基于經(jīng)濟(jì)責(zé)任的績效審計探析

李曼靜

基于經(jīng)濟(jì)責(zé)任的績效審計探析

李曼靜

在概括績效審計基本概念、實踐發(fā)展和研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，指出目前我國的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計實踐應(yīng)更多地著眼于領(lǐng)導(dǎo)干部直接責(zé)任的評價，從績效層面對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任做出客觀公正的評價具有重要的現(xiàn)實意義。通過總結(jié)我國績效審計實踐經(jīng)驗和借鑒國外先進(jìn)績效審計理念，從建立健全績效審計規(guī)范、拓展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項目中績效審計的領(lǐng)域、制定經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中績效評價指標(biāo)、培養(yǎng)復(fù)合型審計工作人員等四個方面闡述在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項目中推進(jìn)績效審計的對策。

績效審計;經(jīng)濟(jì)責(zé)任;免疫系統(tǒng)

一 績效審計的基本概念及發(fā)展、研究現(xiàn)狀

1.績效審計的基本概念。

績效審計是指國家審計機(jī)關(guān)的工作人員采用現(xiàn)代技術(shù)方法，客觀、系統(tǒng)地對政府部門及企事業(yè)單位和其他使用公共資源的單位的經(jīng)濟(jì)活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查和評價，提出改進(jìn)意見，為有關(guān)方面決策提供信息，強(qiáng)化政府公共資源責(zé)任的審計活動。

2.我國績效審計發(fā)展及研究現(xiàn)狀。

近年來，我國績效審計工作取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，涉及財政管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)貿(mào)、農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保、金融、社會保障、教科文衛(wèi)、外資利用、資訊安全等多個領(lǐng)域。被審計單位從國有企業(yè)擴(kuò)大到所有管理和使用公共資金的政府部門和企業(yè)事業(yè)單位。據(jù)不完全統(tǒng)計，2003到2010年，審計機(jī)關(guān)共開展了19萬余個績效審計(調(diào)查)項目，為國家增收節(jié)支507億元、挽回或避免損失436億元。提出審計建議22萬余條，為促進(jìn)提高資金效益，規(guī)范財政財務(wù)管理，完善相關(guān)政策、法規(guī)和制度發(fā)揮了積極作用。

目前我國絕大多數(shù)績效審計實踐針對專項資金進(jìn)行，對績效審計的理論研究方興未艾，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項目中融入更多績效審計理念的實踐及理論研究尚處于探索階段，本文希望在這方面有微薄的貢獻(xiàn)。

二 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與績效審計相結(jié)合的意義

在我國，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計已成為干部管理制度中不可或缺的一部分。目前，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的著眼點在于檢查公共資源的獲取、配置與使用中的真實性與合法性，其中的財政財務(wù)收支審計主要審查的是資金的來源去向、違紀(jì)違規(guī)金額、內(nèi)部控制制度的建立和執(zhí)行情況，這些審計的結(jié)果常常是量化的，即用數(shù)字來表示，或者用邏輯關(guān)系來評價。由于這方面的評價更多涉及的是被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的管理責(zé)任，而非直接責(zé)任，不能夠從績效層面來判斷資金是否應(yīng)該投入，投入的效果如何，是否以最小的投入獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益等，一定程度地限制了對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任做出客觀公正的評價。領(lǐng)導(dǎo)干部的作用對于組織績效的影響至關(guān)重要，因此將績效審計更好地與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計相結(jié)合，將對“人”的評價和對“事”的評價更好地結(jié)合，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中關(guān)注組織績效的研究分析，督促被審計領(lǐng)導(dǎo)干部既注重“廉政”，又注重“勤政”，具有重要的現(xiàn)實意義。

三 在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項目中推進(jìn)績效審計的對策

在學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀過程中，充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”理論的功能與作用，應(yīng)有意識地將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與績效審計有機(jī)結(jié)合起來，尋求一種更經(jīng)濟(jì)、更有效率和效果的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任評價方式，從而更好地為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

1.建立健全績效審計規(guī)范。

審計規(guī)范是一個國家在法律法規(guī)和相應(yīng)文件中對審計相關(guān)內(nèi)容做出的規(guī)定，包括憲法、審計法等相關(guān)法律法規(guī)，以及審計機(jī)關(guān)及相關(guān)審計組織制定的規(guī)章、準(zhǔn)則、指南等。我國憲法第九十一條規(guī)定“國務(wù)院設(shè)立審計機(jī)關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，進(jìn)行審計監(jiān)督”，該規(guī)定沒有完全明確審計機(jī)關(guān)進(jìn)行績效審計方面的職責(zé)和權(quán)力。因此，有必要在完善憲法對績效審計規(guī)定的基礎(chǔ)上，依據(jù)審計法及其實施條例，在有關(guān)績效審計的法律和法規(guī)中，明確授權(quán)審計機(jī)關(guān)開展績效審計。同時，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計實際情況，廣泛借鑒國外成熟的理論和經(jīng)驗，制定操作性強(qiáng)的績效審計規(guī)范，如績效審計假設(shè)體系、績效審計準(zhǔn)則、績效審計標(biāo)準(zhǔn)體系、績效審計具體操作指南等，為更好地發(fā)揮績效審計在評價領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任方面的作用提供法律保障?？冃徲嬕?guī)范體系如圖1所示:

2.拓展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項目中績效審計的領(lǐng)域。

基于經(jīng)濟(jì)責(zé)任的績效審計內(nèi)容，不僅應(yīng)包括資金的使用效益問題，還應(yīng)包括與審計事項相關(guān)的管理問題、被審計領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)履行情況、公共管理政策的執(zhí)行情況和政策執(zhí)行效果的情況，尤其要選擇那些社會關(guān)注的熱點、難點和與社會公眾有切身利益的項目，如公共事業(yè)服務(wù)項目、政府投資的大型項目、高科技項目等人民群眾普遍關(guān)注的財政資金項目;不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，還應(yīng)關(guān)注社會效益、環(huán)境和生態(tài)效益。確定績效審計的內(nèi)容應(yīng)考慮的因素有:使用資金的數(shù)量、項目性質(zhì)的重要性，立法機(jī)關(guān)或政府的關(guān)注程度，管理風(fēng)險，社會關(guān)注程度以及審計操作性等。

(1)區(qū)域型黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中績效審計的重點領(lǐng)域:任期內(nèi)各項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)完成情況，區(qū)域內(nèi)重大經(jīng)濟(jì)決策。如:環(huán)境保護(hù)、國有土地管理使用、招商引資、扶持國有企業(yè)、重點民營企業(yè)等出臺、貫徹落實和政策目標(biāo)實現(xiàn)情況，各種社會保障資金使用及管理情況，農(nóng)業(yè)、水利、扶貧、救災(zāi)、環(huán)保、教育等專項資金管理及使用效率、效果情況。側(cè)重于對區(qū)域內(nèi)影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性的重大問題進(jìn)行調(diào)查研究，通過客觀的分析和預(yù)測，在體制、機(jī)制和制度層面提出建議，促進(jìn)增強(qiáng)各項改革措施的協(xié)調(diào)性，促進(jìn)實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，從而促進(jìn)實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

(2)部門型黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中績效審計的重點領(lǐng)域:國家財政資金以及帶有公共性質(zhì)的社會公共資金管理和使用情況，國家為調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展而出臺的政策、其他涉及公共利益和政府自身管理的相關(guān)政策的貫徹落實情況和目標(biāo)實現(xiàn)情況，政府、部門自身管理情況，側(cè)重于揭露政策執(zhí)行過程中存在的問題，分析影響政策落實的原因，為完善政策提供可靠的依據(jù)和建議，促進(jìn)政策目標(biāo)實現(xiàn);揭露和發(fā)現(xiàn)政府、部門自身管理方面存在的不足和缺陷，深入分析產(chǎn)生問題和缺陷的原因，提出改進(jìn)建議，促進(jìn)政府、部門不斷改進(jìn)管理，加強(qiáng)自身建設(shè)和提高績效。

(3)國有及國有控股企業(yè)法定代表人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中績效審計的重點領(lǐng)域:企業(yè)與有關(guān)部門簽訂的經(jīng)營指標(biāo)及其完成情況，對外投資、技術(shù)改造、較大金額經(jīng)濟(jì)合同等重大經(jīng)濟(jì)決策及實施效果情況，涉及國有資本變化的企業(yè)并購、重組、轉(zhuǎn)讓、改組、改制、破產(chǎn)等重大事項效率及效果情況，揭露嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)、效益低下和國有資產(chǎn)流失問題，分析產(chǎn)生問題的企業(yè)內(nèi)外部原因，提出整改建議和意見，促進(jìn)提高國有資產(chǎn)的管理水平和使用效益。

圖一中國國家績效審計規(guī)范體系

3.制定經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中績效評價指標(biāo)。

只有正確選擇審計評價指標(biāo)，才能對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行客觀、公正的評價。依據(jù)我國現(xiàn)階段的審計工作情況，參考國外績效審計實踐經(jīng)驗，一套完整的績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)包括指導(dǎo)性的總體評價標(biāo)準(zhǔn)和操作性的具體評價指標(biāo)體系?？傮w評價標(biāo)準(zhǔn)由國家以法律法規(guī)等形式制定。由于不同地區(qū)、不同時期、不同部門、不同類型的被審計單位的計劃指標(biāo)、技術(shù)經(jīng)濟(jì)定額、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等各種指標(biāo)各異，并隨著國家政策調(diào)整、技術(shù)進(jìn)步、管理水平提高而不斷變化，具體評價指標(biāo)體系應(yīng)依據(jù)不同的審計項目客觀制定。制定具體評價指標(biāo)時應(yīng)遵循以下原則。

(1)達(dá)成共識原則。經(jīng)濟(jì)責(zé)任項目中的績效審計是由審計機(jī)關(guān)和被審計單位共同配合來完成的。審計機(jī)構(gòu)在制定用來衡量被審計單位資金和業(yè)務(wù)管理水平的績效審計標(biāo)準(zhǔn)時，首先，要廣泛收集有關(guān)資料，包括國家有關(guān)法律法規(guī)、被審計單位理想(經(jīng)營)管理水平、行業(yè)正常水平、審計署出臺的績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)等;其次，要在研究和分析上述資料和規(guī)范的基礎(chǔ)上，制定本次經(jīng)濟(jì)責(zé)任項目中績效審計應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn);再次，要與被審計單位進(jìn)行充分溝通和交流，根據(jù)溝通意見對制定的標(biāo)準(zhǔn)草案做必要的、相應(yīng)的調(diào)整，盡可能與被審計單位就標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致。未經(jīng)被審計單位認(rèn)可的績效評價指標(biāo)體系，容易使績效審計的評價結(jié)果遭到質(zhì)疑，引發(fā)不必要的審計風(fēng)險。為了避免審計機(jī)構(gòu)與被審計單位之間出現(xiàn)不應(yīng)有的矛盾，確定績效評價指標(biāo)時，審計機(jī)構(gòu)與被審計單位雙方必須取得一致意見。

(2)突出重點原則。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項目涉及的范圍廣，需要的績效評價指標(biāo)很多。因此，在確定績效評價指標(biāo)時應(yīng)當(dāng)選擇最有代表性、最有說服力、最具特點、最能夠反映被審計領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的指標(biāo)，切不可多多亦善，甚至因評價指標(biāo)過多而掩蓋了本應(yīng)突出的重點，影響對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的評價。

(3)主觀性與客觀性相結(jié)合原則。從世界范圍以及發(fā)達(dá)國家績效審計的實踐看，審計人員的主觀判斷在績效審計中占有非常高的比重。因此，審計人員要盡量將主觀判斷科學(xué)化、程序化和標(biāo)準(zhǔn)化，降低主觀性對審計結(jié)果的影響，力爭客觀地評價被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

4.培養(yǎng)復(fù)合型審計工作人員。

合理的人力資源配置是開展績效審計的必要條件。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項目中大力推進(jìn)績效審計要求審計人員不僅要熟悉財政財務(wù)業(yè)務(wù)，還要通曉建筑工程、經(jīng)營管理、社會保障、環(huán)境保護(hù)等方面的知識。首先，要加強(qiáng)審計人員觀念的轉(zhuǎn)變和知識的更新。通過開展理論研究、各種培訓(xùn)、實踐鍛煉、進(jìn)行業(yè)務(wù)骨干橫向、縱向交流等形式，提高審計人員的宏觀全局意識和專業(yè)技能。其次，要重視吸納相關(guān)專業(yè)人才。通過引進(jìn)高素質(zhì)人才，建立一支結(jié)構(gòu)優(yōu)化、知識全面的績效審計人員隊伍。再次，要建立外部專家?guī)?。通過借助外部專家的技術(shù)力量可以有效地解決特殊的技術(shù)性難題。同時通過參考專家對專業(yè)問題做出職業(yè)的判斷，可以保證審計意見的權(quán)威性，從而降低審計風(fēng)險，提高審計質(zhì)量。

結(jié)束語

將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與績效審計有機(jī)結(jié)合，既是中國審計創(chuàng)新與發(fā)展面臨的重要課題，也是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，充分發(fā)揮國家審計作為國家經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行“免疫系統(tǒng)”功能與作用，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展，全面履行審計監(jiān)督職責(zé)的必然要求。只要全體審計工作者在實踐中不斷總結(jié)和積累，開拓創(chuàng)新，積極拓展績效審計的新領(lǐng)域，不斷探索和總結(jié)適合我國國情的績效審計經(jīng)驗和方法，就一定能夠開創(chuàng)有中國特色的績效審計新局面。

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Abstract:This paper summarizes the basic concept of performance audit，practice development and research on the basis that the current practice of economic responsibility audit in China should focus on direct responsibility for the evaluation of leading cadres，from the performance level of financial responsibility of leading cadres do objective and fair assessment of the important practical significance.The article summarizes the performance of the audit practice of advanced foreign experience and the concept of performance audit，performance audit from the establishment of a sound standard，expand economic responsibility auditing project performance audit of the area，the development of economic responsibility audit，performance evaluation，in cultivating such audit staff four aspects of economic responsibility audit in the performance audit of the measures in advance.

Key words:performance audit;economic responsibility;immune system

Class No.:F239.47Document Mark:A

Economic responsibility audit based on the performance audit

Li Manjing

F239.47

A

李曼靜，博士，哈爾濱工程大學(xué)管理科學(xué)與工程專業(yè);高級會計師，注冊會計師，注冊稅務(wù)師，國際注冊內(nèi)部審計師，黑龍江省審計廳，黑龍江·哈爾濱。研究方向:經(jīng)濟(jì)管理與戰(zhàn)略研究。郵政編碼:158100

1672－6758(2011)04－0071－2

(責(zé)任編輯:蔡雪嵐)