我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的問(wèn)題分析及對(duì)策研究——以問(wèn)責(zé)事件為分析對(duì)象

余 樂(lè)

（華東政法大學(xué)研究生教育院，上海200063）

一、行政問(wèn)責(zé)的法理基礎(chǔ)

依據(jù)行政法治理論，政府權(quán)力和政府職責(zé)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的行為后果負(fù)責(zé)。弗雷德里克·莫舍曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“在公共行政和私人部門(mén)行政的所有詞匯中，責(zé)任一詞是最為重要的?！盵1]156由于西方國(guó)家的法制較為完善，因而較早地對(duì)現(xiàn)代意義上的行政問(wèn)責(zé)制度進(jìn)行了理論研究和制度構(gòu)建。例如，英國(guó)的議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員制度，“議會(huì)的行政監(jiān)察專(zhuān)員有權(quán)調(diào)查并提請(qǐng)議會(huì)處理一切不公平、不合理以及壓迫性的行為或不行為?！盵2]84一方面，一大批法理學(xué)者對(duì)問(wèn)責(zé)制度進(jìn)行深入研究；另一方面，進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)結(jié)合實(shí)踐，使該制度不斷完善。鑒于我國(guó)既不存在這樣的理論基礎(chǔ)，也沒(méi)有該理論運(yùn)行的外部環(huán)境，所以，西方國(guó)家的行政問(wèn)責(zé)制度與我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)模式存在較大差異。西方國(guó)家的行政問(wèn)責(zé)經(jīng)驗(yàn)固然值得借鑒，但我們更應(yīng)立足國(guó)情，構(gòu)建和完善該制度，以克服目前該制度所存在的諸多缺陷。

二、我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的問(wèn)題分析

（一）傳統(tǒng)政治文化的影響使官員難以成為問(wèn)責(zé)對(duì)象

我國(guó)自古就有濃厚的官本位思想，官員高高在上，以至于民眾對(duì)其產(chǎn)生畏懼感，而讓民眾對(duì)其追究責(zé)任更是無(wú)從談起。與此同時(shí)，民眾與官員保持一定的距離，不愿意積極參與到政府行為當(dāng)中去，不知道以自己的行為影響政府決策，而是堅(jiān)持賢人治國(guó)的信念，只希望政府官員能夠?yàn)槊褡鲋?，期待官員個(gè)人能夠自我約束而做到“為官一任，造福一方”。因此，我國(guó)民眾長(zhǎng)期在這樣的政治環(huán)境中所形成的政治冷漠心理和普遍服從心理使得我國(guó)民眾無(wú)法對(duì)政府官員進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

（二）行政問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)事由非制度化

西方國(guó)家行政問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)已經(jīng)制度化、規(guī)范化，以瑞典為例，一位內(nèi)閣部長(zhǎng)因收受一瓶名酒而遭議會(huì)彈劾。該事件出露端倪后，瑞典的相關(guān)部門(mén)立即運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，在經(jīng)過(guò)應(yīng)有的處理程序之后，確認(rèn)該名官員存在受賄事實(shí)，在由司法機(jī)關(guān)掌握了罪證之后，對(duì)該名官員進(jìn)行了懲處。相比較而言，我國(guó)政府官員受到問(wèn)責(zé)的情形都是以發(fā)生了足以在全國(guó)產(chǎn)生重大影響的事件為前提。例如，2003年的“非典”災(zāi)害，使北京市市長(zhǎng)和衛(wèi)生部部長(zhǎng)兩名省部級(jí)官員引咎辭職。雖然，許多官員在類(lèi)似的事件中丟掉了自己的“烏紗帽”，但我們也應(yīng)當(dāng)清楚地看到，引起行政問(wèn)責(zé)風(fēng)暴的事件所付出的代價(jià)是慘痛的。

（三）行政問(wèn)責(zé)的方式和主體單一

前已述及，我國(guó)民眾并不熱衷于通過(guò)自己的行為來(lái)影響政府決策，只希望政府官員能全心全意為人民服務(wù)。雖然大部分政府官員都能勤政廉潔，處處為民眾著想，但仍有部分官員濫用職權(quán)，謀取私利，或者無(wú)所作為。筆者認(rèn)為，造成此種現(xiàn)象的主要原因在于問(wèn)責(zé)的方式不夠健全以及問(wèn)責(zé)主體的單一性。

目前，我國(guó)的問(wèn)責(zé)方式主要是行政問(wèn)責(zé)，即通過(guò)上級(jí)政府或者黨委對(duì)下級(jí)政府官員予以查處。由于同體問(wèn)責(zé)屬于內(nèi)部問(wèn)責(zé)，因此該問(wèn)責(zé)是否啟動(dòng)以及何時(shí)啟動(dòng)則明顯由上級(jí)官員決定，隨意性的程度較大。同時(shí)，我國(guó)法律明確規(guī)定，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)存在著領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，并要求上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)貫穿于決策的討論、制定和執(zhí)行的全過(guò)程。畢竟防患于未然比事后采取補(bǔ)救措施更有利于服務(wù)民眾。但事實(shí)上，上級(jí)行政機(jī)關(guān)只有在下級(jí)行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)重大違法情形時(shí)才對(duì)其進(jìn)行問(wèn)責(zé)，并且對(duì)受到問(wèn)責(zé)的官員所采取的措施多是讓其引咎辭職。

（四）行政職能導(dǎo)致問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)含糊

政府部門(mén)職能交叉重疊的根本原因在于權(quán)力沒(méi)有得到合理的配置。一方面，由于我國(guó)的法律沒(méi)有明確規(guī)定地方政府的權(quán)力范圍，造成了政府部門(mén)有權(quán)無(wú)責(zé)、有責(zé)無(wú)權(quán)、權(quán)責(zé)不統(tǒng)一的現(xiàn)象，這也是導(dǎo)致問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)含糊的原因。與此同時(shí)，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問(wèn)責(zé)的規(guī)定多由地方政府予以規(guī)定，使得各地的問(wèn)責(zé)過(guò)程大不相同；另一方面，政府部門(mén)及其官員不能明確自己的職責(zé)，就會(huì)出現(xiàn)相關(guān)類(lèi)似的事件導(dǎo)致不同級(jí)別官員受懲處的現(xiàn)象。這也就能夠解釋為什么許多政府官員對(duì)重大事件承擔(dān)間接責(zé)任而受到問(wèn)責(zé)。

（五）行政問(wèn)責(zé)中對(duì)官員的處理形式以及過(guò)程不當(dāng)

根據(jù)我國(guó)《公務(wù)員法》的規(guī)定，行政處分分為警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除等行政處分方式。在我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)事件中，上級(jí)政府或黨委并不是依據(jù)該法律對(duì)受問(wèn)責(zé)的官員作出行政處分，而是依據(jù)其他規(guī)范性文件對(duì)其進(jìn)行處理，更多的處理方式是讓受到問(wèn)責(zé)的官員主動(dòng)引咎辭職。雖然引咎辭職是政府官員的自我糾錯(cuò)行為，但本質(zhì)是其“丟車(chē)保帥”的權(quán)益之計(jì)。因?yàn)楦鶕?jù)法律的相關(guān)規(guī)定，倘若某官員受到了開(kāi)除的行政處分，則意味著其永遠(yuǎn)失去了擔(dān)任公職的資格。所以，我國(guó)問(wèn)責(zé)制的主要形式是“引咎辭職”，政府官員選擇此種形式只是將其作為逃避法律制裁和行政處罰的“護(hù)身符”，在風(fēng)頭過(guò)后又“東山再起”。①例如，國(guó)家環(huán)保總局前局長(zhǎng)解振華因2005年松花江污染事件而引咎辭職，2007年解振華的名字出現(xiàn)在國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)的新領(lǐng)導(dǎo)名單中；2004年，中石油老總馬富才提出引咎辭職，后復(fù)出任國(guó)家能源辦副主任。詳見(jiàn)李責(zé)成.讓問(wèn)責(zé)成為一種必然的制度宿命[J].內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)（漢文版），2009年第2期，第29頁(yè)。

在對(duì)政府官員進(jìn)行問(wèn)責(zé)的過(guò)程中，之所以會(huì)出現(xiàn)官員“東山再起”的現(xiàn)象，其主要原因在于民眾并不了解問(wèn)責(zé)的過(guò)程及程序。雖然筆者不贊同受到問(wèn)責(zé)的官員不復(fù)為官的觀點(diǎn)，但至少也應(yīng)讓民眾了解其重新為官的理由，以免出現(xiàn)孟學(xué)農(nóng)兩度引咎辭去山西省省長(zhǎng)的尷尬局面。同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意的是，由于問(wèn)責(zé)制度有可能是一把雙刃劍，它在體現(xiàn)積極作用的同時(shí)，也可能背離問(wèn)責(zé)制的初衷。因此，處理過(guò)程的程序化、公開(kāi)化對(duì)受問(wèn)責(zé)的官員而言也是有利的，可以防止受問(wèn)責(zé)官員成為權(quán)力斗爭(zhēng)的犧牲品。

三、我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的對(duì)策研究

（一）提高民眾的政治參與程度

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)所取得成就舉世矚目。相比較于改革開(kāi)放初期，我國(guó)公民的政治參與熱情有明顯地提高，但仍然無(wú)法讓政府成為自己的代言人。從法理角度來(lái)看，“政府的權(quán)力使人民給予的，政府是人民行使權(quán)力的代議機(jī)關(guān)。”[3]135結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況來(lái)看，一方面，要求黨委和政府在做決策時(shí)應(yīng)吸納民眾參與進(jìn)來(lái)，通過(guò)決策聽(tīng)證、民意征求等方式傾聽(tīng)民眾心聲；另一方面，要求政府在陽(yáng)光下行使權(quán)力，保障公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

（二）建立和完善多元化的問(wèn)責(zé)主體

1.強(qiáng)化人大問(wèn)責(zé)。人大作為我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，是全體人民根本意志的體現(xiàn)。我國(guó)《憲法》第三條、第一百二十八條明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。人大與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間不存在權(quán)力分立和彼此制約的關(guān)系，并且其他國(guó)家機(jī)關(guān)功能的實(shí)施都是在人大的指導(dǎo)和規(guī)范下進(jìn)行的。因此，人大的監(jiān)督問(wèn)責(zé)更具權(quán)威性和民意性。根據(jù)我國(guó)的制度現(xiàn)狀，人大主要是通過(guò)質(zhì)詢(xún)權(quán)、調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)和撤職權(quán)的行使來(lái)保證國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政官員進(jìn)行監(jiān)督。所以，應(yīng)當(dāng)將此操作程序在現(xiàn)有法律體系內(nèi)予以細(xì)化、具體化，以增強(qiáng)人大問(wèn)責(zé)手段的力度。

2.加強(qiáng)民主黨派的監(jiān)督。民主黨派作為中國(guó)共產(chǎn)黨的親密友黨，其在社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)中同樣發(fā)揮著巨大作用。各民主黨派成員大都是高級(jí)知識(shí)分子等社會(huì)精英人士，這批成員能夠?yàn)橹卮蠓结?、政策的制定和?shí)施獻(xiàn)計(jì)、獻(xiàn)策，從而使決策做出之前排除錯(cuò)誤的部分，做到防患于未然。因此，各級(jí)黨組織在制定和執(zhí)行決策的時(shí)候應(yīng)當(dāng)虛心接受民主黨派成員和其他人士所提出的意見(jiàn)，真正做到相互監(jiān)督，共同合作，榮辱與共。

3.加大新聞媒體的行政問(wèn)責(zé)力度。新聞媒體作為一種對(duì)政府進(jìn)行問(wèn)責(zé)的強(qiáng)大社會(huì)力量，通常被稱(chēng)為除行政、立法、司法之外的第四種國(guó)家權(quán)力。在一些西方國(guó)家，新聞媒體的報(bào)道使整屆政府倒閣的事件層出不窮。而在我國(guó)，新聞媒體顯然還沒(méi)有如此強(qiáng)大的力量。但不可否認(rèn)的是，我國(guó)許多重大事件都是通過(guò)新聞媒體使其在公眾中廣為傳播，從而使相關(guān)部門(mén)對(duì)失職官員做出應(yīng)有的懲處。因此，有必要保障新聞媒體的獨(dú)立性和自由性，保證新聞媒體對(duì)案件的知情權(quán)。

（三）行政問(wèn)責(zé)的程序法制化

任何一項(xiàng)制度的構(gòu)建，其最終都要通過(guò)法律予以最終確定。行政問(wèn)責(zé)同時(shí)具有懲罰和救濟(jì)的雙重屬性。因此，規(guī)范行政問(wèn)責(zé)的程序顯得尤為必要。

1.明確啟動(dòng)程序。糾正以往只有重大事故的發(fā)生才能啟動(dòng)行政問(wèn)責(zé)的做法，而應(yīng)當(dāng)要求相關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)及時(shí)就事件進(jìn)行相應(yīng)的處理。同時(shí)，法律應(yīng)明確規(guī)定問(wèn)責(zé)主體及其管轄范圍，并就應(yīng)當(dāng)問(wèn)責(zé)和免責(zé)的法定情形予以規(guī)定，從而使問(wèn)責(zé)程序的啟動(dòng)在法律的框架內(nèi)運(yùn)行。

2.問(wèn)責(zé)事項(xiàng)的調(diào)查程序。行政問(wèn)責(zé)啟動(dòng)后，問(wèn)責(zé)主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)法定職權(quán)和程序?qū)?wèn)責(zé)對(duì)象進(jìn)行調(diào)查，認(rèn)定事實(shí)情況，搜集相關(guān)證據(jù)。調(diào)查結(jié)束后，應(yīng)將調(diào)查結(jié)果書(shū)面告知問(wèn)責(zé)對(duì)象，基于程序正義的要求，應(yīng)同時(shí)允許問(wèn)責(zé)對(duì)象進(jìn)行陳述和申辯以及享有救濟(jì)手段。

3.行政問(wèn)責(zé)的處理程序。問(wèn)責(zé)主體根據(jù)調(diào)查結(jié)果以及問(wèn)責(zé)對(duì)象的陳述和申辯做出是否予以追究責(zé)任的決定。與此同時(shí)，針對(duì)做出懲處的決定，允許問(wèn)責(zé)對(duì)象對(duì)懲處決定不服而向問(wèn)責(zé)主體提出復(fù)核決定的申請(qǐng)。問(wèn)責(zé)主體根據(jù)復(fù)核、復(fù)查報(bào)告，做出維持、改變或終止原問(wèn)責(zé)決定的決定[4]。

當(dāng)然，在上述程序的運(yùn)行中，同樣應(yīng)增加其公開(kāi)度和透明度，防止在社會(huì)反響不強(qiáng)烈的情況下，問(wèn)責(zé)主體將大事化小、小事化了，甚至不了了之的情況出現(xiàn)。與此同時(shí)，問(wèn)責(zé)程序的公開(kāi)意味著讓民眾知道問(wèn)責(zé)事項(xiàng)的發(fā)生經(jīng)過(guò)以及處理過(guò)程，從而對(duì)人民負(fù)責(zé)。此外，問(wèn)責(zé)事項(xiàng)的經(jīng)過(guò)向民眾公開(kāi)有利于民眾以國(guó)家主人翁的態(tài)度對(duì)權(quán)力行使主體進(jìn)行監(jiān)督，并讓民眾懂得日后遇到類(lèi)似事件時(shí)應(yīng)當(dāng)如何處理，從而使受問(wèn)責(zé)官員的事例能夠產(chǎn)生警示、震懾作用。

[1] [美]特里·L.庫(kù)珀.行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑[M].張秀琴，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001.

[2] 王名揚(yáng).法國(guó)行政法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007.

[3] [美]E·博登海默.法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法[M].鄧正來(lái)，譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004.

[4] 仇荀.我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制制度設(shè)計(jì)存在的缺陷與完善[J].哈爾濱市委黨校學(xué)報(bào)，2008，（6）.