(shí)在在顯示了行政復(fù)議的公正性。這對(duì)湖北省的行政復(fù)議工作推動(dòng)是相當(dāng)大的。除少數(shù)涉及行政機(jī)關(guān)不作為的行政復(fù)議案件適用書(shū)面審查外，對(duì)其他90%以上案件，湖北省行政復(fù)議機(jī)構(gòu)都要進(jìn)行調(diào)查和質(zhì)證。對(duì)案件事實(shí)或適用依據(jù)爭(zhēng)議較大、社會(huì)關(guān)注度高、案情較復(fù)雜的案件，一般都要舉行聽(tīng)證。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，湖北各地各部門(mén)有近30%的行政復(fù)議案件舉行過(guò)聽(tīng)證。有些行政案件，在聽(tīng)證階段就得到化解。同時(shí)，黑龍江省政府法制辦直接辦理的九百余件行政復(fù)議案件，全部進(jìn)行了公開(kāi)聽(tīng)證。當(dāng)事人不服提起行政訴訟的，法院經(jīng)審查全部予以維持，沒(méi)有一件敗訴。該省要求各市、縣級(jí)政府在審查涉及公共利益、群體性因素以及其他重大、疑難、復(fù)雜的行政復(fù)議案件時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持公開(kāi)聽(tīng)證審查，堅(jiān)持“陽(yáng)光”辦案。［12］不僅是上述地區(qū)，安徽、遼寧、重慶等地全國(guó)許多地方政府，都先后推出了各自的行政復(fù)議聽(tīng)證或公開(kāi)程序，以更加透明的方式，追求層級(jí)監(jiān)督的力度。［13］而且，公安系統(tǒng)也普遍推行行政復(fù)議案件公開(kāi)制度，對(duì)重大復(fù)雜、群眾關(guān)注的案件，北京、江蘇、浙江、四川等地公安機(jī)關(guān)公開(kāi)聽(tīng)取申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人的意見(jiàn)，組織雙方就案件的事實(shí)、證據(jù)、依據(jù)進(jìn)行質(zhì)證、辯論，在充分調(diào)查和聽(tīng)取各方面意見(jiàn)的基礎(chǔ)上作出復(fù)議決定，結(jié)果“案平理也平，法了事也了”。此外，有些部門(mén)所制定的規(guī)章中也專(zhuān)門(mén)規(guī)定了行政復(fù)議的聽(tīng)證程序，如海關(guān)總署于1999年8月30日頒布、于同年10月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)海關(guān)實(shí)施〈行政復(fù)議法〉辦法》早已在《行政復(fù)議法》實(shí)施的同時(shí)就對(duì)書(shū)面審查以外的公開(kāi)調(diào)查、聽(tīng)取意見(jiàn)、聽(tīng)證作了規(guī)定，并聽(tīng)取意見(jiàn)和聽(tīng)證的具體程序作了規(guī)定。

筆者認(rèn)為，各地、各部門(mén)對(duì)行政復(fù)議聽(tīng)證程序所進(jìn)行的探索，應(yīng)該是說(shuō)在我國(guó)行政復(fù)議制度未有明確規(guī)定的前提下對(duì)行政復(fù)議程序所進(jìn)行的一項(xiàng)重大改革。這一改革符合社會(huì)對(duì)行政復(fù)議制度改革和完善的要求，符合社會(huì)對(duì)行政復(fù)議正義性的期盼，也符合我國(guó)《行政復(fù)議法》公正、公開(kāi)和有錯(cuò)必糾原則的要求。正是這一系列的改革，推動(dòng)了我國(guó)行政復(fù)議聽(tīng)證程序在一定范圍內(nèi)的確立。

三、我國(guó)行政復(fù)議聽(tīng)證程序在制度上的確立及其局限性分析

（一）觀念轉(zhuǎn)變背景下行政復(fù)議聽(tīng)證程序在制度上的確立

在《行政復(fù)議法》實(shí)施經(jīng)過(guò)8年之后，基于行政復(fù)議制度在實(shí)踐中的問(wèn)題，以及行政法學(xué)理論研究的推動(dòng)和實(shí)踐中對(duì)行政復(fù)議聽(tīng)證程序的探索，我們對(duì)行政復(fù)議制度的認(rèn)識(shí)已經(jīng)有了很大的轉(zhuǎn)變。這樣的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在2007年5月頒布的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》中。從《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的立法宗旨可以看出制度功能定位的變化。該條例第1條規(guī)定的立法宗旨是“進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭(zhēng)議、建設(shè)法治政府、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的作用”。將行政復(fù)議制度的功能定位為首先是“解決行政爭(zhēng)議”，就是明確了其化解社會(huì)矛盾的功能，而通過(guò)化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)法治政府建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)。這一立法宗旨的確定，反映了我們對(duì)行政復(fù)議制度功能在認(rèn)識(shí)上的一個(gè)重大轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變符合了新時(shí)期解決糾紛機(jī)制的客觀需求，也與構(gòu)建和諧社會(huì)的客觀需求完全吻合。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，行政爭(zhēng)議面廣量大，而且遍布在各個(gè)行政管理領(lǐng)域，尤其集中在公安、土地征收、城鎮(zhèn)房屋拆遷、企業(yè)改制和重組、勞動(dòng)和社會(huì)保障、工商和稅收管理等領(lǐng)域。對(duì)于這些行政爭(zhēng)議，如果還是僅僅以原來(lái)的“行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度”的思維模式來(lái)對(duì)待和解決，很難達(dá)到預(yù)期的效果。因?yàn)椤靶姓?zhēng)議的處理結(jié)果往往直接關(guān)系到社會(huì)和諧穩(wěn)定的大局”。［14］3而且，有關(guān)統(tǒng)計(jì)表明，行政爭(zhēng)議主要集中在基層，89.7%的行政復(fù)議案件的被申請(qǐng)人是地級(jí)市以下行政機(jī)關(guān)，70%的行政復(fù)議案件被申請(qǐng)人是市縣兩級(jí)政府部門(mén)。［15］筆者認(rèn)為，基層行政機(jī)關(guān)依法行政水平的高低直接決定了法治政府建設(shè)和構(gòu)建和諧社會(huì)的成敗，通過(guò)發(fā)揮行政復(fù)議制度的功能，將大量的行政爭(zhēng)議解決在基層，對(duì)法治政府建設(shè)和構(gòu)建和諧社會(huì)具有決定性的作用。因此，轉(zhuǎn)變對(duì)行政復(fù)議制度的認(rèn)識(shí)，并通過(guò)重新界定行政復(fù)議制度的功能，使行政復(fù)議制度能夠發(fā)揮其在解決行政爭(zhēng)議過(guò)程中應(yīng)有的積極作用，是我們對(duì)待這一制度的一個(gè)正確選擇。因此，不再?gòu)?qiáng)調(diào)行政復(fù)議是一種“行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度”，而是著重體現(xiàn)行政復(fù)議制度的社會(huì)救濟(jì)功能與爭(zhēng)議解決功能。因?yàn)樾姓?fù)議制度“在發(fā)揮行政系統(tǒng)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督功能的同時(shí)，具有更加重要的社會(huì)救濟(jì)功能”，［14］7新形勢(shì)下行政復(fù)議制度的功能和作用，主要表現(xiàn)為化解矛盾、保護(hù)權(quán)利、糾正錯(cuò)誤、教育引導(dǎo)四個(gè)方面。［14］8這一理解說(shuō)明將行政復(fù)議制度僅僅限定為“行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度”已經(jīng)不再符合社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，必須承認(rèn)行政復(fù)議制度應(yīng)當(dāng)具有多重功能，而其中最主要的應(yīng)當(dāng)是其化解行政糾紛、實(shí)現(xiàn)對(duì)公民權(quán)利的救濟(jì)的功能，而對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督則應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)上述功能的必然結(jié)果。從以上對(duì)行政復(fù)議制度功能的不同闡述，已經(jīng)明顯地反映了行政復(fù)議觀念的改變。

尤其引人注目的是，正是在這一觀念轉(zhuǎn)變的背景下，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第33條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，可以實(shí)地調(diào)查核實(shí)證據(jù)；對(duì)重大、復(fù)雜的案件，申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，可以采取聽(tīng)證的方式審理。”這就體現(xiàn)了對(duì)司法性質(zhì)的程序不再一味地排斥，而是強(qiáng)調(diào)要在一定程度上吸收司法程序中的有益內(nèi)容，從而進(jìn)一步完善行政復(fù)議程序。因?yàn)椤靶姓?fù)議采取何種方式，應(yīng)當(dāng)與行政復(fù)議本身的特點(diǎn)相符合，行政復(fù)議作為一項(xiàng)準(zhǔn)司法行為，既要充分體現(xiàn)、符合行政效率原則，也應(yīng)當(dāng)在程序上體現(xiàn)公開(kāi)、公正、參與的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)借鑒司法程序中的合理因素，增強(qiáng)行政復(fù)議的公正性，提高行政復(fù)議的權(quán)威”。［14］143從否定行政復(fù)議程序的“司法化”，到承認(rèn)其應(yīng)當(dāng)具有一定的司法程序，并認(rèn)為行政復(fù)議是一種準(zhǔn)司法行為，這些都說(shuō)明我們?cè)趯?duì)待行政復(fù)議制度的態(tài)度上的一個(gè)重大轉(zhuǎn)變。這也恰恰說(shuō)明，我們以前對(duì)行政復(fù)議制度的認(rèn)識(shí)是存在偏差的。這種偏差就是與社會(huì)實(shí)踐的需求不相適應(yīng)，與行政復(fù)議制度應(yīng)當(dāng)具有的功能不相適應(yīng)。承認(rèn)行政復(fù)議具有一定的司法性質(zhì)，這實(shí)際上已經(jīng)明確表明，我們對(duì)行政復(fù)議制度的認(rèn)識(shí)已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化。

（二）現(xiàn)行制度下的行政復(fù)議程序聽(tīng)證程序的局限

我國(guó)行政復(fù)議制度中長(zhǎng)期以來(lái)所一貫遵循的原則是強(qiáng)化行政復(fù)議的內(nèi)部監(jiān)督功能，并將其作為制定《行政復(fù)議法》的最重要的指導(dǎo)原則。這就不可避免地使行政復(fù)議制度的具體運(yùn)行陷入過(guò)度行政化的泥潭，影響了行政糾紛解決功能的正常發(fā)揮。而《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的制定，其目的就是要糾正由于制度的偏差所帶來(lái)的制度功能的虛無(wú)狀況，使行政復(fù)議制度的糾紛解決功能得到發(fā)揮。

《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的若干制度體現(xiàn)了其已經(jīng)向“司法化”逼近。從《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定可以看出，國(guó)務(wù)院力圖改變《行政復(fù)議法》所確立的一系列“行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度”為主旨的行政復(fù)議規(guī)則，尤其是在有關(guān)程序的規(guī)定上，著力體現(xiàn)了解決行政爭(zhēng)議的功能，具有了一定的“準(zhǔn)司法程序”的因素。特別是在審理方式上，吸收了司法程序的有益成分，明確規(guī)定“對(duì)重大、復(fù)雜的案件，申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，可以采取聽(tīng)證的方式審理”，從而在制度上改變了“原則上采取書(shū)面審查的辦法”的傳統(tǒng)做法，使行政復(fù)議的審理方式更加符合解決行政爭(zhēng)議的目的，凸顯了行政復(fù)議程序“準(zhǔn)司法性”的特征。這說(shuō)明，在“進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭(zhēng)議、建設(shè)法治政府、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的作用”這一立法宗旨的指導(dǎo)之下，行政復(fù)議制度已經(jīng)在一定程度上擺脫了完全“行政化”的傾向，吸收了司法程序中體現(xiàn)公開(kāi)、公正的有關(guān)程序規(guī)則。事實(shí)也證明，“以書(shū)面審查為主”的規(guī)定，既無(wú)益于查明事實(shí)、明辨是非，又難免有“官官相護(hù)”、“暗箱操作”之嫌。在近年各地各部門(mén)涌動(dòng)的行政復(fù)議創(chuàng)新潮中，“陽(yáng)光聽(tīng)證”、“公開(kāi)審理”已頻頻取代書(shū)面審查，尤其是在重大、疑難案件的審理中被一再?gòu)?qiáng)調(diào)，因?yàn)閮H憑書(shū)面審理根本難以作出決定。《貴州省行政復(fù)議聽(tīng)證規(guī)定》2008年7月施行以來(lái)，取得了預(yù)期的立法效果。通過(guò)行政復(fù)議機(jī)關(guān)舉行聽(tīng)證后作出決定的案件，基本上做到了無(wú)反復(fù)，案結(jié)事了。［16］

然而，我們也應(yīng)該看到，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》畢竟是一部由國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，其性質(zhì)也屬于《行政復(fù)議法》的下位法。囿于《行政復(fù)議法》的規(guī)定，其在制度的完善和創(chuàng)新方面也是有限的，這就不可避免地產(chǎn)生了一些局限?！笆芰⒎?quán)限的限制，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》不能與《行政復(fù)議法》相抵觸。囿于條例本身的層級(jí)，只能扮演有限的角色、解決有限的問(wèn)題。許多根本性、原則性的問(wèn)題又無(wú)法規(guī)定，更不能對(duì)行政復(fù)議制度進(jìn)行大而全的修改。只能在它力所能及的范圍內(nèi)，盡可能用足作為下位階的行政法規(guī)的立法時(shí)機(jī)，在符合《行政復(fù)議法》立法原則、立法精神的前提下，根據(jù)中國(guó)當(dāng)代依法行政的形勢(shì)，進(jìn)行一些制度完善和制度創(chuàng)新”。［17］813-814體現(xiàn)在聽(tīng)證程序的規(guī)定方面，其也僅僅是“對(duì)重大、復(fù)雜的案件，申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，可以采取聽(tīng)證的方式審理”，這就產(chǎn)生了以下幾個(gè)問(wèn)題：第一，“重大、復(fù)雜案件”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)定主體問(wèn)題。由于《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對(duì)“重大、復(fù)雜案件”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)定主體問(wèn)題沒(méi)有作出明確的規(guī)定，在實(shí)踐中容易使申請(qǐng)人與行政復(fù)議機(jī)關(guān)乃至于被申請(qǐng)人產(chǎn)生爭(zhēng)議，影響聽(tīng)證程序的正常運(yùn)行；第二，“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要”也是一個(gè)模糊不清的規(guī)定，如果行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為沒(méi)有必要聽(tīng)證，申請(qǐng)人要求聽(tīng)證的權(quán)利就會(huì)喪失；第三，“可以采取聽(tīng)證的方式審理”實(shí)際上是將是否舉行聽(tīng)證的決定權(quán)給了行政機(jī)關(guān)，容易使申請(qǐng)人與行政復(fù)議機(jī)關(guān)之間在是否應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證方面產(chǎn)生爭(zhēng)議；第四，關(guān)于聽(tīng)證程序的具體規(guī)則沒(méi)有得到確定。譬如，關(guān)于聽(tīng)證的申請(qǐng)與確定程序，決定與告知聽(tīng)證時(shí)間、地點(diǎn)的程序，聽(tīng)證主持人以及其他聽(tīng)證參加人的確定程序，有關(guān)的回避制度以及聽(tīng)證開(kāi)展的具體程序要求等，在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》中都缺乏規(guī)定，從而導(dǎo)致即使運(yùn)用聽(tīng)證的方式審理行政復(fù)議案件，由于具體要求不甚明確，各地、各部門(mén)只能各行其是。第五，《行政復(fù)議法》“原則上采取書(shū)面審查的辦法”的規(guī)定仍有較大影響力。雖然《行政復(fù)議法實(shí)施條例》確立了一定條件下的行政復(fù)議聽(tīng)證程序，但 《行政復(fù)議法》“原則上采取書(shū)面審查的辦法”的法律規(guī)定卻沒(méi)有改變。在這樣的情況下，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》所確立的聽(tīng)證程序，將難以得到切實(shí)的貫徹與實(shí)施，仍然是書(shū)面審查程序?yàn)橹髦碌囊粋€(gè)特殊程序而已。這在一些地方的行政復(fù)議規(guī)定中可以明確地看到這一點(diǎn)。如2003年11月由山東省人大常委會(huì)通過(guò)、在《行政復(fù)議法實(shí)施條例》實(shí)施兩年以后的2009年7月又進(jìn)行過(guò)修訂的 《山東省行政復(fù)議條例》第34條就規(guī)定：“行政復(fù)議原則上采取書(shū)面審理的方法。對(duì)重大、復(fù)雜的案件，申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，可以組織聽(tīng)證，或者當(dāng)面進(jìn)行質(zhì)證，聽(tīng)取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見(jiàn)”。這就非常明確地表明，“書(shū)面審理的辦法”依然是一些地方審理行政復(fù)議案件的主要程序，聽(tīng)證僅僅是一個(gè)補(bǔ)充性質(zhì)的特殊程序而已。

因此，通過(guò)修改《行政復(fù)議法》，進(jìn)一步完善我國(guó)行政復(fù)議的聽(tīng)證程序，已經(jīng)成為我們推進(jìn)行政復(fù)議制度向良性化方向發(fā)展的一個(gè)重要舉措。

四、完善聽(tīng)證制度是我國(guó)行政復(fù)議審理制度發(fā)展的方向

行政復(fù)議程序是一種對(duì)行政行為進(jìn)行事后監(jiān)督程序，是一種對(duì)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)利進(jìn)行事后補(bǔ)救的程序，更是一種解決行政爭(zhēng)議的程序。所以，它與一般行政行為相比，帶有明顯的特殊性，而這種特殊性又決定了它必須具有比一般行政行為更高的程序要求。因此，必須樹(shù)立行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)擁有最完善的行政程序的觀念，這既是行政復(fù)議制度本身的要求，也是進(jìn)一步完善民主政治制度、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要制度保證之一。

從《行政處罰法》開(kāi)始，一系列行政法律已經(jīng)為我國(guó)行政程序的規(guī)范化起到了很好的示范作用，尤其是聽(tīng)證制度的建立，更是為我國(guó)行政程序制度進(jìn)一步走向完善奠定了良好的基礎(chǔ)。行政復(fù)議程序固然不能與司法程序完全相同，而應(yīng)考慮它作為行政程序的特點(diǎn)，應(yīng)比司法程序簡(jiǎn)便易行。但是，我們也應(yīng)考慮到它作為一種行政救濟(jì)制度所體現(xiàn)出來(lái)的特殊性，因?yàn)樗吘共皇且话愕木唧w行政行為，如果過(guò)分顧及到簡(jiǎn)便和效率，甚至將其程序設(shè)計(jì)得比一般行政行為中的聽(tīng)證程序還要簡(jiǎn)單，那它在行政行為中的特殊性將無(wú)從體現(xiàn)，也不利于行政復(fù)議制度的正常開(kāi)展和其特殊功能的發(fā)揮。因此，作為行政復(fù)議來(lái)說(shuō)，它必須擁有比一般行政行為更為完善的行政程序，它既不是司法程序，也不是一般意義上的行政程序，而是一種體現(xiàn)其內(nèi)在特殊要求的行政程序。這應(yīng)當(dāng)成為我們認(rèn)識(shí)行政復(fù)議程序的一個(gè)重要起點(diǎn)。就行政復(fù)議審理程序而言，完善聽(tīng)證制度應(yīng)當(dāng)是我國(guó)行政復(fù)議審理制度發(fā)展的方向。

筆者認(rèn)為，在今后的《行政復(fù)議法》修改進(jìn)程中，首先必須建立以聽(tīng)證為主要審理形式的普通程序與不含聽(tīng)證形式的簡(jiǎn)易程序制度。鑒于我國(guó)行政復(fù)議聽(tīng)證程序尚不夠完備以及其在實(shí)踐中作用有限的狀況，應(yīng)當(dāng)明確聽(tīng)證程序是行政復(fù)議普通程序中的基本審理方式。同時(shí)，為了提高解決行政糾紛的效率，必須建立簡(jiǎn)易程序制度。國(guó)務(wù)院于2004年3月發(fā)布的 《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出：“要完善行政復(fù)議工作制度，積極探索提高行政復(fù)議工作質(zhì)量的新方式、新舉措。對(duì)事實(shí)清楚、爭(zhēng)議不大的行政復(fù)議案件，要探索建立簡(jiǎn)易程序解決行政爭(zhēng)議?！蓖ㄟ^(guò)設(shè)立以聽(tīng)證為主的普通程序和不含聽(tīng)證的簡(jiǎn)易程序，以區(qū)分各種行政爭(zhēng)議案件不同的解決途徑和方式，從而既保障行政復(fù)議程序的公正與當(dāng)事人的參與權(quán)，又充分發(fā)揮行政復(fù)議效率優(yōu)先的特點(diǎn)，體現(xiàn)及時(shí)化解行政爭(zhēng)議的要求。其次，應(yīng)當(dāng)明確普通程序聽(tīng)證程序的適用標(biāo)準(zhǔn)。在明確普通程序聽(tīng)證程序的適用標(biāo)準(zhǔn)的前提下，規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證的義務(wù)。第三，對(duì)于行政復(fù)議程序中的一些具體程序規(guī)則問(wèn)題，也應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律來(lái)加以規(guī)定。以法律的形式加以規(guī)定。如前文提到的關(guān)于聽(tīng)證的申請(qǐng)與確定程序，決定與告知聽(tīng)證時(shí)間、地點(diǎn)的程序，聽(tīng)證主持人以及其他聽(tīng)證參加人的確定程序，有關(guān)的回避制度以及聽(tīng)證開(kāi)展的具體程序要求，乃至于聽(tīng)證筆錄及其效力等內(nèi)容，都應(yīng)當(dāng)有明確的法律規(guī)定。

同時(shí)，筆者認(rèn)為，在《行政復(fù)議法》尚未修改的現(xiàn)行制度下，也應(yīng)當(dāng)最大化地積極發(fā)揮行政聽(tīng)證制度的效能。由于《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第33條規(guī)定“對(duì)重大、復(fù)雜的案件，申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，可以采取聽(tīng)證的方式審理”，因此，應(yīng)當(dāng)盡量擴(kuò)大申請(qǐng)人提出要求的范圍，為此，應(yīng)當(dāng)建立“聽(tīng)證要求告知制度”。這一制度的核心，就是由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在受理行政復(fù)議案件并經(jīng)初步審查以后，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人有要求進(jìn)行聽(tīng)證的權(quán)利，從而將申請(qǐng)人提出聽(tīng)證要求的規(guī)則得到充分的發(fā)揮，擴(kuò)大聽(tīng)證審理的范圍；另一方面，只要是申請(qǐng)人提出聽(tīng)證要求的，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)一概不得拒絕，將告知申請(qǐng)人可以提出聽(tīng)證要求和接到聽(tīng)證要求必須舉行聽(tīng)證作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)的一項(xiàng)義務(wù)來(lái)對(duì)待。通過(guò)對(duì)現(xiàn)行行政復(fù)議聽(tīng)證制度的切實(shí)履行，實(shí)現(xiàn)《行政復(fù)議法》修改前后的良好過(guò)渡。

注釋?zhuān)?/p>

（1）行政復(fù)議屬于行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的救濟(jì)活動(dòng)，其既具有對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)的性質(zhì)，也屬于行政機(jī)關(guān)實(shí)施的一種監(jiān)督活動(dòng)。既然是由行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的活動(dòng)，其必然具有行政職權(quán)行使的性質(zhì)，因而從廣義來(lái)說(shuō)，其必然也屬于行政活動(dòng)。

（2）《行政復(fù)議條例》于1990年12月24日由國(guó)務(wù)院頒布，1991年1月1日起施行；《行政復(fù)議法》于1999年4月29日由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)，同年10月1日起施行，《行政復(fù)議條例》同時(shí)廢止。

（3）國(guó)務(wù)院法制辦公室主任楊景宇于1998年10月27日在第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議上所作的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法（草案）〉的說(shuō)明》。

［1］行政復(fù)議法修改列入國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃［EB/OL］，http://news.xinhuanet.com/legal/2010-06/10/c_12207525.htm，2010-8-25.

［2］曹康泰主編.中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法釋義［M］.北京:中國(guó)法制出版社，1999:3-4.

［3］行政復(fù)議，聽(tīng)證審理不可或缺［N］.法制日?qǐng)?bào)，2010-7-2.

［4］姜明安主編.行政程序研究［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2006:377.

［5］方軍.我國(guó)行政復(fù)議制度的實(shí)施現(xiàn)狀與問(wèn)題［J］//周漢華主編.行政復(fù)議司法化:理論、實(shí)踐與改革.北京:北京大學(xué)出版社，2004:153.

［6］為什么 70%行政訴訟遠(yuǎn)離復(fù)議？ ［EB/OL］，http://www.legaldaily.com.cn/jdwt/content/2010-01/28/content_2039980.htm?node=5960，2010-9-9.

［7］青鋒等.當(dāng)前行政復(fù)議工作存在的問(wèn)題［J］.行政法學(xué)研究，2003（1）；李炳余等.試論我國(guó)行政復(fù)議制度的改革［R］.呼和浩特:全國(guó)依法行政理論研討會(huì)論文匯編之五，2003:37.

［8］楊海坤，章志遠(yuǎn).中國(guó)行政法基本理論研究［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2004:533-536，539.

［9］周漢華.行政復(fù)議司法化［J］.環(huán)球法律評(píng)論，2004年春季號(hào).

［10］劉東生.行政復(fù)議制度發(fā)展障礙分析［J］.//羅豪才主編.行政法論叢8.北京:法律出版社2005:343.

［11］江蘇全面推行行政復(fù)議質(zhì)證聽(tīng)證制度［N］.法制日?qǐng)?bào)，2007-1-8.

［12］引領(lǐng)社會(huì)通向公平正義和諧 ［N］.法制日?qǐng)?bào)，2006-12-5.

［13］聽(tīng)證審查與書(shū)面審查并舉——行政復(fù)議加強(qiáng)層級(jí)監(jiān)督力度［N］.法制日?qǐng)?bào)，2006-1-12.

［14］曹康泰主編.中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例釋義 ［M］.北京:中國(guó)法制出版社，2007:3，7，8，143.

［15］依法行政再加速 市縣政府任重道遠(yuǎn)［N］.法制日?qǐng)?bào)，2007-7-25（8）.

［16］行政復(fù)議，聽(tīng)證審理不可或缺［N］.法制日?qǐng)?bào)，2010-7-2.

［17］張?jiān)?修訂行政復(fù)議法正當(dāng)其時(shí)［J］.//中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)編.財(cái)產(chǎn)權(quán)與行政法保護(hù).武漢:武漢大學(xué)出版社，2008:813-814.

（責(zé)任編輯 吳興國(guó)）

F922.11

：A

：1001-862X（2011）02-0095-08

2011年度上海市教委科研創(chuàng)新項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：11ZS164）

沈?？。?961-），男，上海人，華東政法大學(xué)教授，主要研究行政法學(xué)與行政訴訟法學(xué)。