我國西部地區(qū)基本公共文化服務(wù)均等化問題研究

胡稅根，宋先龍

（浙江大學(xué)，浙江杭州 310027）

我國西部地區(qū)基本公共文化服務(wù)均等化問題研究

胡稅根，宋先龍

（浙江大學(xué)，浙江杭州 310027）

基本公共文化服務(wù)均等化是基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來，西部地區(qū)基本公共文化供給能力和供給水平都有所提升，但供給不足和配置不均等的矛盾日益突出，并且與東部地區(qū)基本公共文化服務(wù)差距仍十分明顯。由于自然的、地理的、歷史的、現(xiàn)實(shí)政策等多方面的原因，西部地區(qū)基本公共文化服務(wù)非均等化特征明顯，因此，實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)基本公共文化服務(wù)均等化是一項綜合性、系統(tǒng)性的工程，需要制定《基本公共文化服務(wù)均等化條例》或行動框架、完善公共財政制度，不斷增加基本公共文化建設(shè)投入、明確各級政府基本公共文化服務(wù)權(quán)責(zé)、加強(qiáng)西部農(nóng)村文化人才隊伍建設(shè)、建立基本公共文化服務(wù)的多元治理機(jī)制，在政府、社會和公民的共同努力下，逐步實(shí)現(xiàn)我國西部地區(qū)基本公共文化服務(wù)均等化。

西部地區(qū)；基本公共文化服務(wù)；均等化

基本公共文化服務(wù)均等化是基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快，基本公共文化供給能力和供給水平都有所提升。但西部地區(qū)基本公共文化服務(wù)供給不足和配置不均等的矛盾日益凸出，并且與東部地區(qū)基本公共文化服務(wù)差距仍十分明顯，已成為影響西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。逐步實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)基本公共文化服務(wù)均等化，是保障西部地區(qū)公民基本文化權(quán)益的一個重要手段，是完善公共服務(wù)體系的一項重要內(nèi)容，是構(gòu)建社會主義和諧社會的一項重要舉措。

一、基本公共文化服務(wù)均等化的內(nèi)涵與意義

現(xiàn)代政府的主要職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理以及公共服務(wù)，基本公共文化服務(wù)是政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容之一，是指以政府部門為主的公共部門提供的、以保障公民的基本文化生活權(quán)利為目的、向公民提供公共文化產(chǎn)品與服務(wù)的制度和系統(tǒng)的總稱，包括公共文化服務(wù)設(shè)施、資源和服務(wù)內(nèi)容，以及人才、資金、技術(shù)和政策保障機(jī)制等方面內(nèi)容?；竟参幕?wù)均等化，簡單地講，就是全體公民不論其種族、收入和地位差異如何，都應(yīng)公平、普遍享有最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共文化服務(wù)。對基本公共文化服務(wù)均等化的內(nèi)涵，可以從三個方面來理解：第一，基本公共文化服務(wù)均等化體現(xiàn)機(jī)會均等。機(jī)會均等是指基本公共文化服務(wù)對象的全體性，不應(yīng)有任何地域、城鄉(xiāng)、種族與身份的歧視。對于一國國民而言，盡管每個人的天賦、能力、所占有的資源不盡相同，但享受基本公共文化服務(wù)的機(jī)會應(yīng)該是大致均等的。機(jī)會均等保證了所有社會成員在基本公共文化服務(wù)的享有上具有起點(diǎn)公平。第二，基本公共文化服務(wù)均等化是一定標(biāo)準(zhǔn)的均等化?；竟参幕?wù)均等化最終體現(xiàn)為結(jié)果相對公正，強(qiáng)調(diào)的是一定標(biāo)準(zhǔn)的均等化。就我國實(shí)際而言，在較長歷史階段，基本公共文化服務(wù)均等化不可能也無法實(shí)現(xiàn)全國無差異化。因此，均等化是一種“底線服務(wù)”，原則上保證“底線完全平等”，即“上不封頂，下要保底”。第三，基本公共文化服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)具有動態(tài)發(fā)展性。基本公共文化服務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)當(dāng)符合一國的歷史文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國情國力，既要保障公民的基本公共文化服務(wù)需求，又要避免脫離發(fā)展階段的“貪大求洋”。因此，我國基本公共文化服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)將是一個漸進(jìn)的過程，應(yīng)當(dāng)按照“由小及大”（實(shí)現(xiàn)地域范圍）、“從低到高”（實(shí)現(xiàn)水平）、“先易后難”（實(shí)現(xiàn)難易程度）的原則穩(wěn)步推進(jìn)。

逐步實(shí)現(xiàn)基本公共文化服務(wù)均等化，其意義主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是保障公民基本文化權(quán)益的一個重要手段。公民基本文化權(quán)益和其政治、經(jīng)濟(jì)、社會等權(quán)益同等重要，都是應(yīng)當(dāng)享有的最基本的權(quán)益。只有當(dāng)公民的基本文化權(quán)益與經(jīng)濟(jì)、政治、社會等權(quán)益一起受到有效保障時，對其權(quán)益的保護(hù)才是全面的、充分的，而逐步實(shí)現(xiàn)基本公共文化服務(wù)均等化，是當(dāng)前保障公民基本文化權(quán)益的一個重要手段。二是完善公共服務(wù)體系的一項重要內(nèi)容。加快公共服務(wù)體系建設(shè)是黨的十六大以來不斷受到重視和強(qiáng)化的重要任務(wù)，黨的十七大提出加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會事業(yè)建設(shè)。逐步實(shí)現(xiàn)基本公共文化服務(wù)均等化，完善基本公共文化服務(wù)體系，是完善公共服務(wù)體系的一項重要內(nèi)容。三是構(gòu)建社會主義和諧社會的一項重要舉措。當(dāng)前我國城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同群體之間基本公共文化服務(wù)供給不均、差距過大，已成為影響社會和諧的因素之一。因此，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共文化服務(wù)均等化，是構(gòu)建社會主義和諧社會的一項重要舉措。

二、西部地區(qū)基本公共文化服務(wù)均等化的現(xiàn)狀與問題

（一）西部地區(qū)基本公共文化服務(wù)均等化的現(xiàn)狀

西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來，我國不斷加大公共財政轉(zhuǎn)移支付力度，有力地促進(jìn)了西部地區(qū)基本公共文化服務(wù)的發(fā)展，基本公共文化服務(wù)均等化成效顯著，均等化水平明顯提升①。

1.統(tǒng)籌規(guī)劃了西部地區(qū)文化建設(shè)發(fā)展藍(lán)圖。2000年，為貫徹落實(shí)國家西部大開發(fā)的戰(zhàn)略決策，文化部下發(fā)了《關(guān)于實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，加強(qiáng)西部文化建設(shè)的意見》，對加強(qiáng)西部地區(qū)文化建設(shè)做出了重要部署。此后，《文化建設(shè)“十五”規(guī)劃》、《文化建設(shè)“十一五”規(guī)劃》等重要文件，對加強(qiáng)西部地區(qū)文化建設(shè)提出了具體的政策措施，強(qiáng)調(diào)在文化設(shè)施建設(shè)、人才培養(yǎng)等各方面對西部地區(qū)予以重點(diǎn)扶持。西部地區(qū)各級政府高度重視文化建設(shè)，紛紛提出了“文化強(qiáng)省”、“文化強(qiáng)市”的發(fā)展目標(biāo)，不斷深化文化體制改革，推進(jìn)文化創(chuàng)新，為西地區(qū)人民基本公共文化權(quán)益的實(shí)現(xiàn)提供了政策保障。

2.覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不斷完善。2001年，財政部設(shè)立了全國文化設(shè)施維修專項補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)和全國“萬里邊疆文化長廊”補(bǔ)助專項經(jīng)費(fèi)，2001～2007年共安排西部地區(qū)1.4億元，占全部資金總量2.8億元的50%?！笆濉逼陂g，文化部和發(fā)展改革委員會實(shí)施縣級兩館建設(shè)項目，2002～2005年中央共補(bǔ)助西部地區(qū)3.3億元?！笆晃濉逼陂g，又實(shí)施了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)規(guī)劃，計劃投入39.48億元，其中2007～2009年共安排西部地區(qū)資金12.1億元，占已撥資金總量21億元的57.6%。西部地區(qū)文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度不斷加大，截止到2008年底，西部地區(qū)共建有圖書館1016個，群眾藝術(shù)館140個，文化館1037個，文化站14221個，初步形成了覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

3.西部地區(qū)人民群眾的基本文化權(quán)益得到維護(hù)。近幾年，國家實(shí)施了一系列重大文化惠民工程。2004～2009年，全國文化信息資源共享工程中央財政共安排西部地區(qū)11.63億元，占全部資金總量22.1億元的53%。送書下鄉(xiāng)工程是為解決基層群眾看書難問題而實(shí)施的文化工程，工程2003～2008年累計安排資金1.2億元，其中安排西部地區(qū)7622萬元，占全部資金總量的64%。實(shí)施流動舞臺車工程，重點(diǎn)補(bǔ)助中西部、少數(shù)民族地區(qū)劇團(tuán)，使之具有開展流動文化服務(wù)的能力，2005～2009年共安排西部地區(qū)1.18億元，配送流動舞臺車381輛，占已撥全部資金總量2.5億元的47%。這些重大文化惠民工程的實(shí)施，有力地保障了西部地區(qū)人民的基本文化權(quán)益。

4.推動了西部地區(qū)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)。西部地區(qū)蘊(yùn)藏著豐富的民族文化遺產(chǎn)。在國務(wù)院公布的兩批1028項國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄中，西部地區(qū)項目占總數(shù)的四分之一；全國省級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄4155項中，西部地區(qū)共1635項，約占39.3%。文化部先后命名了三批共1488名國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目代表性傳承人，其中西部地區(qū)傳承人有246名，占16%；全國省級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目代表性傳承人共5590名，其中西部地區(qū)有2493名，占44%。目前，全國各地共建立424個專題博物館、179個民俗博物館、1216個傳習(xí)所，其中西部地區(qū)專題博物館、民俗博物館、專題展廳和傳習(xí)所分別有80個、51個、30個、269個，各占19%、28%、31%、22%。通過開展非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作，促進(jìn)了西部地區(qū)優(yōu)秀民族傳統(tǒng)文化的傳承，為推進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。

5.加大了對西部地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持力度。為支持西部地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，文化部參與主辦了中國西部文化產(chǎn)業(yè)博覽會。西部文化產(chǎn)業(yè)博覽會著力打造西部地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)互惠共贏的合作平臺，全方位集中展示了西部12個省（區(qū)、市）文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展成就，為西部地區(qū)提供了良好的文化產(chǎn)業(yè)商機(jī)。為培育和發(fā)展一批實(shí)力雄厚的大型文化企業(yè)，2004年以來，文化部分三批命名了137家國家文化產(chǎn)業(yè)示范基地，其中西部文化企業(yè)43家，占總數(shù)的31.4%。2007年底，文化部獎勵了《云南映像》、《多彩貴州風(fēng)》等一批在國際文化市場上表現(xiàn)出色的文化產(chǎn)品，扶持西部文化產(chǎn)業(yè)“走出去”。對西部地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持，是西部地區(qū)基本公共文化建設(shè)不可或缺的條件。

（二）西部地區(qū)基本公共文化服務(wù)均等化存在的問題

西部地區(qū)受到改革開放、經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的推動，并得到各級公共財政的支持，基本公共文化均等化的水平有所提高，但西部地區(qū)基本公共文化供給與需求的矛盾不斷加大，基本公共文化服務(wù)非均等化特征明顯。

1.基本公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后?；竟参幕A(chǔ)設(shè)施是公共文化服務(wù)體系的硬件。近年來，雖然西部地區(qū)覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不斷完善，但總體建設(shè)依然滯后。西部許多市、縣還沒有圖書館、文化館和博物館。有的市縣三館硬件雖已建成，但由于地方財政困難，面積小、設(shè)施落后，與群眾的文化需求不相適應(yīng)。例如，課題組在甘肅省定西市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，某區(qū)區(qū)廣播電臺、鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣播放大站和電視差轉(zhuǎn)站設(shè)備嚴(yán)重老化，超期服役，絕大部分群眾收看不到市縣節(jié)目。全區(qū)19個農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)除2008年新建的9個文化站有站址外，其余文化站都有站無址，有名無實(shí)，所謂的文化站只不過是鄉(xiāng)鎮(zhèn)院內(nèi)（樓內(nèi)）的一間房子、一張桌子、一塊牌子。因?yàn)闆]有陣地，缺少圖書、活動器材等必要設(shè)備，許多文化站的文化活動基本上停留在自發(fā)、無序的狀態(tài)，名存實(shí)亡。一些村雖然依托村委會辦公用房掛了村文化活動室的牌子，但活動基本上沒有開展。

2.文化人才結(jié)構(gòu)不合理。作為硬件的文化基礎(chǔ)設(shè)施與作為軟件的文化人才，是推動基本公共文化服務(wù)不可或缺的兩大基本要素。而文化人才隊伍則在整個文化建設(shè)中居于支配地位。在西部地區(qū)，尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)，文化人員結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)人員比例太低，專業(yè)和非專業(yè)比例成4∶6倒掛，影響文化隊伍的整體素質(zhì)。以課題組在甘肅省定西市某區(qū)調(diào)研為例：（1）該區(qū)區(qū)文化館、圖書館有相當(dāng)一部分是以照顧性質(zhì)調(diào)進(jìn)的工勤人員，缺乏文化專業(yè)素質(zhì)。（2）大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化專干名不副實(shí)，文化專干不干文化，工作以鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心任務(wù)為主，無暇從事本職工作。（3）部分文化專干年齡偏大，專業(yè)知識老化，綜合素質(zhì)不高，難以組織群眾開展文化活動。（4）全區(qū)有11名鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化專干為臨時人員和縣招聘，這部分人員大都是20世紀(jì)80年代招聘的文藝骨干，但工資待遇普遍偏低，嚴(yán)重影響了工作積極性的發(fā)揮。

3.人均文化事業(yè)費(fèi)偏低。2008年，全國有21個?。▍^(qū)、市）的人均文化事業(yè)費(fèi)增幅超過了20%，其中西部地區(qū)就有9個，并且寧夏和陜西的人均文化事業(yè)費(fèi)的增幅高達(dá)67.04%和53.79%，位居全國第二和第三位。盡管西部地區(qū)人均文化事業(yè)費(fèi)不斷增加，而且大部分?。▍^(qū)、市）2008年的增幅還超過了東中部地區(qū)和全國平均水平，但西部地區(qū)人均文化事業(yè)費(fèi)依然偏低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于東部地區(qū)。截止2008年，西部地區(qū)人均文化事業(yè)費(fèi)最少的三個省份為貴州、廣西和四川，分別為10.24元、10.56元和13.61元，最高的為內(nèi)蒙古、西藏和寧夏，分別為27.47元、37.6元、38.68元。但即使西部人均文化事業(yè)費(fèi)最高的內(nèi)蒙古、西藏和寧夏，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于天津、上海和北京的44.88元、71.01元、87.4元。2008年全國人均文化事業(yè)費(fèi)為18.68元，西部有7個?。▍^(qū)、市）的人均文化事業(yè)費(fèi)低于全國平均水平，人均文化事業(yè)費(fèi)超過30元的省份，西部地區(qū)只有西藏和寧夏［1］（p.26）。

4.城鄉(xiāng)文化發(fā)展極不平衡。目前西部農(nóng)村地區(qū)基本公共文化建設(shè)滯后于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，廣大農(nóng)村的公共文化產(chǎn)品供給不足，公共文化服務(wù)資源短缺，城鄉(xiāng)文化發(fā)展極不平衡。以四川省為例，有調(diào)查表明，“四川省2003年對農(nóng)村文化事業(yè)的投入總額只占全省文化財政補(bǔ)助收入的29.9%；城市文化投入則高達(dá)70.1%”［2］（p.2），2005年，從投入方面來看，全省農(nóng)村文化事業(yè)投入0.95億元，僅占全省文化事業(yè)費(fèi)的22.6%，低于對城市文化經(jīng)費(fèi)投入近55個百分點(diǎn)；從設(shè)施來看，全省城市人均占有公益文化設(shè)施0.02平方米，農(nóng)村人均僅占0.005平方米，城鄉(xiāng)差距為0.015平方米；從服務(wù)隊伍來看，全省城市每萬人擁有公共文化服務(wù)人員3人，農(nóng)村每萬人公共文化服務(wù)人員僅1人［3］（p.86）。同時，這種不平衡還表現(xiàn)在：廣大農(nóng)村地區(qū)形式多樣、健康向上的文化活動不足，藝術(shù)團(tuán)體到農(nóng)村演出的場次偏少甚至沒有；農(nóng)村文化市場發(fā)育不全，文化產(chǎn)業(yè)較落后；在某些地區(qū)，農(nóng)村精神文明領(lǐng)域出現(xiàn)了“斷層”，賭博、封建迷信等有泛起趨勢。

5.農(nóng)民工基本公共文化生活匱乏。農(nóng)民工群體是伴隨著我國社會轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的一個有特殊身份的群體，農(nóng)民工問題是全國特別是西部地區(qū)所面臨的共同問題。當(dāng)前農(nóng)民工在享受基本公共文化服務(wù)方面存在嚴(yán)重缺失，文化生活單調(diào)匱乏是一種普遍現(xiàn)象。根據(jù)龔天榮課題組2005年對全國各地8000余名農(nóng)民工的問卷調(diào)查和實(shí)地訪談，農(nóng)民工在打工之余的主要活動分別是：睡覺（35）、看電視（34.7）、聊天（25）、讀書看報（15.1）。調(diào)查表明，農(nóng)民工讀書看報的興趣主要源于消遣需求，47.1的人喜歡讀消遣娛樂方面的書報，其次依次是政策時事類（20.4）、科學(xué)技術(shù)類（19.5）、文學(xué)藝術(shù)類（18.1），還有18.1的農(nóng)民工閱讀子女的課本［4］（p.54）。根據(jù)重慶市2007年的統(tǒng)計，在眾多休閑方式在，看錄像、電視占72.8，是農(nóng)民工休閑的首選。其次是睡覺占38.4，然后是閑聊占25.3。農(nóng)民工精神生活匱乏，自我發(fā)展意識不強(qiáng)，部分良好的休閑方式平均參與度低，看書看報僅占9，自學(xué)或參加培訓(xùn)僅占3.6［5］（p.58）。

三、西部地區(qū)基本公共文化服務(wù)均等化存在問題的原因分析

西部地區(qū)基本公共文化服務(wù)非均等化的現(xiàn)狀，與西部地區(qū)的自然地理條件、人口、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等因素有關(guān)，也與國家現(xiàn)實(shí)和歷史的政策有關(guān)，主要原因表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）基本公共文化服務(wù)均等化缺乏科學(xué)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)

構(gòu)建基本公共文化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)基本公共文化服務(wù)均等化，讓廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果，是一件涉及我國經(jīng)濟(jì)社會能否科學(xué)、和諧、持續(xù)、穩(wěn)定、又好又快發(fā)展的大事。但我國基本公共文化服務(wù)均等化缺乏清晰的制度安排，也還沒有制定全國統(tǒng)一的《基本公共文化服務(wù)均等化條例》或行動框架，國家、省、市有關(guān)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的法律法規(guī)大部分都著眼于宏觀的角度，在微觀層面上缺乏剛性的政策支撐，一般只有原則性的要求而缺乏具體的政策規(guī)定，使得相關(guān)工作缺乏可操作性，也無法據(jù)此考核政府履行職責(zé)的情況。因此，推進(jìn)基本公共文化服務(wù)均等化發(fā)展的法律保障制度缺失、基本公共文化服務(wù)均等化缺乏科學(xué)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)是造成目前我國地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間基本公共文化服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量不均等的原因之一。

（二）基本公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入不足

基本公共文化服務(wù)主要是政府提供，政府對基本公共文化服務(wù)的財政投入狀況直接決定了基本公共文化服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，從某種意義上講，基本公共文化服務(wù)均等化的關(guān)鍵是公共財政問題。目前，中央財政對西部地區(qū)基本公共文化服務(wù)轉(zhuǎn)移支付依然不足，西部地區(qū)受自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力以及領(lǐng)導(dǎo)人觀念等因素影響，各級政府對公共文化事業(yè)和公共文化領(lǐng)域的財政投入嚴(yán)重不足，與東部發(fā)達(dá)省份存在較大差距。2008年，全國對公共文化事業(yè)投入最多的省份是浙江、北京和上海，分別高達(dá)18.92億元、14.81億元和13.41億元，最少的為西部地區(qū)的西藏、青海和寧夏，分別僅為1.11億元、1.48億元和2.23億元［1］（p.28），投入最少的西藏地區(qū)僅相當(dāng)于北京的0.058%?；竟参幕?wù)經(jīng)費(fèi)投入不足是造成文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、人均文化事業(yè)費(fèi)偏低的。

（三）各級政府財力與事權(quán)不匹配

政府財力與事權(quán)的匹配是建立運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的行政管理體制的必要條件。但長期以來，我國各級政府的事權(quán)劃分并不明確，目前仍沒有一部法律法規(guī)明確中央、省、市、縣的事權(quán)范圍，因此各級政府之間經(jīng)常會存在事權(quán)不清、交叉重疊的現(xiàn)象。隨著分稅制和農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)，基層政府的財力被逐級上收，收入銳減，特別是縣、鄉(xiāng)兩級財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較小，但仍需承擔(dān)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、環(huán)境保護(hù)、公共文化服務(wù)和行政管理等諸多責(zé)任。總的來說，由于區(qū)域間基層政府的財政能力差別較大，省及以下轉(zhuǎn)移支付制度的不健全，加大了西部地區(qū)基層政府的財政困難，加劇了區(qū)域間社會事業(yè)及基本公共文化服務(wù)等方面的差距。

（四）城鄉(xiāng)分割的二元體制

二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制是指發(fā)展中國家廣泛存在的落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門和先進(jìn)的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)部門并存，差距明顯的一種社會經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。我國“重城市、輕農(nóng)村”的國家發(fā)展戰(zhàn)略強(qiáng)化了二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，形成了二元制度結(jié)構(gòu)，具體包括二元的戶籍制度、就業(yè)制度、土地制度以及公共服務(wù)供給制度，這是造成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)以及基本公共文化服務(wù)不均等的重要原因。近年來，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展，城鄉(xiāng)關(guān)系有所融合。但是，由于城鄉(xiāng)分割造成的體制、政策和各項管理制度尚未取得根本性突破，現(xiàn)有的各類基本公共服務(wù)體制在城鄉(xiāng)間不接軌，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民在資源配置、社會發(fā)展和公共服務(wù)供給中仍處于不利地位，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民仍受到城市社會的排斥，難以享受到與城市居民同等的國民待遇。

（五）單一的基本公共文化服務(wù)治理機(jī)制

現(xiàn)代社會治理是一種多元、有機(jī)、和諧的整體治理結(jié)構(gòu)，政府不再是唯一的治理者，社會組織等其他治理主體扮演著越來越重要的角色，具有政府和市場不可替代的作用。從國際經(jīng)驗(yàn)看，公共服務(wù)既可以由政府直接提供，也可以通過政府購買、特許經(jīng)營等方式由私人負(fù)責(zé)提供，政府既可以向生產(chǎn)者付費(fèi)，也可以向消費(fèi)者付費(fèi)，存在著多種治理工具的選擇。但是，長期以來我國基本公共文化服務(wù)不僅由政府投入和付費(fèi)，還包攬了生產(chǎn)和分配，政府集基本公共文化服務(wù)的決策者、提供者和監(jiān)督者于一身，不但降低了基本公共文化服務(wù)的質(zhì)量和效率，也抑制了其他社會資本的積極性。我國西部地區(qū)地域遼闊，自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，廣大人民群眾對基本公共文化服務(wù)的需求也日益多樣化、差異化，單純依靠政府很難滿足。

四、推進(jìn)西部地區(qū)基本公共文化服務(wù)均等化的思路

“十二五”時期，西部地區(qū)基本公共文化服務(wù)均等化的首要任務(wù)是“廣覆蓋”，以縮小地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、不同群體之間基本公共文化的服務(wù)差距為主線，健全西部地區(qū)基本公共文化服務(wù)體系，切實(shí)提高公共文化服務(wù)均等化水平，確保西部地區(qū)廣大人民群眾都能享受到大致均等的基本公共文化服務(wù)。

（一）制定《基本公共文化服務(wù)均等化條例》或行動框架

實(shí)現(xiàn)基本公共文化服務(wù)均等化的前提是建立全國基本公共文化服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)。目前，浙江省制定了《基本公共服務(wù)均等化行動計劃（2008－2012）》［6］，廣東省制定了《基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要（2009－2020）》［7］，對省級基本公共文化服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)、階段性目標(biāo)等做了明確的規(guī)定。但國家層面還沒有制定統(tǒng)一的《基本公共服務(wù)均等化條例》或行動框架。我們建議以基本公共文化服務(wù)為突破口之一，制定全國統(tǒng)一的《基本公共文化服務(wù)均等化條例》或行動框架，明確基本公共文化服務(wù)均等化的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、總體目標(biāo)、階段任務(wù)、保障措施以及各級政府在基本公共文化服務(wù)均等化中的職責(zé)與責(zé)任，并在其中強(qiáng)調(diào)對西部地區(qū)的政策扶持和資金傾斜，以保障西部地區(qū)廣大群眾，尤其是農(nóng)村群眾和城市困難群眾的基本文化權(quán)益。

（二）完善公共財政制度，不斷增加基本公共文化建設(shè)投入

一方面，要按照完善公共財政的總體要求，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，逐步降低財政資金用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的比重，并且逐步限制在市場失靈領(lǐng)域和關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)重大發(fā)展戰(zhàn)略與布局的領(lǐng)域；逐步提高基本公共文化服務(wù)支出比重，每年新增財力的主要部分應(yīng)當(dāng)投向基本公共服務(wù)領(lǐng)域；建立基本公共文化服務(wù)支出和健全基本公共文化服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)隨財政收入增長而逐步增長的機(jī)制，確保政府基本公共文化服務(wù)預(yù)算支出增長不低于財政收入增長速度。另一方面，國家應(yīng)進(jìn)一步加大對西部地區(qū)，尤其是農(nóng)村地區(qū)的公共文化事業(yè)財政投入。同時，建立和完善東部對西部地區(qū)、西部發(fā)達(dá)地區(qū)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的文化援助機(jī)制。對西部地區(qū)的“農(nóng)村文化站”、“農(nóng)家書屋”等農(nóng)村文化陣地建設(shè)，盡可能減少項目的市縣配套資金，以確保項目能夠按時高標(biāo)準(zhǔn)完成，避免因市縣財政困難、配套資金不到位而出現(xiàn)項目質(zhì)量和進(jìn)度等一系列問題。

（三）明確各級政府基本公共文化服務(wù)權(quán)責(zé)

由于公共事務(wù)的公共性，政府間權(quán)責(zé)分配牽涉很多因素，比如政府層級多少、各層級負(fù)責(zé)事務(wù)的劃分及財力的匹配、層級間的責(zé)任體系等。為實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)基本公共文化服務(wù)均等化，應(yīng)按照受益范圍和事權(quán)性質(zhì)，進(jìn)一步劃分各級政府尤其是省級以下各級政府的事權(quán)，建立由中央和地方各級政府分類別、按比例合理負(fù)擔(dān)基本公共文化服務(wù)的機(jī)制。中央政府主要負(fù)責(zé)基本公共文化服務(wù)范圍劃分、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定、財政轉(zhuǎn)移支付以及服務(wù)監(jiān)督評估；地方政府具體負(fù)責(zé)服務(wù)規(guī)劃、服務(wù)組織和服務(wù)實(shí)施。同時，要建立“扁平化”財政層級。完善省直管縣財政管理體制，建立中央——省——縣（市）三級財政層級，為合理劃分各級政府事權(quán)奠定基礎(chǔ)條件，還要繼續(xù)推進(jìn)“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。

（四）加強(qiáng)西部農(nóng)村文化人才隊伍建設(shè)

西部農(nóng)村文化建設(shè)離不開一支穩(wěn)定、高素質(zhì)的農(nóng)村文化人才隊伍。為此可從以下方面入手：一是搞好人才普查，建立西部“農(nóng)村文化人才庫”。通過普查，全面準(zhǔn)確地掌握本地區(qū)農(nóng)村文化人才的數(shù)量、分布和知識技能水平，在此基礎(chǔ)上建立農(nóng)村文化人才庫。二是穩(wěn)定農(nóng)村文化管理隊伍，配足鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社文化站管理人員。實(shí)行人員保障，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有文化專干和村社有文化管理員。實(shí)行待遇保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化專干工資要全部納入財政通發(fā)，進(jìn)入行政編制。同時，落實(shí)文化專干住房、醫(yī)療和養(yǎng)老保險，解決農(nóng)村文化管理人員的后顧之憂。實(shí)行業(yè)務(wù)保障，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要正確處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化專干開展文化工作和各項行政工作的關(guān)系，給文化干部更多的精力和時間從事文化業(yè)務(wù)工作，廣泛開展文化活動，拓展文化事業(yè)。三是強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升文化人才素質(zhì)。依托區(qū)文化館、圖書館等公共文化機(jī)構(gòu)，以及國家信息資源共享工程等傳播渠道，建立基層文化人才培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，不斷提高基層文化工作者的思想水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要大力支持和鼓勵在職文化專干的學(xué)歷教育或業(yè)務(wù)深造。

（五）建立基本公共文化服務(wù)的多元治理機(jī)制

《國家“十一五”文化發(fā)展規(guī)劃綱要》首次明確了公共文化服務(wù)“政府主辦、社會參與、功能互補(bǔ)、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)”的基本原則，我們應(yīng)根據(jù)此原則建立基本公共文化服務(wù)的多元治理機(jī)制。一是公平開放市場準(zhǔn)入。凡法律法規(guī)未禁止的基本公共文化服務(wù)領(lǐng)域，均允許私人和非營利組織參與。二是鼓勵和引導(dǎo)各類社會資金以兼并、收購、參股、合作、租賃、承包等多種形式參與基本公共文化服務(wù)事業(yè)，積極探索基本公共文化服務(wù)管理、服務(wù)合同外包、特許經(jīng)營等公私合作方式，提高基本公共文化服務(wù)供給效率。三是培育包括社會團(tuán)體、行業(yè)組織、社會中介組織、志愿團(tuán)體等在內(nèi)的各類社會組織，發(fā)揮它們在基本公共文化服務(wù)需求表達(dá)渠道方面的作用。四是探索城鄉(xiāng)社區(qū)自治，完善居委會和村委會自治機(jī)制，提高社區(qū)居民自治程度，加強(qiáng)社區(qū)承載政府和企事業(yè)單位剝離的部分公共文化服務(wù)職能。

注釋：

①下文中的數(shù)據(jù)均來自文化部《文化部西部大開發(fā)十年成就》，http：//news.sohu.com/20091209/n268815827.shtml.

［1］文化部計劃財務(wù)司.2009年中國文化文物統(tǒng)計年鑒［Z］.北京：北京圖書館出版社，2009.

［2］文化部計劃財務(wù)司.2006年中國文化文物統(tǒng)計年鑒［Z］.北京：北京圖書館出版社，2006.

［3］侯水平.四川文化發(fā)展報告（2007）［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

［4］李景源.中國公共文化服務(wù)報告（2007）［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007.

［5］重慶市農(nóng)業(yè)局.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略發(fā)展［M］.北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2007.

［6］浙江省人民政府.基本公共服務(wù)均等化行動計劃（2008－2012）［EB/OL］.http：//www.zjmz.gov.cn/il.htm.

［7］廣東省人民政府.基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要（2009－2020）［EB/OL］.http：//zwgk.gd.gov.cn/006939748/200912/t20091214＿11575.html.

［責(zé)任編輯：王 篆］

D523

A

1008－7168（2011）01－0062－06

2010－07－19

國家發(fā)改委研究項目“西部地區(qū)基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)途徑研究”（XBS－A04）和浙江大學(xué)中國西部發(fā)展研究院“211”工程資助項目“東西部基本公共服務(wù)均等化差距評價、影響因素與政策建議研究”。

胡稅根（1964－），男，浙江桐廬人，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院政府績效評估研究中心主任，教授；宋先龍（1982－），男，四川廣元人，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理碩士生。

10.3969/j.issn.1008－7168.2011.01.011