建國以來農(nóng)田水利的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)變遷
——以鄂中拾橋鎮(zhèn)為例透視當(dāng)前水利困局

袁 松

（華中科技大學(xué)，湖北武漢 430079）

建國以來農(nóng)田水利的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)變遷
——以鄂中拾橋鎮(zhèn)為例透視當(dāng)前水利困局

袁 松

（華中科技大學(xué)，湖北武漢 430079）

為了克服時(shí)間和空間上無規(guī)則的天然降雨與農(nóng)田有規(guī)則用水需求之間的矛盾，水利設(shè)施兩端的供給者和需求者，在建國以來的實(shí)踐中采取不同的組織形式和交易規(guī)則，確立起不同的用水模式，從而決定著各階段農(nóng)田水利不同的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。從人民公社時(shí)期的純共享品，到土地下戶之后的社會(huì)化財(cái)產(chǎn)，再到取消農(nóng)業(yè)稅前后的公域品和私人品，農(nóng)田水利的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)變遷折射出連貫的改制邏輯：農(nóng)田用水的供給方從政府機(jī)構(gòu)變?yōu)樯鐣?huì)化的市場主體，需求方從村社集體變?yōu)樽杂筛顿M(fèi)的分散農(nóng)戶。然而，在水系內(nèi)的跨區(qū)域合作無法達(dá)成的情況下，當(dāng)前的鄉(xiāng)村水利正在陷入危機(jī)。

農(nóng)田水利；產(chǎn)權(quán)性質(zhì)；用水模式；變遷

農(nóng)田水利的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)是一個(gè)十分重大而又難以厘清的理論問題。之所以非常重要，是因?yàn)閷?duì)其產(chǎn)權(quán)屬性的理論定位將直接影響鄉(xiāng)村水利的制度供給。而其難以界定，則是因?yàn)檗r(nóng)田水利系統(tǒng)①本身的特殊性：它不是一種私人品，因?yàn)樗烊坏仉y以克服外部性，不能排除潛在的受益者，因而難以由互相競爭的市場主體來供給。同時(shí)，它也不屬于公益物品，因?yàn)檗r(nóng)田用水的資源單位具有可分性，這意味著，當(dāng)足夠數(shù)量的搭便車者進(jìn)入這個(gè)系統(tǒng)時(shí)，有限的資源存量將無法滿足需求。但是，像天氣預(yù)報(bào)或公共安全這種純公益物品卻不會(huì)存在類似的困境，多一個(gè)人使用天氣預(yù)報(bào)并不減少其他人的使用程度，多一個(gè)人享受公共安全并不降低總體的安全水平。

埃莉諾·奧斯特羅姆教授曾在她的研究中將水系及灌溉系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)籠統(tǒng)地歸入“公共池塘資源”（common－pool resources）的范疇。在公共池塘資源的治理問題中，最為著名的三個(gè)理論模型是哈丁的“公地悲劇”、“囚徒困境”和奧爾森的“集體行動(dòng)的邏輯”，這些模型的分析表明，只要一個(gè)理性人不能被排斥在他人努力所帶來的利益之外，那么他就沒有動(dòng)力為集體利益做貢獻(xiàn)，而成為一個(gè)機(jī)會(huì)主義者，最終的結(jié)果則是集體的公共物品無法供給。對(duì)于與農(nóng)田水利的灌溉系統(tǒng)類似的公共池塘資源的治理，學(xué)界通常意義下的理論依據(jù)和政策方案有兩種，即企業(yè)理論下的“私有化方案”和國家理論下的“國有化方案”：私有化是把公共資源強(qiáng)行變?yōu)樗接挟a(chǎn)權(quán)來避免“公地悲劇”，而國有化則是通過國家的外部介入來解決問題。奧斯特羅姆另辟蹊徑，她在深入研究大量案例的基礎(chǔ)上提出了當(dāng)事人的自主治理理論［1］。

然而，現(xiàn)實(shí)世界中的農(nóng)田水利運(yùn)行沒有公共池塘資源問題的理論模型那么純粹，它是多種治理方案的雜糅和嚙合，而且顯得復(fù)雜而多變。在近三十年的運(yùn)行過程中，它同時(shí)受到國家水利制度，鄉(xiāng)村政治體制，以及用水農(nóng)戶的自主選擇等多重因素的綜合影響，并在內(nèi)外部各種力量的作用下不斷改變著農(nóng)田用水的具體模式。在農(nóng)田水利的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)難以截然判明的情況下，改革的主體不斷尋找著最有效的供給主體和供給方式，但直到現(xiàn)在，農(nóng)田水利問題從某種程度上講不是改善了，而是惡化了。

為了解答在實(shí)然狀態(tài)中“建國以來的農(nóng)田水利是如何運(yùn)轉(zhuǎn)的”這樣一個(gè)頗為宏觀的問題，我們需要找到一個(gè)較小的切入口以便進(jìn)行細(xì)致的解剖。鑒于在對(duì)公共資源的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)進(jìn)行定位的過程中必須將其置于整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中做深入考察，這將有利于我們充分認(rèn)識(shí)其制度內(nèi)核，因此筆者決定選取一個(gè)特定的地點(diǎn)對(duì)其農(nóng)田水利系統(tǒng)的運(yùn)行做一個(gè)歷時(shí)性的研究。

一、拾橋鎮(zhèn)的稻作農(nóng)業(yè)與農(nóng)田水利

中國以秦嶺為界可分為南北兩個(gè)部分，北方因?yàn)槭苤朴谇貛X，夏季雖有東南季風(fēng)，雨量卻較小，如華北地區(qū)年降雨量在800mm～1000mm左右，而西北內(nèi)陸地區(qū)則只有400mm～600mm，這樣的降雨量不足以種植水稻。而秦嶺以南則因?yàn)槭艿綇?qiáng)大的海洋季風(fēng)的影響，降雨量充沛，如長江流域平均年降雨量在1600mm～2000mm，在秦嶺以南的淮河區(qū)，全年降雨量在1200mm～1600mm，也適宜水稻生長。不過，因?yàn)榧撅L(fēng)氣候的不穩(wěn)定，不同年份降雨量很不相同，其中濕年雨量與旱年雨量相差3倍以上，濕年往往暴雨成災(zāi)，旱年則雨少干旱［2］（p.25）。

我們的調(diào)查地點(diǎn)是湖北省沙洋縣的拾橋鎮(zhèn)，處于漢江平原向鄂西山區(qū)的過渡地帶，全鎮(zhèn)的9萬畝耕地中，水田占86030畝。拾橋鎮(zhèn)所處的沙洋縣屬北亞熱帶濕潤季風(fēng)氣候區(qū)，氣候特點(diǎn)是溫暖期長，嚴(yán)寒期短，四季分明，熱能、光能資源充足。年平均降水量978mm～1074mm，年平均降雨天數(shù)120天左右。然而，由于是南方典型的季風(fēng)氣候區(qū)，這里的雨量極不穩(wěn)定，逐年變化很大，且各個(gè)月份的降雨時(shí)間及數(shù)量無固定規(guī)律。

稻作農(nóng)業(yè)的特點(diǎn)是“怕旱不怕澇”，拾橋鎮(zhèn)的糧食生產(chǎn)即是如此，其水稻絕大部分都是單季種植的中稻，生長期從5月21日到8月21日共102天，8個(gè)生育期②。若采用“淺灌適蓄”的灌溉模式，在整個(gè)生育期內(nèi)各次灌水的需求總量約為340.8立方米/畝③。如果采用傳統(tǒng)的深水淹灌、漫灌的灌溉模式，則需水量更大④。

與全國大多數(shù)水稻產(chǎn)區(qū)相似，拾橋鎮(zhèn)的水稻種植仍為傳統(tǒng)的人工耕種方式，雖亦有機(jī)械化的操作，但仍不失“整地、育苗、插秧、排水、灌水、收割”等主要步驟。在全年的生產(chǎn)流程中，農(nóng)田的用水需求有嚴(yán)格的時(shí)間性。首先是整地時(shí)需要大量的水來泡田，使其松軟，以便翻轉(zhuǎn)犁耙；育苗時(shí)秧田需要用水，但由于秧苗集中于一塊小田，故需求量不大；而在水稻的生長期內(nèi)，還要經(jīng)歷一個(gè)放水、曬田的環(huán)節(jié)，在此之后則進(jìn)入關(guān)鍵的灌漿時(shí)期，又需要大量的水來浸泡，這段時(shí)期被農(nóng)民稱為“一瓢水、一瓢谷”的階段⑤。

由于水稻對(duì)“水”的要求有嚴(yán)格的時(shí)間性，而季風(fēng)氣候區(qū)內(nèi)的自然降雨又無特定規(guī)律，因而若僅僅“靠天收”則稻谷的產(chǎn)量與質(zhì)量皆無保證。即使是在特別濕潤的年份降雨量非常充沛，但如果降雨時(shí)間是在曬田期，那么這樣的雨水便毫無意義；反過來，如果在其后的灌漿期連續(xù)無降雨，則稻谷將面臨絕收的危險(xiǎn)⑥。

因此，這種稻作農(nóng)業(yè)對(duì)農(nóng)田水利的依賴非常強(qiáng)，其要義便在于將無規(guī)律的自然降雨變成有規(guī)律的農(nóng)田用水。換句話說，就是要利用天然的河流、湖泊，或人工的水庫、堰塘等將暫時(shí)不需要的水囤積起來，然后再在需要用水的時(shí)節(jié)里通過復(fù)雜的水渠管網(wǎng)將囤積的水有序輸送到各家的農(nóng)田。所以，在水利灌溉技術(shù)不發(fā)達(dá)的傳統(tǒng)時(shí)代，只有江河湖泊等水系所在地才能發(fā)展起大規(guī)模的水稻種植從而支撐龐大的人口，而在一些山丘區(qū)地勢起伏較大的地方，由于直接引用自然河流、湖泊的水量以資灌溉的難度甚大，人們較難維持自己的生存。正是因?yàn)檫@個(gè)緣故，在人民公社時(shí)期大規(guī)模興修水利之前，拾橋地區(qū)一直人煙稀少，荒地頗多。到集體時(shí)代中后期，由于漳河水庫及其他配套的中小型水庫、泵站、渠系管網(wǎng)等諸多水利設(shè)施的建立，當(dāng)?shù)夭抨懤m(xù)遷入大量移民，人口密度開始增長。

二、農(nóng)田水利的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)：四個(gè)階段與六種模式

如前所述，農(nóng)田水利的實(shí)質(zhì)是要使時(shí)間、空間上不規(guī)則的天然降雨與農(nóng)田作物對(duì)于水分的有規(guī)則的特定需求實(shí)現(xiàn)對(duì)接，具體地說，就是要時(shí)間上無規(guī)律的降雨在成為凌亂的地表水之后能夠有序地儲(chǔ)存，并在需要時(shí)通過渠道系統(tǒng)輸送到特定的農(nóng)田。在整個(gè)水利系統(tǒng)的一端，是農(nóng)田用水的供給者，另一端則是其需求者，為了克服無規(guī)則雨水與有規(guī)則需求之間的矛盾，水利設(shè)施兩端的供給者與需求者在建國以后采用過不同的組織形式、交易規(guī)則，確立起不同的農(nóng)田用水模式，也決定著各種模式下農(nóng)田水利的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。

（一）純共享品階段：國家——國家模式（1958－1980）

1958年秋，拾橋地區(qū)成立人民公社。在這一時(shí)期，農(nóng)田水利的供給方和需求方都被整合進(jìn)國家的組織體系中。

從供給的角度來說，在政治革命中取得勝利的中國共產(chǎn)黨所建立的政社合一的人民公社體制被證明是克服舊中國農(nóng)村社會(huì)一盤散沙局面的最佳選擇，它的高度集權(quán)保證了它的高度組織性與強(qiáng)大的動(dòng)員能力。全盤一致、系統(tǒng)規(guī)劃的水利設(shè)施建設(shè)與農(nóng)田用水的計(jì)劃性配給都由縣人民委員會(huì)——公社管委會(huì)——生產(chǎn)大隊(duì)——生產(chǎn)小隊(duì)的科層化體系統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)。

從需求的角度來說，由于農(nóng)村人民公社的基本核算單位是生產(chǎn)隊(duì)，因而關(guān)于農(nóng)田用水需求的計(jì)劃是從生產(chǎn)小隊(duì)逐級(jí)上報(bào)，換句話說，最基礎(chǔ)的需求單位是土地等生產(chǎn)資料歸集體所有因而勞動(dòng)收益由集體分配的生產(chǎn)隊(duì)。

這一時(shí)期的農(nóng)田用水無需付費(fèi)，農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的一大部類納入了國家的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系之中。同時(shí)，出于對(duì)戰(zhàn)爭和饑荒的擔(dān)憂，農(nóng)業(yè)被當(dāng)作一種戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)量成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要指標(biāo)。相應(yīng)地，水利建設(shè)在這一時(shí)期成為國家整個(gè)戰(zhàn)略規(guī)劃的重要組成部分。

由于有強(qiáng)大的國家權(quán)力做后盾，這一時(shí)期的農(nóng)田用水模式保持著良好、穩(wěn)定的秩序。在公社內(nèi)部以生產(chǎn)大隊(duì)為單位的用水會(huì)議上，各生產(chǎn)大隊(duì)的書記能夠在公社書記的主持下根據(jù)地理位置、水源條件達(dá)成特定的用水規(guī)則，放水時(shí)間等。不過，根據(jù)筆者的調(diào)查，由于農(nóng)田用水近乎免費(fèi)的供應(yīng)，這一時(shí)期的用水浪費(fèi)情況普遍存在。而且，由于把糧食生產(chǎn)作為國家戰(zhàn)略，這一時(shí)期的一些水利設(shè)施，如董店泵站、許店泵站等的建設(shè)沒有考慮到引水成本是否經(jīng)濟(jì)的問題。也就是說，當(dāng)時(shí)最重要的是保證稻谷產(chǎn)量的如期實(shí)現(xiàn)，保證在干旱之年沒有饑荒，而物資、電力及人力等用于儲(chǔ)水、提水、引水的消耗都不是最為主要的考慮因素。

因此，在產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)上，這一時(shí)期的農(nóng)田水利是一種純共享品，或者說是一種福利品，它由國家供給，靠公社管委會(huì)強(qiáng)制性地從集體的生產(chǎn)收益（即各生產(chǎn)小隊(duì)的上交）中提取資源來予以支撐。正是在這一時(shí)期，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)田水利設(shè)施得到了質(zhì)的改善，各生產(chǎn)隊(duì)的農(nóng)田用水秩序井然，不過，當(dāng)年參與建設(shè)的老農(nóng)對(duì)那時(shí)的辛苦勞累和缺衣少食也不無抱怨。

（二）社會(huì)化財(cái)產(chǎn)階段：國家——村社模式（1981－2002）

1980年，當(dāng)時(shí)的拾橋人民公社改為拾橋鎮(zhèn)人民政府，各生產(chǎn)隊(duì)開始全面實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，人民公社體制宣告解體。此前由主要公社干部兼管，輔以一名專職干事，并臨時(shí)調(diào)用其他干部的農(nóng)田水利工作劃歸鎮(zhèn)水利站統(tǒng)一管理，水利站行政上接受鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上受縣水利局指導(dǎo)。由拾橋鎮(zhèn)水利站主管的水利工程有楊場水庫、黃塝水庫、老山水庫、羅垱沖水庫等小型水庫，而拾橋泵站、董店泵站等國營泵站由縣水利局管理⑦。

這一時(shí)期的農(nóng)田水利供給方從性質(zhì)上講仍是國家。雖然分田到戶之后，水利站幾乎不再參與各村的水利設(shè)施建設(shè)⑧，但農(nóng)田用水資源的維護(hù)、管理與調(diào)配仍是由水利站及泵站等機(jī)構(gòu)來完成的。這些機(jī)構(gòu)屬于事業(yè)單位，主要工作人員由財(cái)政供養(yǎng)。大型水利設(shè)施，如水庫、河道、泵站、干渠等由水利部門負(fù)責(zé)維護(hù)，而各種支渠、毛渠由村委會(huì)每年組織義務(wù)工、積累工來予以修繕，費(fèi)用從當(dāng)年征收的村提留中支取。

而從需求方來看，這時(shí)的基本需求單位是村社集體的自治組織。盡管集體土地的經(jīng)營權(quán)已經(jīng)通過承包下放給農(nóng)戶，但農(nóng)田用水的費(fèi)用卻可以從村委會(huì)每年按田畝數(shù)向農(nóng)戶征收的共同生產(chǎn)費(fèi)中提取。對(duì)于超出村莊范圍的大型水利設(shè)施的使用而言，由于農(nóng)田用水的需求方是收取了全村共同生產(chǎn)費(fèi)的村委會(huì)，因而互相之間的協(xié)調(diào)同樣可以達(dá)成。如由漳河水庫三干渠楊場管理段⑨負(fù)責(zé)供水的9個(gè)村莊，各村村支書在每年春耕之前到管理段集中開會(huì)，商討用水事宜。而散會(huì)之后，村支書又回村召集村民小組長聯(lián)席會(huì)議⑩，決定各村民小組的放水安排。

農(nóng)田水資源在這種模式下進(jìn)入明碼標(biāo)價(jià)的付費(fèi)時(shí)代，供給和需求雙方以貨幣為中介進(jìn)行交易，不過，農(nóng)田灌溉的水費(fèi)和工程單位用于提水、引水的電費(fèi)價(jià)格都由物價(jià)部門規(guī)定，買賣雙方不存在討價(jià)還價(jià)。而且，每年政府要求水利工程管理部門先放水，待秋后再與各村組算賬。在水利站、泵站、干渠管理段與各村村委會(huì)的磋商中確定下來的只是各自具體的放水時(shí)間和流量。這一時(shí)期的農(nóng)田水利在性質(zhì)上是一種社會(huì)化財(cái)產(chǎn)（socialised property），它由政府擁有的企業(yè)來生產(chǎn)，服從行政控制，而其配給要依靠由政治過程產(chǎn)生的外在規(guī)則［3］（p.221）。

（三）公域品階段：市場——村社模式（2003－2005）

但是，上述國家——村社模式的運(yùn)轉(zhuǎn)遇到了自身難以克服的問題。首先是“不完全信息”的問題。物價(jià)部門對(duì)各鎮(zhèn)、各村的具體供水成本沒有十分清晰的了解，而且它也不可能按照成本差距來規(guī)定不同檔次的農(nóng)田用水價(jià)格，因?yàn)檫@會(huì)引起其他地區(qū)的反對(duì)。由于水價(jià)、電價(jià)偏低，所收水費(fèi)不能收回成本，使得水管單位的運(yùn)作出現(xiàn)極大困難。而本來應(yīng)由政府投入的經(jīng)費(fèi)不到位，水利站沒有全額的財(cái)政撥款，只有差額補(bǔ)助，且實(shí)行經(jīng)費(fèi)包干，超支不補(bǔ)。其次是行政費(fèi)用攀升。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的膨脹過程中，水利部門人員超編，醫(yī)療、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)沉重[11]。再次是“委托——代理”問題。村社組織開始內(nèi)卷化，一些村干部在收取稅費(fèi)過程中賬務(wù)不明，中飽私囊。收費(fèi)過程中的徇私行為助長了經(jīng)費(fèi)的數(shù)額，于是不斷有農(nóng)民拒絕繳納稅費(fèi)，甚至將土地拋荒外出打工。農(nóng)民拒交稅費(fèi)，其中用于共同生產(chǎn)的水費(fèi)就越難收齊，水利部門與相關(guān)村組的合作就越難達(dá)成，農(nóng)田就會(huì)遭到旱災(zāi)威脅。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣市政府不會(huì)對(duì)此坐視不管，他們會(huì)通過行政壓力強(qiáng)制水利部門負(fù)債供水［4］。水利工程單位負(fù)債越多，下年所收水費(fèi)就會(huì)越高，于是就有越多的農(nóng)民拒絕交錢，這導(dǎo)致來年水利工程單位更多的負(fù)債。如此一來，整個(gè)用水模式陷入惡性循環(huán)，以國家為主導(dǎo)，以貨幣為中介的社會(huì)化財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的農(nóng)田水利運(yùn)轉(zhuǎn)難以為繼。

2002年9月，國務(wù)院體制改革辦公室發(fā)布《水利工程管理體制改革實(shí)施意見》[12]，水管體制改革全面啟動(dòng)。2003年初，湖北省荊門市政府發(fā)布《荊門市農(nóng)業(yè)灌溉管理改革試行意見》。改革的基本原則是：“按照農(nóng)業(yè)用水商品化、農(nóng)業(yè)灌溉市場化的思路，理順管理體制，完善運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范灌溉用水市場，逐步建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的新型灌溉管理體系?！本唧w規(guī)定有，推行小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，對(duì)供水單元較小的渠系、水庫、泵站等獨(dú)立灌區(qū)，要進(jìn)行公開承包、租賃或拍賣，將灌區(qū)的管理權(quán)、使用權(quán)移交給水管單位職工或群眾。灌區(qū)經(jīng)營權(quán)拍賣、租賃或承包后，灌區(qū)經(jīng)營者負(fù)責(zé)灌區(qū)的配套、維護(hù)和用水管理，按照市場機(jī)制運(yùn)作，水利、物價(jià)等部門對(duì)其供水收費(fèi)情況予以監(jiān)督。按照上述文件精神，拾橋鎮(zhèn)政府在當(dāng)年進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革中將原水利站改為“拾橋鎮(zhèn)水利服務(wù)中心”，取消事業(yè)編制，并將其定性為“企社會(huì)單位”，將原來的16人精簡為2人，實(shí)行一年一聘，分流人員給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，退出財(cái)政供養(yǎng)序列。此外，按照湖北省委辦公廳《關(guān)于規(guī)范水利工程農(nóng)業(yè)水費(fèi)收取和使用的管理意見》，從2003年起將水利工程農(nóng)業(yè)水費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi)項(xiàng)目，不再作為行政事業(yè)性收費(fèi)管理。

總的來看，在這場被稱為“第三次農(nóng)村革命”的稅費(fèi)改革中，拾橋鎮(zhèn)的水利工程單位由企業(yè)化管理的事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)樽允兆灾У摹皽?zhǔn)企業(yè)”單位；水資源由公共品變?yōu)樯唐罚M(fèi)征收由行政性收費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性收費(fèi)。“這是一條由政府主導(dǎo)的市場化道路。這樣，人民公社時(shí)期國家主導(dǎo)下的水利工程單位與社隊(duì)的合作模式，被自治型的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和市場化改革的水利體制之間新的供水關(guān)系所代替”［5］（p.62）。改革之后，農(nóng)田用水的供給方變成了水庫、泵站等單位的承包人，這些經(jīng)營者的身份從國家干部變?yōu)樯鐣?huì)人，供水成本最小化，水費(fèi)收益最大化成為其首要目標(biāo)。水庫（泵站）承包人不僅收取農(nóng)田灌溉水費(fèi)，而且每年投入大量魚苗以獲取經(jīng)濟(jì)效益，他們的承包費(fèi)用則轉(zhuǎn)化為地方政府的財(cái)政收入。農(nóng)田水資源在市場——村社模式下成為公域品（public－domain goods），它由私人所有者來生產(chǎn)，但其配給受到政治選擇的影響。

（四）私人品階段：市場——農(nóng)戶模式（2006－2010）

稅費(fèi)改革開始試點(diǎn)后不久，中央作出了全面取消農(nóng)業(yè)稅的決策。按照稅費(fèi)改革的方案，拾橋鎮(zhèn)各村的農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”及“兩工”[13]全部取消，村提留和共同生產(chǎn)費(fèi)的征收方式發(fā)生改變。村內(nèi)興辦集體生產(chǎn)和公益事業(yè)所需資金，不再固定向農(nóng)民收取，按照“一事一議”的原則，由村民委員會(huì)提出預(yù)算，經(jīng)村民大會(huì)或村民代表會(huì)議討論通過，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理部門審核，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同意，報(bào)縣農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理辦公室批準(zhǔn)。籌勞額嚴(yán)格實(shí)行上限控制，每人每年最高不得超過15元。而原來用于村內(nèi)統(tǒng)一組織的抗旱排澇、維修工程等項(xiàng)開支的共同生產(chǎn)費(fèi)，也不再固定向農(nóng)民收取。根據(jù)有關(guān)文件精神，用于農(nóng)村抗旱排澇的水費(fèi)、電費(fèi)等，按照“誰受益、誰出錢”的原則，由受益農(nóng)戶據(jù)實(shí)承擔(dān)[14]。

取消“兩工”、不得征收村提留及共同生產(chǎn)費(fèi)等政策規(guī)定的初衷是為了防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重，而完成村集體公益事業(yè)的替代辦法是全村范圍內(nèi)的“一事一議”，這意味著，此前具有強(qiáng)制性的、全村統(tǒng)一征收的農(nóng)田灌溉用水費(fèi)用變?yōu)檗r(nóng)民在主動(dòng)合作的情況下自愿承擔(dān)的生產(chǎn)費(fèi)用；此前一年一度的作為一項(xiàng)村民義務(wù)的渠道整修、清淤等工作也失去了組織動(dòng)員時(shí)的正當(dāng)性。與此同時(shí)，村干部的工資與村集體的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)從向村民征收改為依靠上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。為了精簡人員以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，拾橋鎮(zhèn)還進(jìn)行了“合村并組”，并取消村民小組長，26個(gè)行政村被減為17個(gè)，合并后各村的人口和地域規(guī)模相應(yīng)擴(kuò)張。

筆者在調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，在村干部自主決定共同生產(chǎn)費(fèi)的征收與公益勞動(dòng)的出工失去正當(dāng)性之后，村莊中由于青壯年勞力普遍地外出打工，具有道義權(quán)威的精英流失較多，在人口上千的村莊里為共同生產(chǎn)召開村民代表會(huì)議變得非常困難。更為重要的是，在水費(fèi)的征收失去強(qiáng)制性之后，各農(nóng)戶由于田塊細(xì)碎、分散，地理位置、地勢高低、離水源遠(yuǎn)近各不相同，因而利益難以平衡。村民要達(dá)成自發(fā)的合作極為艱難，需要具備苛刻的前提條件，如合作規(guī)模、自然因素、歷史因素、技術(shù)因素，等等。一方面，在這種社會(huì)關(guān)聯(lián)度極低的原子化村莊中，村民們自身難以合作；另一方面，村干部們沒有財(cái)力，沒有相應(yīng)的權(quán)限，因而也沒有主動(dòng)性來組織程序繁瑣，且有最高限額的“一事一議”活動(dòng)。在我們調(diào)查時(shí)蹲點(diǎn)的周店村、王橋村、丁新村和楊場村，稅改后村集體主持召開的“一事一議”活動(dòng)一次也沒有發(fā)生，在資源萎縮，人數(shù)變少，行動(dòng)面臨監(jiān)督的情況下，村干部們唯一投入大量精力來組織的活動(dòng)是三年一次的村委會(huì)選舉。

由于上述原因，稅費(fèi)改革之后農(nóng)田用水需求方的基本單位由強(qiáng)制性成員身份的封閉群體——村民小組解體為單個(gè)的農(nóng)戶，由這些分散的農(nóng)戶自行與市場化的農(nóng)田水利供給方達(dá)成交易，農(nóng)田用水從公域品變?yōu)榭渴袌龇峙涞乃饺似罚骸跋雀跺X，后用水”，時(shí)間一到，水閘關(guān)閉。

（五）變種一：開放群體下的共同品——農(nóng)戶自組織模式（2006－2010）

農(nóng)戶自組織模式與農(nóng)戶——農(nóng)戶模式是市場——農(nóng)戶模式在實(shí)踐過程中產(chǎn)生的變異形式。

農(nóng)戶自組織模式可以分為兩種類型，在第一種情況下，農(nóng)田水資源的供給者是少數(shù)的個(gè)體承包者。農(nóng)戶由于農(nóng)田位置的不可移動(dòng)性只能就近購買農(nóng)田灌溉用水，如果田地相鄰的農(nóng)戶在一定的條件下能夠達(dá)成合作，那么他們與供給方就能以相對(duì)較低的成本達(dá)成交易，并且由于形成集體合作與內(nèi)部分工，他們的農(nóng)田灌溉也能更有效率地完成。但問題是，農(nóng)戶達(dá)成合作的情況非常少見，因?yàn)樗麄儽舜撕献鞯慕灰壮杀荆ǜ嗟氖切睦沓杀荆┍群献髦笮纬傻男б娓撸蚝献鲙淼穆闊?、埋怨、猜忌、吵架與糾紛先于合作的效益發(fā)生，而且在農(nóng)民的生活世界中比合作產(chǎn)生的效益更為明顯。在拾橋鎮(zhèn)，大約有10%的村民小組能夠形成組內(nèi)部分村民的合作，筆者所發(fā)現(xiàn)的規(guī)模最大的聯(lián)戶合作為13戶。

在第二種情況下，一些農(nóng)民認(rèn)為從水庫或泵站買水不劃算，決定聯(lián)合起來挖堰塘或是打井，農(nóng)民覺得不劃算的原因主要是水庫所放的水流量不足額，且不能及時(shí)到達(dá)農(nóng)田，這涉及水庫承包人的暗箱操作，渠道的淤塞、滲漏，以及水渠上游農(nóng)戶的偷水行為。也有個(gè)別村民組的農(nóng)田由于緊鄰水庫，或是靠近天然的河港、垱壩，因而聯(lián)合起來抽水成本明顯更低。這些村民組往往在稅改以前就是由村組集體組織起來抽水的，水泵、變壓器、機(jī)臺(tái)等設(shè)備仍然保留[15]。

第一種情況下，農(nóng)戶按就近原則組成的聯(lián)戶組織充當(dāng)了市場化供水者與個(gè)體農(nóng)戶間的中介；第二種情況下，聯(lián)戶組織本身成了農(nóng)田用水的供給者。在農(nóng)戶自組織模式下，農(nóng)田水資源在性質(zhì)上成為共同品（common goods），或被稱為俱樂部品（club goods），它由可以自愿地加入或脫離的開放群體聯(lián)合提供，通過群體內(nèi)部成員確立的某種機(jī)制來實(shí)現(xiàn)配給。

（六）變種二：不依賴市場分配的私人品——農(nóng)戶——農(nóng)戶模式（2006－2010）

雖然農(nóng)田用水已在市場化的改革中商品化為私人購買的財(cái)產(chǎn)，但除非是將管道安裝到每家每戶的各處農(nóng)田，或者將其制成桶裝水，否則要完全排他地使用非常困難。由于水流要從公共的渠道甚至是他人的農(nóng)田中流過，在渠道淤塞、毀損嚴(yán)重，無人修理的情況下，花錢買來的水漫灌到他人農(nóng)田或是被別人留用再也正常不過。為了避免放水過程中產(chǎn)生的損失，或者說為了盡可能地達(dá)到完全排他的效果，農(nóng)民想出了各種辦法。

筆者發(fā)現(xiàn)，拾橋鎮(zhèn)多數(shù)農(nóng)民的做法是將自家的部分低洼農(nóng)田改為堰塘，或是花錢打機(jī)井；部分人將原本屬村集體所有的堰塘投入一定成本后強(qiáng)占為自家堰塘，然后將自家堰塘或機(jī)井中的水用多部水泵外加數(shù)百米的塑料水管轉(zhuǎn)移到各塊水田中，盡管這些做法在生產(chǎn)上的投資達(dá)到了十分驚人的地步。

在這種模式下，農(nóng)田用水的供給者與需求者都是農(nóng)戶自己。在難以達(dá)成合作的情況下，雖然用水成本極高，但也不得不硬著頭皮承受下來。不過，問題是，在大旱之年，自家的堰塘卻會(huì)由于面積有限蓄水能力弱小而無法抵御旱災(zāi)，還得從水庫高價(jià)買水；而打井解決問題的農(nóng)戶會(huì)發(fā)現(xiàn)，他們從水井中抽取的地下水越來越少，兩三年之后就不得不重新再打一口更深的井，因?yàn)猷従蛹业纳罹樗畷r(shí)自家的淺井就沒水可用了。

三、討論：產(chǎn)權(quán)性質(zhì)變遷折射的改革思路與當(dāng)前的農(nóng)田水利困局

從上文的論述中可以看出，農(nóng)田水利這種公共資源的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)從來都不是固定的，而是隨著制度環(huán)境、組織形式和技術(shù)條件的變革而不斷改變。作為農(nóng)田水利的最初供給者，國家在全能主義退潮之后慢慢撤出。從人民公社時(shí)代的統(tǒng)管、計(jì)劃一切，到分田到戶之后由水利事業(yè)單位負(fù)責(zé)維護(hù)、組織與協(xié)調(diào)，再到稅費(fèi)改革后的事業(yè)單位改制，小型水利工程承包、拍賣，農(nóng)田用水成為市場中的商品，國家的介入程度逐漸降到了最低。與此同時(shí)，農(nóng)田水利設(shè)施另一端的需求方也在不斷地改變自身的基本組織單位。從人民公社時(shí)期生產(chǎn)資料歸集體所有、服從上級(jí)統(tǒng)一安排的生產(chǎn)隊(duì)；到分田到戶之后由村干部強(qiáng)制收取共同生產(chǎn)費(fèi)用的村民小組；再到取消農(nóng)業(yè)稅后自行安排生產(chǎn)、自由付費(fèi)買水的原子化的農(nóng)戶，農(nóng)民們的組織化程度也在不斷降低。作為上述變遷過程的標(biāo)識(shí)，農(nóng)田水利的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)在供給——需求雙方的不斷轉(zhuǎn)換中經(jīng)歷了由純共享品、社會(huì)化財(cái)產(chǎn)、公域品直到私人品的質(zhì)變。

農(nóng)田水利的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)變遷背后折射出的水利體制改革思路其實(shí)是一脈相承，不斷延續(xù)的，這是一個(gè)市場化、私有化的政策方案：一方面是把農(nóng)田用水的供給方從政府機(jī)構(gòu)變?yōu)樯鐣?huì)化的市場主體；另一方面是把需求方變?yōu)榭梢栽谑袌錾献孕羞x擇、自由付費(fèi)的分散農(nóng)戶?；氐轿氖撞糠值睦碚撃Ｐ?，我們可以發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)田水利這種“公共池塘資源”的治理方式上，建國以來的水利體制改革走過了一段從“國有化方案”到“私有化方案”的轉(zhuǎn)型。然而，正如“利維坦”式的集中控制存在大量問題一樣，以“私有化”為唯一方案的農(nóng)田水利體制也正在走向危機(jī)。

誠然，社會(huì)化的農(nóng)田用水市場中的供給者并不存在委托——代理問題，但是，這些供給者也不存在互相之間的競爭，因?yàn)檗r(nóng)田灌溉發(fā)生在一個(gè)特定的時(shí)空?qǐng)鲇騼?nèi)，超出這個(gè)范圍的供水路途遙遠(yuǎn)且面臨沿途的偷水及滲漏因而費(fèi)用太高，而且因?yàn)槠瀑M(fèi)周折會(huì)誤了農(nóng)時(shí)，也就是說，具體到每一個(gè)局部的耕作區(qū)域，當(dāng)?shù)氐乃O(shè)施承包人都是壟斷的[16]，在干旱季節(jié)的取水過程中，他們同樣會(huì)上下其手，克扣流量。而且，承包人的動(dòng)機(jī)在于謀求利潤，如果風(fēng)調(diào)雨順則賣水的費(fèi)用還不夠向政府繳納的承包費(fèi)，于是他們購買大量的魚苗將水庫變成魚池，結(jié)果到了干旱來臨農(nóng)戶要水的時(shí)候，他們“有水也不放”：因?yàn)樗诺锰?，魚苗就會(huì)缺氧而死[17]。

當(dāng)農(nóng)田用水市場的供給處于壟斷狀態(tài)時(shí)，作為需求者的農(nóng)戶由于極度分散而缺乏談判能力。更為重要的問題還不在此，而是水利設(shè)施與分散的農(nóng)戶無法實(shí)現(xiàn)對(duì)接。具體地說，就是水庫和大型泵站不愿意為少數(shù)幾個(gè)交錢的農(nóng)戶放水，如果在某個(gè)特定的時(shí)段內(nèi)沿途買水的農(nóng)戶沒有集聚到一定的規(guī)模從而能夠吸收放出的水，那對(duì)承包人而言就意味著資源的浪費(fèi)——本來可以收到的錢就會(huì)白白地流掉，承包者就會(huì)虧本[18]。由于這個(gè)原因，在雨水調(diào)勻的年份，各村“花錢也買不到水”，因?yàn)樯嫌钨I水的人少了[19]，下游即使有人買水也達(dá)不到數(shù)量上的要求。而在大旱之年，村民們可以買到水，卻會(huì)因?yàn)樯嫌渭把厍迕竦拇畋丬囆袨槎顾畠r(jià)騰高，水量嚴(yán)重不足，并且經(jīng)常因?yàn)閬硭畷r(shí)間無法保證而耽誤農(nóng)時(shí)。

農(nóng)田水利的治理之道，在于通過跨村組，乃至跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大范圍組織協(xié)調(diào)，來合理安排整個(gè)水系的空間區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶的放水時(shí)間和流量，如果聽?wèi){理性的個(gè)人無序地使用，就會(huì)發(fā)生“公地悲劇”。問題是，在國家從鄉(xiāng)村基層退出之后，農(nóng)民自己又無法完成供水區(qū)域內(nèi)的大規(guī)模合作。隨著打工經(jīng)濟(jì)的日漸深入，具有組織能力的村莊精英不斷流失，人們對(duì)村莊生活的預(yù)期普遍縮短，此時(shí)村干部的數(shù)量大量精簡，村民小組長又被取消，農(nóng)戶自發(fā)合作的難度很大。由于缺乏具有強(qiáng)制力的權(quán)威，往往是一有敗德的機(jī)會(huì)主義者出現(xiàn)，合作即告瓦解。在農(nóng)戶經(jīng)營的土地面積極為有限，而且田塊分散、細(xì)碎，地勢高低有別，離水源遠(yuǎn)近不同的情況下，他們合作時(shí)的交易成本極高，大家不愿意損失在我們這些觀察者看來是很小的利益。如果這些農(nóng)戶都是擁有幾百上千畝土地的農(nóng)場主，則他們的水利合作將會(huì)容易得多，但目前乃至今后幾十年內(nèi)中國農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)是，經(jīng)營規(guī)模有限的小農(nóng)將會(huì)長期存在。

在缺乏統(tǒng)一安排，自身又難以合作的情況下，各種支渠、斗渠、農(nóng)渠、毛渠長期缺乏管理和維護(hù)，農(nóng)戶為了提高各自取水時(shí)的排他性，紛紛購買小水泵、水管、電線以實(shí)現(xiàn)農(nóng)田用水從水庫到農(nóng)田的精確對(duì)接。距離水庫較遠(yuǎn)而又難以實(shí)現(xiàn)合作的農(nóng)戶不得不毀棄部分農(nóng)田修建當(dāng)家堰，以便承接雨水，更多的農(nóng)戶采取了在水田旁邊打機(jī)井的辦法，當(dāng)?shù)馗刹繎蚍Q之為“新井田制”。如果挖井抽取的地下水可以源源不絕，永不斷流，那么農(nóng)田灌溉問題就可以通過這種高成本的方式得到一勞永逸的解決，然而問題偏偏在于，這種做法是不可持續(xù)的，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年新增一百多口深井的打井競賽如果持續(xù)下去，結(jié)果將是嚴(yán)重的地質(zhì)災(zāi)害和生態(tài)失衡。

當(dāng)前農(nóng)田水利困局的出路在哪里？國家的適度介入，強(qiáng)化農(nóng)田用水過程中的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)；依托基層黨組織加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)的凝聚力，以村民組為單位夯實(shí)村社組織的自主治理能力；在此基礎(chǔ)上增加對(duì)水利設(shè)施的財(cái)政投入和日常維護(hù)，并直接對(duì)農(nóng)田用水給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，這或許是未來若干年的可行之策。

注釋：

①整個(gè)農(nóng)田水利系統(tǒng)包括農(nóng)田用水資源和農(nóng)田水利設(shè)施，其中水利設(shè)施又可分為蓄水設(shè)施和引水設(shè)施，蓄水設(shè)施有大中小型水庫，經(jīng)過整修的天然河道，以及分散在村內(nèi)的垱壩、堰塘；引水設(shè)施則包括泵站、水閘、干渠、支渠、斗渠、農(nóng)渠、毛渠，等等。

②各生育期內(nèi)的水深要求如下表所示：

中稻生育期水量需求表（參考）

③此數(shù)據(jù)系根據(jù)湖北省農(nóng)作物灌溉試驗(yàn)資料分析得出。參見《湖北水資源水稻灌溉定額分析研究報(bào)告》，湖北省水利水電勘測設(shè)計(jì)院，1987年。

④根據(jù)筆者對(duì)當(dāng)?shù)匾恍├限r(nóng)的訪談，一般來說在水稻的整個(gè)生長期內(nèi)，總需水量約為400立方米/畝。

⑤這段分化至灌漿盛期是結(jié)實(shí)關(guān)鍵期；營養(yǎng)狀況平衡和高度光照，對(duì)提高結(jié)實(shí)率和粒重意義重大；抽穗結(jié)這段分化至灌漿盛期是結(jié)實(shí)關(guān)鍵期；營養(yǎng)狀況平衡和高度光照，對(duì)提高結(jié)實(shí)率和粒重意義重大；抽穗結(jié)實(shí)期需大量水分和礦質(zhì)營養(yǎng)，以增強(qiáng)根系活力和延長莖葉功能。每形成1千克稻谷約需水500～800千克。

⑥以拾橋鎮(zhèn)為例，在干旱年份，如1986年和2000年，其降雨量只有我國西北地區(qū)的水平，且整個(gè)七至八月份連續(xù)無雨。

⑦1995年以后下放到鎮(zhèn)水利站。

⑧一方面這是因?yàn)榇笠?guī)模的動(dòng)員與建設(shè)已經(jīng)在集體時(shí)代宣告完成，另一方面，成為獨(dú)立事業(yè)機(jī)構(gòu)的水利站也沒有能力動(dòng)用足夠的資金和勞力來興建水利工程。

⑨這是漳河工程管理局的一個(gè)下屬分支機(jī)構(gòu)，前者是湖北省水利廳直屬的處級(jí)機(jī)構(gòu)。

⑩也有一些村是村支書或村主任決定好了方案之后直接通知各小組的村民小組長。

[11]拾橋鎮(zhèn)水利站長1993年以前共有8人，其中3人為正式工。在其后的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”熱潮中，一些干部的家屬、子女被安排進(jìn)來，水利站人數(shù)擴(kuò)張為16人，但經(jīng)費(fèi)仍只有7.5萬元。1995年以后，水利站的債務(wù)開始膨脹，工作人員的工資形成長期拖欠的局面。

[12]詳見《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院體改辦關(guān)于水利工程管理體制改革實(shí)施意見的通知》（國辦發(fā)［2002］45號(hào)），http：//www.dqnw.gov.cn/xx/content.asp？id＝4898.

[13]指村集體組織的“勞動(dòng)積累工”和“義務(wù)工”，主要用于農(nóng)田水利基本建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、修建村級(jí)道路和植樹造林等集體生產(chǎn)和公益事業(yè)。

[14]可參見《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)農(nóng)業(yè)部村民一事一議籌資籌勞管理辦法的通知》（國辦發(fā)［2007］4號(hào)），http：//www.gov.cn/zwgk/2007－01/26/content－509904.htm.

[15]在這些水源條件優(yōu)越的村民組中，少數(shù)能夠形成全組合作的情況無一例外是由某位作風(fēng)強(qiáng)硬，富有責(zé)任心的村干部在出面組織。

[16]我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的承包人都有一定的黑社會(huì)背景，只有用潛在的暴力做支撐，他們才可以在悶熱、焦躁、繁忙的用水季節(jié)里可以讓所有從水庫或泵站中取水的農(nóng)戶老老實(shí)實(shí)地按時(shí)間和流量付費(fèi)。

[17]在2009年夏天的干旱中，眼看著禾苗就要干死，又碰到這種“有水也不放”的情況，拾橋鎮(zhèn)楊場村的村民情緒異常激動(dòng)，許多人憤怒地說：“這些水庫（指楊場水庫）是我們當(dāng)年肩挑人扛做出來的，現(xiàn)在給你賺錢不說，還不讓放水！天理何在？”一方是群情激憤的農(nóng)民，另一方是有著黑社會(huì)背景的混混，暴力沖突一觸即發(fā)，政府的維穩(wěn)壓力可想而知。

[18]用農(nóng)民自己的話來講起來非常形象，他們說：“水頭太大了，我們接不住?！?/p>

[19]他們指望著下游村民買水他們可以順便沾光，這樣可以少花錢。

［1］埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道［M］.上海：上海三聯(lián)書店，2000.

［2］賀雪峰.村治的邏輯——農(nóng)民行動(dòng)單位的視角［M］.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2009.

［3］柯武剛，史漫飛.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)——社會(huì)秩序與公共政策［M］.北京：商務(wù)印書館，2004.

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［責(zé)任編輯：王 篆］

D616

A

1008－7168（2011）01－0078－07

2010－03－01

華中科技大學(xué)自主創(chuàng)新研究基金項(xiàng)目“基于鄉(xiāng)村治理視角的農(nóng)田水利建設(shè)機(jī)制研究”。

袁 松（1982－），男，湖北鄂州人，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士生。

10.3969/j.issn.1008－7168.2011.01.014