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    風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下政府發(fā)展衡量指標(biāo)探析

    2011-09-27 01:03:30侯書(shū)和
    理論導(dǎo)刊 2011年7期
    關(guān)鍵詞:風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)公共安全

    摘 要:現(xiàn)代社會(huì),各種風(fēng)險(xiǎn)威脅日益凸顯,人們更加向往安全,這對(duì)政府發(fā)展提出了新的衡量標(biāo)準(zhǔn)。從保障公共安全和維護(hù)社會(huì)和諧出發(fā),對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中政府發(fā)展的衡量標(biāo)準(zhǔn)可構(gòu)想為:四項(xiàng)總體衡量標(biāo)準(zhǔn),即政府的合法性、有效性、回應(yīng)性和適應(yīng)性;三項(xiàng)基本指標(biāo),即政府能否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的安全發(fā)展、能否遏止發(fā)展中的副作用、能否滿足公眾的安全需求;政府發(fā)展的具體指標(biāo)是能否提升政府的相應(yīng)能力,即增強(qiáng)合法性、回應(yīng)公眾安全需求、適應(yīng)新挑戰(zhàn)、促進(jìn)安全發(fā)展、進(jìn)行安全決策、實(shí)行安全監(jiān)管、防范風(fēng)險(xiǎn)和處理危機(jī)、公正分配價(jià)值和風(fēng)險(xiǎn)、維持社會(huì)和諧及善于合作治理等方面的能力。

    關(guān)鍵詞:風(fēng)險(xiǎn)社會(huì); 政府發(fā)展; 基本指標(biāo); 能力指標(biāo); 公共安全

    中圖分類號(hào):D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:文章編號(hào):1002-7408(2011)07-0007-04

    工業(yè)化、全球化和自反性現(xiàn)代化的發(fā)展,使人類進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)積累和危機(jī)頻發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì),公共安全受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn),這對(duì)政府發(fā)展提出了新要求。從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景和保障公眾安全出發(fā),研究政府發(fā)展的衡量標(biāo)準(zhǔn),對(duì)于探求政府理論創(chuàng)新和推動(dòng)政府發(fā)展,促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的安全,具有重要的意義。

    一、 風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與政府發(fā)展的衡量標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

    人類社會(huì)已經(jīng)從古典工業(yè)社會(huì)發(fā)展到“后工業(yè)社會(huì)”,傳統(tǒng)現(xiàn)代化已經(jīng)演變?yōu)樽苑葱袁F(xiàn)代化(reflexive modernization)。在自反性現(xiàn)代化階段,“工業(yè)化社會(huì)道路上所產(chǎn)生的威脅開(kāi)始占主導(dǎo)地位” [1]10,高速的工業(yè)活力、生產(chǎn)力的過(guò)度發(fā)展,導(dǎo)致越來(lái)越多的破壞力量被釋放出來(lái),不確定性四處擴(kuò)散,使人們“生活在副作用的時(shí)代”(age of side effects)。這使現(xiàn)代國(guó)家“所要面臨的首要問(wèn)題已經(jīng)不是物質(zhì)匱乏,而是風(fēng)險(xiǎn)前所未有的多樣性以及風(fēng)險(xiǎn)所造成結(jié)果的嚴(yán)重性”;再加上科技進(jìn)步,使民族國(guó)家不可避免地由工業(yè)社會(huì)、階級(jí)社會(huì)向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)轉(zhuǎn)型。[2] 在全球化背景下,西方工業(yè)文明模式和現(xiàn)代化道路深深影響了其他國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程,包括發(fā)展中國(guó)家和社會(huì)主義國(guó)家的工業(yè)化、現(xiàn)代化帶來(lái)的許多進(jìn)步和發(fā)展成果也逐漸轉(zhuǎn)化為自我對(duì)立、自我危害,這些國(guó)家也已顯露出風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的景象?,F(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的“風(fēng)險(xiǎn)性”是前所未有的,其后果影響深遠(yuǎn)且難以預(yù)料和控制,這使整個(gè)社會(huì)存在深度不安全感,各種風(fēng)險(xiǎn)威脅是對(duì)健康、生命、合法性和利益的威脅。而現(xiàn)有的政府模式和行政能力還難以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和保障公眾安全。

    處在現(xiàn)代化進(jìn)程和社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)同樣面臨傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的雙重威脅,風(fēng)險(xiǎn)積累和危機(jī)爆發(fā)愈益突出,公共安全已受到嚴(yán)重威脅。我國(guó)每年有數(shù)千萬(wàn)人發(fā)生意外傷害,每年意外死亡數(shù)十萬(wàn)人,每年有上百萬(wàn)個(gè)家庭因安全事故遭受不幸。我國(guó)每年發(fā)生各類突發(fā)事件數(shù)百萬(wàn)起,經(jīng)濟(jì)損失達(dá)6000多億元,每年因公共安全問(wèn)題造成GDP損失5-6%。在一些地區(qū)尤其是農(nóng)村,非正常死亡人數(shù)仍在增加。我國(guó)社會(huì)公眾的安全需求日益迫切。實(shí)際表明,中國(guó)已進(jìn)入發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。

    政府的變遷、發(fā)展是受社會(huì)環(huán)境狀況制約的,當(dāng)然,政府對(duì)社會(huì)環(huán)境也有能動(dòng)的改造作用。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代的來(lái)臨,使社會(huì)環(huán)境發(fā)生了重大變化,必定要求政府有新的變化和發(fā)展。行政生態(tài)的變化,也使政府發(fā)展的衡量標(biāo)準(zhǔn)成為動(dòng)態(tài)的、可變的,在不同的社會(huì)發(fā)展階段,不同的社會(huì)背景下對(duì)政府發(fā)展的指標(biāo)要求也會(huì)有區(qū)別的。[3]關(guān)于政府發(fā)展的內(nèi)涵和衡量標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題,北京大學(xué)謝慶奎先生指出:政府發(fā)展是政府體系自我完善的過(guò)程;政府發(fā)展意味著政府體系功能的增強(qiáng),政府結(jié)構(gòu)的分化和職能的完善;政府發(fā)展是政府能力的提高。[4] 在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下,政府發(fā)展還應(yīng)體現(xiàn)出四個(gè)結(jié)果屬性,或者說(shuō)四項(xiàng)總體衡量標(biāo)準(zhǔn),這就是:政府的合法性,即政府在多大程度上得到多數(shù)公民的認(rèn)可、支持和擁護(hù),公眾的利益尤其是安全利益得到充分實(shí)現(xiàn)應(yīng)是政府獲得合法性的首要條件;政府的有效性,即政府在多大程度上履行其職責(zé)、能否制定和貫徹正確的政策以及實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo),決策的安全性有無(wú)保證,政策的執(zhí)行能否為社會(huì)提供更多更好的安全公共產(chǎn)品和安全公共服務(wù);政府的回應(yīng)性,即政府在多大程度上回應(yīng)公眾需求尤其是安全需求,回應(yīng)性高就表明風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)達(dá)到良好的治理狀態(tài),社會(huì)公眾獲得充分的安全保障;政府的適應(yīng)性,即政府在多大程度上適應(yīng)和改變風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)環(huán)境,政府能否將主要職能轉(zhuǎn)變到安全保障上來(lái),在風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)面前政府能否應(yīng)付自如。

    結(jié)合上述見(jiàn)解的啟發(fā),可以認(rèn)為,政府發(fā)展的衡量指標(biāo)與特定社會(huì)發(fā)展階段的主要目標(biāo)、政府職能存在緊密的內(nèi)在聯(lián)系。一般來(lái)說(shuō),一定社會(huì)階段的主要目標(biāo)和政府職能就規(guī)定了政府發(fā)展指標(biāo)的基本內(nèi)容和方向,而政府發(fā)展指標(biāo)體系的實(shí)現(xiàn)程度也決定了社會(huì)主要目標(biāo)和政府職能的實(shí)現(xiàn)程度。特定社會(huì)階段的主要目標(biāo)就是其時(shí)社會(huì)居于主導(dǎo)地位的價(jià)值追求或公眾的最突出需求。政府職能是指在特定社會(huì)階段中政府的基本職責(zé)和重要行為方向,即強(qiáng)調(diào)政府最需要干什么、應(yīng)干什么的問(wèn)題。社會(huì)發(fā)展階段是經(jīng)常變化的,其決定了社會(huì)的主要目標(biāo)和政府職能也需要適時(shí)轉(zhuǎn)變,進(jìn)而決定了依托于上述二者的政府發(fā)展指標(biāo)也要發(fā)生相應(yīng)改變。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的主要目標(biāo)在于確立和穩(wěn)固專制統(tǒng)治秩序,其政府職能重心在政治統(tǒng)治,政府發(fā)展的基本指標(biāo)就是在多大程度上實(shí)現(xiàn)了政治統(tǒng)治,政府能力則主要表現(xiàn)為鞏固統(tǒng)治的政治能力,而政府類型就是統(tǒng)治型或政治型政府;近現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)工業(yè)文明,政府的主要職能是發(fā)展經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化,政府發(fā)展的首要指標(biāo)就是在多大程度上適應(yīng)并推動(dòng)現(xiàn)代化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,這決定了政府必須具備經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力和實(shí)施市場(chǎng)規(guī)則的能力以及推動(dòng)科技發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程的能力等,政府類型屬于經(jīng)濟(jì)建設(shè)型或發(fā)展型政府;而現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)安全,政府的根本職能是積極防范風(fēng)險(xiǎn)和能動(dòng)地抵御危機(jī)、保障公共安全,政府發(fā)展的主要指標(biāo)則是在多大程度上實(shí)現(xiàn)了全社會(huì)的安全并提高公眾生活質(zhì)量,政府能力也主要體現(xiàn)在安全保障和維護(hù)社會(huì)安定與和諧方面,此時(shí)的政府類型則為安全保障型政府。

    二、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)政府發(fā)展的基本指標(biāo)

    風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景根本不同于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)和以往的工業(yè)社會(huì)。因此,風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)政府發(fā)展的基本指標(biāo)和具體指標(biāo)都要與時(shí)俱進(jìn),作出新的思考,提出新的設(shè)計(jì)。適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的政府發(fā)展基本指標(biāo)有三項(xiàng)重要內(nèi)容,即能否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)安全發(fā)展、能否遏止經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的副作用、能否滿足公眾的安全需求。三項(xiàng)基本指標(biāo)角度不同,其目的都是為了保障公眾安全,創(chuàng)造安全生存環(huán)境。這些職能性指標(biāo)反映了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代政府的實(shí)質(zhì)和活動(dòng)內(nèi)容。政府發(fā)展基本指標(biāo)的實(shí)現(xiàn),表明政府履行了其主要責(zé)任。

    1.能否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)安全發(fā)展。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中仍需要發(fā)展經(jīng)濟(jì),這是解決其他問(wèn)題的重要條件和基礎(chǔ)。但發(fā)展經(jīng)濟(jì)已不是政府的主要任務(wù),政府的主要職能是謀求全社會(huì)的安全和防范風(fēng)險(xiǎn)。而且在資源已近枯竭、副作用嚴(yán)重威脅人們安全生存的情況下,經(jīng)濟(jì)發(fā)展并非越快越好、經(jīng)濟(jì)總量也并非越大越好。這就要強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的安全發(fā)展,反對(duì)盲目發(fā)展和過(guò)分發(fā)展,就是追求有限發(fā)展、合理發(fā)展,即實(shí)現(xiàn)“在保障人們的健康、生命和財(cái)產(chǎn)安全及環(huán)境安全的前提下謀求發(fā)展”。[5]發(fā)展決不能以犧牲安全為代價(jià),畢竟人的生命價(jià)值和健康生存價(jià)值高于GDP的價(jià)值和物質(zhì)收獲的價(jià)值。所以說(shuō),保障安全,發(fā)展才有意義,缺乏安全保障的發(fā)展或安全代價(jià)太大的發(fā)展不是真正的發(fā)展,安全發(fā)展才符合科學(xué)的發(fā)展、真正的發(fā)展。能否做到以人為本的安全發(fā)展,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中確保每個(gè)公民的安全,這應(yīng)是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中政府是否得到發(fā)展的首要基本指標(biāo)。圍繞這一首要指標(biāo),還可提出若干具體指標(biāo),如國(guó)家政府或地方政府能否將現(xiàn)代化速度或經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度控制在適當(dāng)?shù)南薅葍?nèi),能否建設(shè)“負(fù)責(zé)任的現(xiàn)代化”;政府能否“將生產(chǎn)和消費(fèi)限制在滿足人們?yōu)榻】瞪嫘枰南薅葍?nèi)” ,[6]限制在人與人、人與自然及現(xiàn)在與未來(lái)和諧共生的限度內(nèi);政府能否對(duì)社會(huì)各行各業(yè)和所有企業(yè)進(jìn)行有效的安全監(jiān)管;政府能否促進(jìn)社會(huì)的均衡發(fā)展,等等。

    2.能否遏制和消弭發(fā)展中的副作用。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)以及經(jīng)濟(jì)、科技的不受限制的發(fā)展,再加上社會(huì)治理失效,發(fā)展中的副作用和負(fù)效應(yīng)愈益暴露,使公眾面臨重重風(fēng)險(xiǎn),人們感到生活得愈來(lái)愈不踏實(shí)。誠(chéng)如社會(huì)學(xué)家所言:“工業(yè)發(fā)展所創(chuàng)造出來(lái)的‘好處被一系列‘壞處玷污了清譽(yù)?!?[1]236 “各種后果都是現(xiàn)代化、技術(shù)化和經(jīng)濟(jì)化進(jìn)程的極端化不斷加劇所造成的后果。” [7]各種副作用、負(fù)效應(yīng)主要表現(xiàn)為:過(guò)度實(shí)踐、發(fā)展病、資本統(tǒng)治、過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)、物質(zhì)崇拜、生產(chǎn)和消費(fèi)發(fā)生異化、利潤(rùn)私有化和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)化、貧富分化、利益沖突、社會(huì)矛盾加劇、失業(yè)率和犯罪率上升、信任危機(jī)頻發(fā);過(guò)度城市化和工業(yè)化,城鄉(xiāng)公共安全存在許多盲點(diǎn);生產(chǎn)事故接連發(fā)生、生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞,人們的吃、喝、呼吸及出行均不安全;科技應(yīng)用的負(fù)面效應(yīng)日益突出,核技術(shù)、化學(xué)工業(yè)、基因技術(shù)、電磁輻射、濫用藥物、沒(méi)有論證結(jié)果和安全評(píng)估的實(shí)驗(yàn)、高科技武器等,都對(duì)人的安全形成威脅;新型傳染病、各種心理疾病、毒品泛濫、邪教活動(dòng)、恐怖主義事件、群體沖突、政治腐敗、官民對(duì)立、軍事沖突;金融危機(jī)、能源危機(jī)、氣候變化、自然災(zāi)害加重,等等。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的負(fù)面因素已嚴(yán)重威脅到人的安全和社會(huì)穩(wěn)定,人們寄希望于政府,改變政策、加強(qiáng)治理。很顯然,現(xiàn)代社會(huì)的政府僅僅能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,更為重要的是要遏制發(fā)展中的一系列“副作用”,戰(zhàn)勝種種“負(fù)效應(yīng)”,克服人類創(chuàng)造出的種種壞處,最大限度地降低各種不確定性,確保人們生活在安全的環(huán)境中。能否做到這一點(diǎn),形成衡量政府是否發(fā)展的另一項(xiàng)基本指標(biāo)。

    3.能否最大限度地滿足公眾的安全需求。生活在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的人們,面臨傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的雙重威脅和持續(xù)性傷害,人的安全嚴(yán)重缺乏保障。隨著人造風(fēng)險(xiǎn)的愈益加劇,人們的安全需求日益突出,在整個(gè)需求格局中的地位得以放大和提升,安全需求已經(jīng)超過(guò)了其他需求,成為人們的最基本需求,安全成為人們生存和發(fā)展的前提和保障。但是人們的安全需求遠(yuǎn)不能達(dá)到滿足,人們的恐懼感和風(fēng)險(xiǎn)憂慮與日俱增,幸福感卻愈益減弱。很多人在災(zāi)難面前往往顯得無(wú)助、無(wú)奈。如此,人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的安全需求同安全保障不足之間的矛盾就構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的首要矛盾。要解決這一矛盾,人們自然寄希望于政府,因?yàn)楝F(xiàn)代政府是公共利益的代表者、公共權(quán)力的行使者和公共產(chǎn)品的主要提供者,理應(yīng)無(wú)條件地回應(yīng)社會(huì)訴求,竭盡全力地為公眾安全提供保障。而且在現(xiàn)代民主政治下,政府也應(yīng)當(dāng)根據(jù)民眾需求的變化來(lái)定位自己的角色和調(diào)整自己的職能,有效滿足公眾的最突出需求。因此,能否盡力滿足公眾的安全需求,最大限度地實(shí)現(xiàn)公共安全利益,是衡量政府是否發(fā)展的又一基本指標(biāo)。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中公眾需要一個(gè)把公共安全和人的安全看得高于一切、有效回應(yīng)公眾安全需求的政府。

    三、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)政府發(fā)展的能力指標(biāo)

    政府能力是指政府適應(yīng)一定行政環(huán)境,正確地解決政府能干什么、會(huì)干什么的問(wèn)題,亦即政府履行其職責(zé)的本領(lǐng)和程度,反映了政府以最小的社會(huì)代價(jià)實(shí)現(xiàn)公共管理的目標(biāo)。政府能力的發(fā)展則意味著政府能力的提升和能力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,政府能力的具體內(nèi)容應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)、保持更新。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的主要目標(biāo)和政府職能的變化以及政府發(fā)展基本指標(biāo)的規(guī)定,衡量風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)政府能力的發(fā)展指標(biāo)需要有如下設(shè)計(jì),即政府應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、保障公共安全必須具備或提升的多項(xiàng)能力,而每項(xiàng)能力下又包含了一系列更為具體的能力,構(gòu)成相應(yīng)能力群的發(fā)展。這些能力的強(qiáng)化,會(huì)促使政府能力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和整體能力的提高,并逐步發(fā)展成為現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中政府能力結(jié)構(gòu)中的核心部分。

    1.增強(qiáng)合法性的能力。這是指政府能夠使國(guó)民對(duì)政權(quán)持有一種好的感覺(jué)和態(tài)度的能力,亦即政府能夠獲得大多數(shù)公民一定程度上對(duì)政府認(rèn)可、服從和支持的能力。政府合法性需要經(jīng)常予以提升,政府才有權(quán)威,才能保持統(tǒng)治合理性,社會(huì)才能得到良好治理。增強(qiáng)合法性需要政府具備多種具體能力:如政府保持其政令通暢并有成效的能力,政府維持其誠(chéng)信、公正、廉潔和守法的能力,政府的自我改造和自我更新能力,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)安全發(fā)展的能力,代表人民和回應(yīng)人民需求的能力,應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)公共秩序的能力,正確引導(dǎo)和教化國(guó)民的能力等。

    2.回應(yīng)公眾需求的能力。此能力就是政府及時(shí)了解和回應(yīng)社會(huì)訴求并有效解決問(wèn)題的能力?,F(xiàn)代政府是以回應(yīng)國(guó)民需求為導(dǎo)向的服務(wù)型政府,回應(yīng)性是政府公共屬性的內(nèi)在要求,是政府堅(jiān)持以人為本價(jià)值觀的根本體現(xiàn)。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)公眾最突出的需求就是安全需求,及時(shí)回應(yīng)公眾安全需求,積極防范風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)危機(jī),為社會(huì)提供充足的安全服務(wù),保障公眾安全利益,這是現(xiàn)代政府的首要使命和能力體現(xiàn)以及政府合法性的最基本來(lái)源。

    3.適應(yīng)新挑戰(zhàn)的能力。即政府能夠應(yīng)對(duì)不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題的能力。[8] 現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨使政府面對(duì)全新的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境和諸多危機(jī)局面的挑戰(zhàn),從而要求政府要具有靈活應(yīng)對(duì)、高效反應(yīng)和動(dòng)態(tài)治理的能力。這種對(duì)環(huán)境挑戰(zhàn)的適應(yīng)能力具有前瞻性、發(fā)展性和創(chuàng)新性的特征。提升政府的這種適應(yīng)能力,又要求政府應(yīng)具有自我變革、自我更新的能力,及時(shí)轉(zhuǎn)變職能并采取相應(yīng)的組織形式、活動(dòng)方式和管理方法。提高政府適應(yīng)和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的能力,就是要使政府更好地為全社會(huì)提供有效的安全保障和安全服務(wù),塑造以人為本的安全服務(wù)型政府。

    4.促進(jìn)安全發(fā)展的能力。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)環(huán)境下,立足安全發(fā)展,首先要求政府具有促進(jìn)安全發(fā)展的能力,即政府在保障每個(gè)公民的生命、生活和財(cái)產(chǎn)安全及環(huán)境安全的前提下促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中發(fā)展經(jīng)濟(jì)主要是企業(yè)和社會(huì)的任務(wù),但政府仍負(fù)有從宏觀上指引、促進(jìn)或控制經(jīng)濟(jì)安全發(fā)展的責(zé)任,為此,政府就必須具備實(shí)現(xiàn)這種宏觀責(zé)任的能力。這主要體現(xiàn)在:政府能夠適時(shí)提出指導(dǎo)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)安全發(fā)展的思路、原則和戰(zhàn)略規(guī)劃,確立經(jīng)濟(jì)安全發(fā)展方式,制定安全發(fā)展政策和目標(biāo),進(jìn)行安全設(shè)施建設(shè)和培養(yǎng)安全管理人才,能夠正確引導(dǎo)企業(yè)走安全發(fā)展之路,建立安全考核和安全責(zé)任制度等。

    5.進(jìn)行安全決策的能力。風(fēng)險(xiǎn)源于失誤的決策。公共行政決策影響面大、后果嚴(yán)重。決策正確(安全)與否,關(guān)系到公共利益和公眾安全,也影響到政府的存在和發(fā)展。因此,掌握決策權(quán)力的政府必須具備科學(xué)決策、安全決策的能力以及有效執(zhí)行政策的能力。這就要求政府進(jìn)行決策和執(zhí)行時(shí)必須從保障公共安全出發(fā),在常態(tài)和非常態(tài)情況下政府都能作出維護(hù)公共利益的安全性決策并執(zhí)行到位,確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和政策的預(yù)期效果。政府的安全決策要及時(shí)順應(yīng)公眾的安全需求,遵循客觀規(guī)律,不人為制造風(fēng)險(xiǎn),不引發(fā)危機(jī)或擴(kuò)散危機(jī),而應(yīng)有助于最大限度地實(shí)現(xiàn)公共安全利益。為此,就要建立和完善安全決策與執(zhí)行機(jī)制,切實(shí)增強(qiáng)決策的科學(xué)性、民主性和前瞻性。

    6.實(shí)施安全監(jiān)管的能力。這是政府對(duì)社會(huì)各領(lǐng)域、對(duì)市場(chǎng)和企業(yè)及各類風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行安全監(jiān)督和管理的能力。這包括政府對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管、確保產(chǎn)品安全和消費(fèi)安全的能力,政府監(jiān)督企業(yè)安全執(zhí)法、安全制度建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)管理狀況的能力,政府對(duì)整個(gè)社會(huì)的安全建設(shè)、安全管理狀況進(jìn)行推動(dòng)和監(jiān)督的能力,政府提升現(xiàn)代城市安全管理水平和加強(qiáng)農(nóng)村公共安全監(jiān)管的能力等。提升政府安全監(jiān)管能力,還需要建立職責(zé)明晰、運(yùn)轉(zhuǎn)有效、機(jī)制完善、工作有力的安全監(jiān)管體制,從制度上保證監(jiān)管權(quán)力的有效行使。

    7.防范風(fēng)險(xiǎn)和處理危機(jī)的能力。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中,各種復(fù)雜因素相互作用,使風(fēng)險(xiǎn)威脅和危機(jī)發(fā)生成為常態(tài),政府必須具備過(guò)硬的防范風(fēng)險(xiǎn)和抵御危機(jī)的能力,才能保障公共安全和社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。政府的這種“抗逆力”是應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)必備的能力,因而成為政府發(fā)展的重要標(biāo)志。這首先要求政府的著力點(diǎn)從注重應(yīng)對(duì)危機(jī)轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險(xiǎn)管理,切實(shí)增強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和排查能力、分析和評(píng)估能力、監(jiān)控和規(guī)避能力等,要建立起科學(xué)、有效的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制,將風(fēng)險(xiǎn)管理融入日常的公共管理活動(dòng)中,從源頭抓起,標(biāo)本兼治。同時(shí)要求政府具備應(yīng)對(duì)危機(jī)挑戰(zhàn)的能力,包括危機(jī)準(zhǔn)備能力、預(yù)測(cè)預(yù)警能力、快速?zèng)Q策能力、科學(xué)處置能力、社會(huì)動(dòng)員能力、組織協(xié)調(diào)能力和整體聯(lián)動(dòng)能力、公關(guān)溝通能力以及善后處理能力等。增強(qiáng)危機(jī)管理能力,還必須構(gòu)建起完善的危機(jī)管理體系。

    8.對(duì)社會(huì)價(jià)值和風(fēng)險(xiǎn)的公正分配能力。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì),雖然分配邏輯發(fā)生變化,但對(duì)于人們希望得到的價(jià)值(財(cái)富、職位、服務(wù)等)和人們不希望得到的東西(比如風(fēng)險(xiǎn))都應(yīng)當(dāng)公平合理地分配,因?yàn)榉峙湔x的實(shí)現(xiàn)關(guān)系到公共安全利益、社會(huì)穩(wěn)定和政府合法性來(lái)源。可見(jiàn),政府的公正分配能力至關(guān)重要,理應(yīng)成為衡量政府發(fā)展的一項(xiàng)具體標(biāo)準(zhǔn)。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨,亟需大幅提升政府的分配能力,以使社會(huì)達(dá)到一個(gè)相對(duì)均衡和公正的利益分享和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)狀態(tài),以利于社會(huì)和諧和安全發(fā)展。為此,政府必須建立權(quán)利與責(zé)任相聯(lián)系的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制,各社會(huì)主體共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn);政府要加大對(duì)弱勢(shì)群體的扶助力度和落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償,切實(shí)增強(qiáng)社會(huì)弱勢(shì)者的物質(zhì)承受力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

    9.維護(hù)社會(huì)和諧的能力。社會(huì)和諧、社會(huì)公正是社會(huì)發(fā)展和政府發(fā)展的重要目標(biāo),也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)安全的保證。能否維持社會(huì)的持續(xù)和諧與發(fā)展,首先要看政府的能力如何,風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中尤其需要政府維持和諧的能力,以降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)性和脆弱性。提升政府維持社會(huì)和諧的能力,要求政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系,及時(shí)化解利益沖突,搞好社會(huì)利益聚合和表達(dá);政府要推進(jìn)包容性增長(zhǎng)和實(shí)施基本社會(huì)保障均等化,滿足社會(huì)的基本生存需要,政府主導(dǎo)形成社會(huì)安全網(wǎng),為低收入人群和弱勢(shì)群體提供必要幫助;政府要善于化解矛盾、緩和沖突和凝聚人心,增進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)和社會(huì)公正,完善社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理體系,有效控制社會(huì),維持社會(huì)秩序,實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治。

    10.與多種主體的合作治理能力。合作治理能力是指政府與多元主體合作,以提高治理風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)成效的能力。風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散和影響往往是超越邊界限制的,而特定政府的能力和作用是很有限的。因此,要有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn),更好地謀求公共安全利益,政府必須具有善于合作的意識(shí)和能力。在崇尚“治理”的現(xiàn)代民主社會(huì),政府有多種途徑提升合作能力。首先,政府與政治體系內(nèi)的執(zhí)政黨合作或與其他政府之間合作以及政府部門之間合作,以提高整體治理功能;其次,政府與公民社會(huì)合作,包括與企業(yè)、社會(huì)組織、公民團(tuán)體及社區(qū)等的合作,以形成公共治理功能;再次,政府與國(guó)際社會(huì)合作,形成全球治理功能,共同抵御世界性風(fēng)險(xiǎn),謀求人類安全和共同發(fā)展。

    四、結(jié)語(yǔ)

    綜上,風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的政府發(fā)展體現(xiàn)了開(kāi)放性、動(dòng)態(tài)性、適應(yīng)性、前瞻性及創(chuàng)新性等特點(diǎn)。當(dāng)然,風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景主要是針對(duì)西方現(xiàn)代化國(guó)家而言,但對(duì)已經(jīng)解決溫飽問(wèn)題、正在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化和社會(huì)轉(zhuǎn)型的國(guó)家也基本適合。因?yàn)楹笳咴诎l(fā)展進(jìn)程中也已顯露出嚴(yán)重的“副作用”和風(fēng)險(xiǎn)性,公眾的安全需求更加迫切。可見(jiàn),文中提出的有關(guān)政府發(fā)展的指標(biāo)體系適用于上述不同國(guó)家。面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景,我們必須明確:衡量政府發(fā)展的要義在于,政府在多大程度上保障公民的生命、生活和財(cái)產(chǎn)安全,政府能不能高度回應(yīng)公眾的安全需求,社會(huì)公眾是否越來(lái)越有安全感。政府發(fā)展的指標(biāo)體系中的內(nèi)容也是相輔相成、相互促進(jìn)的,基本指標(biāo)決定具體指標(biāo),具體指標(biāo)體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)基本指標(biāo);而上述發(fā)展指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也都反映了政府的合法性、有效性、回應(yīng)性和適應(yīng)性。同時(shí),職責(zé)轉(zhuǎn)變和相應(yīng)能力提升也有利于政府創(chuàng)新和政府轉(zhuǎn)型。

    應(yīng)當(dāng)看到,政府發(fā)展不是輕而易舉的,它要受到諸多因素的制約,因而風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中政府發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期而漸進(jìn)的過(guò)程。當(dāng)然,各國(guó)、各地具體情況不同,政府發(fā)展、政府創(chuàng)新會(huì)有差異,衡量指標(biāo)也不是“一刀切”。但無(wú)論怎樣,不發(fā)展的政府、過(guò)時(shí)的職能結(jié)構(gòu)和行政能力、僵化的政府模式和管理方式無(wú)法適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的變化和挑戰(zhàn),不能最大限度地為社會(huì)公眾提供安全保障,不可能建成真正的和諧社會(huì)、安全社會(huì)。

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    [責(zé)任編輯:張亞茹]

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