靖邊集體林權(quán)制度改革的探索與思考*

王效舉 ,石懷艷

(1.靖邊縣國營萬家畔林場,陜西靖邊 718500;2.靖邊縣森林病蟲害防治檢疫站,陜西靖邊 718500)

2009年8月,靖邊縣正式啟動集體林權(quán)制度改革試點工作,同年11月全面啟動。半年多來,全縣廣大干部群眾共同努力,扎實工作,現(xiàn)已取得了階段性成果,為開展下一步工作積累了一定的經(jīng)驗。特別是黃蒿界鄉(xiāng)的林改工作步入了良性軌道,在林改方案、勘界確權(quán)方面突顯新招。當(dāng)然,國家對林業(yè)發(fā)展出臺了相應(yīng)的激勵政策,調(diào)動了農(nóng)民發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)的積極性,全國各地特別是邊遠(yuǎn)縣的林業(yè)產(chǎn)業(yè)得到了長足的發(fā)展[1]。筆者在所工作的靖邊縣的工作實踐中,對全縣林業(yè)發(fā)展給予了重點關(guān)注與思考,認(rèn)為加快林權(quán)制度改革是林業(yè)發(fā)展的必由之路。

1 全縣林改勘界工作的新思路

勘界工作是明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)工作,是保證改革質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。根據(jù)全縣實際情況,按照如下思路組織實施。

1.1 認(rèn)真做好外業(yè)勘界的準(zhǔn)備工作

外業(yè)勘界前將地形圖按行政村復(fù)印2～3份,初步勾繪出行政村、公益林、鄉(xiāng)村林場界線和林業(yè)“三定”分地時林地劃片范圍;準(zhǔn)備好勘界用的記錄薄、圖紙、表格和有關(guān)工具;做好村民組勘界時間安排計劃。

1.2 精心做好外業(yè)勘界工作

外業(yè)勘查,一般從邊界開始,并邀請相鄰邊界的村組及相關(guān)權(quán)利人參加,確定權(quán)利人雙方的界線,小的糾紛現(xiàn)場解決?？苯鐣r對照《靖邊林權(quán)現(xiàn)狀登記表》實地區(qū)劃小班,勾繪好一個小班及時填寫《靖邊縣林地小班調(diào)查表》。外業(yè)調(diào)查記錄前先要求參加的村組人員簽字,再記錄臨時小班號、地名、林地使用類型(自留山、責(zé)任山、集體山等)、樹種、有關(guān)其它情況等,按宗地小班,與村組人員一起到現(xiàn)場,用A 4復(fù)印紙繪制《靖邊縣集體林權(quán)制度改革小班宗地的示意圖》草圖。需聯(lián)戶同宗登記的,畫好小班示意圖后交村組人員填寫《聯(lián)戶林權(quán)共有協(xié)議書》及《聯(lián)戶同宗地分戶一覽表》,參改人員及相關(guān)權(quán)利人現(xiàn)場簽字按手印,一步到位。

1.3 及時做好內(nèi)業(yè)整理工作

一個村民小組外業(yè)完成后,先將外業(yè)草圖轉(zhuǎn)繪到底圖上,按村民組編好小班號,然后用透明方格紙計算小班面積,并與《林權(quán)現(xiàn)狀登記表》核對,如有相差找出原因并核實準(zhǔn)確后,再填寫《小班區(qū)劃調(diào)查登記表》,并根據(jù)小班宗地示意圖分小班填寫《林權(quán)外業(yè)勘查登記表》,填好后進(jìn)行二榜公示,最后繪制《村民小組林權(quán)狀況基本圖》。

1.4 妥善解決勘界工作中遇到的相關(guān)問題

為了達(dá)到人、地、證相符,圖、表、冊一致,做到上圖準(zhǔn)確無誤,不留差錯,南部地形地貌復(fù)雜,南北差異較大的實情,勘界用地形圖公里網(wǎng)與GPS輔助設(shè)備參數(shù)存在差異,及時和縣林改辦聯(lián)系調(diào)查GPS參數(shù)誤差,制定出統(tǒng)一的參數(shù);針對個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)勘界面積大,勘界工作人員任務(wù)重,壓力大,對勘界人員進(jìn)行優(yōu)化配置,集中技術(shù)力量,確?？苯绻ぷ魅缙谕瓿?。

2 靖邊縣黃蒿界鄉(xiāng)林改工作的新方法

2.1 林改方案制定堅持承包到戶原則

靖邊縣黃蒿界鄉(xiāng)在做到公開、公正、公平的前提下,堅持充分尊重農(nóng)民意愿的原則下,一村一組一策,制定切實可行的承包方式。嚴(yán)格按林改政策要求,“宜戶則戶,宜聯(lián)則聯(lián),”一步徹底到位。

(1)個戶承包經(jīng)營:在經(jīng)歷數(shù)次林權(quán)改革后,至今仍保留許多集體林地未分到戶,情況復(fù)雜,因集體與個戶之間的利益沖突,有部分村干部的思想認(rèn)識上難以接受新的林權(quán)政策,這是本次林改的難點。針對此情,廣泛開展宣傳動員活動,包鄉(xiāng)參改人員親臨林改一線的村組、農(nóng)戶面對面溝通,明確必須堅持“一包到戶”的中心思想。對于歷史沿革沿積矛盾少,“三定”時林地界線清楚,農(nóng)戶經(jīng)營穩(wěn)定及基礎(chǔ)好又全部分到戶的,堅決保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。如黃大梁村屈陽洼現(xiàn)已全部勘界確權(quán)到戶,以每一農(nóng)戶作為承包人,承包林地林木的份額按照其所有成員的人數(shù)來確定,也就是通常所說的“按戶承包,按人分地”。

(2)聯(lián)戶承包經(jīng)營:根據(jù)靖邊縣北部風(fēng)沙灘區(qū)林地面積廣,區(qū)塊分散、大小不一,給林地經(jīng)營帶來諸多不便。因此,推行聯(lián)戶承包經(jīng)營方式便于集約經(jīng)營管理、統(tǒng)一規(guī)劃、緩解矛盾。同時,大大提高了林改勘界確權(quán)工作的效率,可操作性非常強(qiáng),是十分適宜全縣林改的一種模式。一是家庭承包經(jīng)營,對于小組內(nèi)各姓氏家族戶、互助戶(在同組內(nèi)不同姓氏但關(guān)系密切)自愿結(jié)合的前提下,對適宜聯(lián)戶承包經(jīng)營的林地,以農(nóng)戶家庭、互助戶為單位,填寫《聯(lián)戶林權(quán)共有協(xié)議書》,確定面積、份額比例,做到責(zé)權(quán)利均等,舉一人持證,其他家庭成員共同聯(lián)包經(jīng)營。二是小莊多戶聯(lián)包經(jīng)營。按小組的地域范圍(如小莊、伙場)為單位進(jìn)行多戶聯(lián)包經(jīng)營。這類是不宜實行家庭承包的林地,堅持地域分布就近原則,實行小莊戶、伙場戶共同聯(lián)包,具體范圍由村民會議決定。

2.2 采用GIS和GPS相結(jié)合的軟件技術(shù)勾繪堪界圖

隨著地理信息系統(tǒng)(簡稱GIS)和全球定位系統(tǒng)(簡稱GPS)在國內(nèi)外的迅速發(fā)展,面對林改工作量大,技術(shù)要求高的挑戰(zhàn),在黃蒿界鄉(xiāng)引進(jìn)安裝GIS技術(shù),在運用GPS的快速、高速、準(zhǔn)確的位置定位的基礎(chǔ)上,使林改勘界工作實現(xiàn)信息化、科學(xué)化、規(guī)范化。一是靈活運用GPS。對面積太小或地形不明顯無法用地形圖勾繪的地塊,結(jié)合實際靈活運用GPS輔助定點、定線或測面積。到目前為止,每個林改技術(shù)人員配備一臺GPS衛(wèi)星定位儀,并對GPS的規(guī)范操作進(jìn)行了專門的培訓(xùn)。二是全面應(yīng)用GIS。技術(shù)人員熟練應(yīng)用GIS求算宗地面積,制作林權(quán)證附圖,實現(xiàn)林改電子檔案化管理、計算機(jī)打印地形圖等先進(jìn)堪界圖模式,而且打印出的位置圖做到了樣式統(tǒng)一、面積準(zhǔn)確、管理規(guī)范,解決了以往運用復(fù)印附圖而產(chǎn)生的位置偏差、效果模糊等問題。

GIS和GPS在林改勘界工作中結(jié)合運用的優(yōu)點在于:提高了林改宗地坐落在地圖上的準(zhǔn)確性,確保實地與圖面相符;有效避免了各類林權(quán)糾紛的發(fā)生,確保了改革的進(jìn)度和質(zhì)量。同時,在林權(quán)勘界坡度較緩、地標(biāo)不明顯區(qū)域也尤顯重要,對林改勘界的工作效率的提高不失為有效方法措施。GIS和GPS新技術(shù)的應(yīng)用,給全縣林改工作帶來了先進(jìn)的、創(chuàng)新的改革途徑。

3 關(guān)于對林業(yè)生產(chǎn)管理及發(fā)展的思考

靖邊是林業(yè)大縣,林業(yè)的面積是全縣耕地面積的4倍,但是林業(yè)的總產(chǎn)值不到1.4億元,只占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的9%。農(nóng)民僅靠種田只能解決溫飽問題,想要致富,還要靠發(fā)揮林業(yè)最大效益,因此,我們必須把林業(yè)生產(chǎn)作為發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、建設(shè)靖邊特色的新農(nóng)村工程來抓。一座山就是一座取之不盡的寶藏,然而長期以來,傳統(tǒng)的林業(yè)觀念和小農(nóng)意識束縛了林業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展,林業(yè)發(fā)展思路不寬,林業(yè)產(chǎn)業(yè)潛力沒有挖掘出來,山林的“業(yè)主權(quán)”不明確,這些因素制約了林業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展。

如何讓沉睡的青山活起來,讓林產(chǎn)、林權(quán)真正變成群眾手中的財富?這就必須有序地抓好林權(quán)制度改革,只有“山定權(quán),樹定根,人定心”,把“我們的”變成“我的”,實現(xiàn)還山于民、還林于民、還利于民,才能使廣大農(nóng)民耕者有山、耕山有利、務(wù)林有利、致富有門。

3.1 開展林權(quán)制度改革要認(rèn)真落實中央和省委精神

林權(quán)制度改革的時機(jī)已經(jīng)成熟,黨中央、國務(wù)院、省委高度重視這項改革,黨中央國務(wù)院在2003年頒布了《加快林業(yè)發(fā)展的決定》,這是近20年以來黨中央頒發(fā)關(guān)于林業(yè)發(fā)展最重要的一個決定。這個決定里明確要求,要加快林業(yè)制度改革,這為我們的改革指明了方向。今年在中央一號文件中,又把集體林權(quán)制度改革作為農(nóng)村的一項重點工作再次推開。2007年5月,省委17號文件頒發(fā)了《陜西省人民政府關(guān)于推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》,要求到“十一五”期末,基本完成集體林權(quán)制度改革任務(wù),建立“產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、經(jīng)營主體到位、責(zé)權(quán)劃分明確、利益保障嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)規(guī)范有序、服務(wù)監(jiān)管有效”的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。

3.2 開展林權(quán)制度改革要消除思想顧慮

每一項改革都是一個浩大的工程,需要大量的人力、物力來運作,一些領(lǐng)導(dǎo)干部可能怕“亂”,產(chǎn)生畏難情緒。要想把林權(quán)制度改革進(jìn)行得順利、徹底,就必須消除這種顧慮。基層干部不能怕麻煩,怕麻煩改革就不能成功;農(nóng)民不要怕“變”是為了長時期的“不變”。改革就是要明晰產(chǎn)權(quán),把山林確權(quán)到戶讓老百姓去經(jīng)營,讓老百姓得利益。在改革前要大張旗鼓地宣傳這些政策,激發(fā)廣大農(nóng)民群眾對林權(quán)制度改革的參與熱情,讓他們充分認(rèn)識林權(quán)制度改革是為了老百姓得實惠。

3.3 開展林權(quán)制度要借鑒外省經(jīng)驗

他山之石,可以攻玉。林權(quán)制度改革從2003年開始,已經(jīng)在福建、江西、浙江、遼寧一些省全面輔開[2],2006年8月江西井崗山還召開了全國集體林權(quán)制度改革的現(xiàn)場經(jīng)驗交流會,向全國推廣試點省的成功經(jīng)驗。目前,福建、江西和浙江,農(nóng)民的收入一半來自林業(yè),江西省在2005年完成人工造林21.93萬hm2,最近10年來人工造林最多的一年。我們要搞好這場改革,就要大力學(xué)習(xí)借鑒這些地方的經(jīng)驗,要組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)和有關(guān)部門負(fù)責(zé)人到外地學(xué)習(xí)取經(jīng),把好做法引進(jìn)來,用上去。

林權(quán)制度改革勢在必行。在實施林權(quán)制度改革中心須堅持五項項目,處理好四種關(guān)系,抓好四個重點,認(rèn)真思考改革實踐中遇到具體問題。

3.3.1 堅持五項原則 一是以人為本,權(quán)益平等。依法保障農(nóng)民平等的承包經(jīng)營權(quán),把尊重農(nóng)民意愿、維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益放在首位,做到還山、還權(quán)、還利于民。二是管住公益林,放活商品林。按照“分類經(jīng)營”的要求,加強(qiáng)公益林管理,放活商品林經(jīng)營,促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的建設(shè)和協(xié)調(diào)發(fā)展。三是因地制宜,分類指導(dǎo)。通過民主決策,自主選擇改革方式,自主確定集體林經(jīng)營管理形式,不搞強(qiáng)迫命令,不搞“一刀切”。四是依靠群眾,陽光操作。堅持公開、公平、公正的原則,實行改革內(nèi)容、程序、方法、結(jié)果“四公開”,依法確保農(nóng)民群眾對改革的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。五是尊重歷史,實事求是。保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性,對過去改革成果,要進(jìn)一步鞏固、完善和提高;對歷史遺留的問題和改革中出現(xiàn)的矛盾,要依法依規(guī)妥善處理。

3.3.2 正確處理四個方面的重要關(guān)系 一是集體林權(quán)制度改革與農(nóng)村綜合改革的關(guān)系。及時調(diào)整和完善財政稅收、金融保險、科研推廣等支持政策,為集體林權(quán)制度改革和林業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。二是管理與放活的關(guān)系。確保經(jīng)營主體享有充分的處置權(quán),允許農(nóng)民自主以出租、轉(zhuǎn)讓、入股、聯(lián)營、抵押等方式流轉(zhuǎn)山林,在管好公益林、保護(hù)好生態(tài)環(huán)境的前提下,放活商品林經(jīng)營,促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營,促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是統(tǒng)一要求與因地制宜的關(guān)系。不能以行政手段包辦代替,更不能搞強(qiáng)迫命令。四是改革與穩(wěn)定的關(guān)系。要注意做好群眾思想工作,及時化解矛盾和糾紛,不能急于求成,在確保穩(wěn)定的前提下,周密穩(wěn)妥地開展改革。

3.3.3 把握四個重點 一是確權(quán)到戶要徹底。能確權(quán)到戶的必須確權(quán)到戶,做到均山、均股、均利。二是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)要落實。要按照“多予、少取、放活”的方針,依法減免林業(yè)稅費,減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),讓利、還利于民。三是林地和林木流轉(zhuǎn)要規(guī)范[3]。要充分尊重農(nóng)民的意愿,農(nóng)民承包或買斷的集體山林流轉(zhuǎn)要規(guī)范。四是黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)要加強(qiáng)。集體林權(quán)制度改革政策性強(qiáng),操作難度大,黨政主要領(lǐng)導(dǎo)要親自掛帥,要象農(nóng)村承包耕地、稅費改革那樣,全黨重視,具體指導(dǎo),認(rèn)真研究,周密安排。林業(yè)主管部門要切實履行職責(zé),充分發(fā)揮職能作用,積極主動地做好有關(guān)具體工作。相關(guān)部門要密切配合,通力協(xié)作,確保集體林權(quán)制度改革順利開展,取得實效。

3.3.4 在改革中不斷探索問題,做到具體問題具體分析 (1)經(jīng)營使用權(quán)分與合的矛盾。按照現(xiàn)行林改政策,95%的林地將下放到農(nóng)戶,各戶承包勢必將集中成塊連片的林地分割成小塊,給集約經(jīng)營帶來諸多不變[4]。目前,全縣集體林地現(xiàn)狀為灌木疏林地居多,老齡敗跡林較多,僅起生態(tài)作用,經(jīng)濟(jì)價值極低,林分質(zhì)量特差,急需更新改革,若國家大面積實施改造,勢必將各經(jīng)營戶的小塊林地連接在一起才能實施。鑒于此情,解決此類矛盾的對策是:在配套改革時,科學(xué)合理規(guī)劃,提高技術(shù)含量,選擇最佳綠化造林方案,加大投資力度,采取優(yōu)勝劣汰法則,“能者上,庸者下”,采取大片壟斷經(jīng)營將林地使用權(quán)以地類、地形、地貌集中成片,使小段宗地重新聯(lián)合成片,由能者集中集約經(jīng)營。同時,放活產(chǎn)權(quán)交易,建立產(chǎn)權(quán)交易平臺,從而獲得經(jīng)濟(jì)和生態(tài)雙贏。(2)目前,在全縣林地的價值體現(xiàn)在“地”而不在“林”,經(jīng)營戶只關(guān)注地而不經(jīng)營林的現(xiàn)象普遍存在,這樣勢必會出現(xiàn)改變林地使用用途的種種違法跡象。如:擅自變林地為耕地、宅基地、建設(shè)用地等違法行為。其對策為:林改主體改革完成后,初期必須加強(qiáng)行政執(zhí)法,加大打擊力度,嚴(yán)把審批程序關(guān),只有這樣,才能使林業(yè)生態(tài)建設(shè)循序漸進(jìn),良性循環(huán)。

[1] 賈治邦.集體林權(quán)制度改革給我們的幾點啟示[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì),2006(6):5-9.

[2] 呂月良,施季森,張志才.福建集體林權(quán)制度改革的實踐與思考[J].南京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版),2005,5(3):78-82.

[3] 黃李焰,陳少平,陳泉生.論我國森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革[J].西北林學(xué)院學(xué)報,2005,20(2):186-192.

[4] 徐秀英.南方集體林區(qū)森林可持續(xù)經(jīng)營的林權(quán)制度研究[M].北京:中國林業(yè)出版社,2005.