民生財政的內(nèi)涵與體系構(gòu)建：一個文獻綜述

寇明風(fēng)

（遼寧省財政科學(xué)研究所，沈陽 110002）

2003年以來，政府財政對于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保和就業(yè)、環(huán)保、公共安全等領(lǐng)域的支持力度越來越大，基于我國的實踐，理論界對民生財政、財政與民生的關(guān)系、財政支持民生的政策措施、財政的轉(zhuǎn)型等問題進行了廣泛而深入的研究，本文對于近年來民生財政的相關(guān)研究進行了梳理。

一、民生財政的界定與內(nèi)涵

目前，理論界對于民生財政有以下幾種觀點：

（一）民生財政是民生支出占主導(dǎo)地位的財政

安體富（2008）認為，民生財政是指在整個財政支出中，用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保和就業(yè)、環(huán)保、公共安全等民生方面的支出占到相當高的比例，甚至處于主導(dǎo)地位。這個定義是基于我國財政支出自2003年以來逐步向教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保等領(lǐng)域傾斜，甚至大幅度提高的實踐認識。安體富認為，近些年來財政支出結(jié)構(gòu)的這種變化，用“民生財政”一詞來概括可能比較確切。

（二）公共財政即民生財政

賈康、梁季、張立承（2011）認為，民生財政不可能是游離于或是作為替代物而對立于“公共財政”的另一事物，公共財政其實就是民生財政。這種觀點認為在公共財政支出中，如試圖籠統(tǒng)地將財政支出劃分為民生支出和非民生支出極易引出專門概念的混亂和實際工作中的無所適從。因為公共財政與民生財政本為同一事物的兩種稱呼，所有的財政支出都應(yīng)是直接、間接地服務(wù)于民生的。

（三）民生從本質(zhì)上屬于公共財政，但在具體含義上又有差別

張馨（2009）也同意公共財政即民生財政的觀點，他認為民生財政以公共財政為制度基礎(chǔ)，本質(zhì)就是公共財政。因為，民生財政是服務(wù)于民眾生計的財政，只要財政活動是服務(wù)于民眾生計的，都可劃入其范疇。要絕對區(qū)分民生支出和非民生支出實際上是不可能的。而民生財政問題就是公共財政問題，民生財政概念實質(zhì)上是針對財政公共化改革既取得重大進展又未能根本突破的狀況提出的，其根本問題是如何深化公共化改革。同時他指出民生財政與公共財政有著具體涵義與內(nèi)容的差別：（1）民生財政是我國的產(chǎn)物，其目的是解決現(xiàn)階段出現(xiàn)的特殊問題。而公共財政則是一種國際現(xiàn)象，解決的是普遍性的公共服務(wù)問題。（2）民生財政是體制轉(zhuǎn)軌時期的產(chǎn)物，而公共財政則存在于市場經(jīng)濟形成和存在全過程。（3）民生財政的職能主要是緩解社會矛盾，而公共財政的職能除了公平之外，還有效率和穩(wěn)定。（4）民生財政著眼的主要是社會不公問題，而公共財政關(guān)注的不僅有社會公平，還有經(jīng)濟效率和宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定等基本問題。

魏立萍、劉曄（2008）認為財政民生化的出現(xiàn)，源于我國市場經(jīng)濟改革發(fā)展的階段性變化。從我國市場經(jīng)濟改革的特別發(fā)展階段、特殊國情背景、特定價值取向等多角度出發(fā)，民生財政的出現(xiàn)不僅是前一段財政公共化改革的延續(xù)，更是在經(jīng)濟市場化新階段下對財政公共化改革實踐的深化。

（四）民生財政是“窄口徑”的公共財政

馬海濤、和立道（2010）認為，民生財政因政府“民生”理念的提出而產(chǎn)生，但是民生財政不能成為一個財政體系的標準名稱，應(yīng)該包含在公共財政體系標準之內(nèi)，可以被認為是“窄口徑”的公共財政。具體來說，民生財政就是在整個財政支出安排中，通過制度性地合理安排，實現(xiàn)用于教育、衛(wèi)生、就業(yè)、社會保障、社會管理、環(huán)境保護等民生項目的支出占到較高的比例，實現(xiàn)社會的公平正義、促進每個社會成員全面發(fā)展、切實保障和提高最廣大人民群眾的生活。

（五）能夠改善民生的財政才是民生財政

劉尚希（2008）認為，政府財政，只要是始終關(guān)注社會的終極目標（如國民消費水平提高，防范消費差距過大，推進基本消費平等化，增加社會總福利等）那就是民生財政；偏離了終極目標就不是民生財政。與隸屬于經(jīng)濟學(xué)的傳統(tǒng)的“物本財政”相比，超越于經(jīng)濟學(xué)的民生財政是“人本財政”。他指出民生財政具有三大職能：一是促進消費水平與生產(chǎn)力水平適應(yīng)；二是控制消費差距過大，促進人的全面發(fā)展；三是化解消費風(fēng)險。

（六）民生財政的法學(xué)定義

陳治（2011）從法學(xué)立場界定了民生財政，他認為，除去純私人的以及雖屬公共范疇但與民生沒有直接關(guān)聯(lián)的欲求（比如對國防和一般行政服務(wù)的需求）外，那些直接關(guān)乎人之生活質(zhì)量、具有共性、能訴求于公共途徑加以解決的共同需要將借助政府行為并最終通過法律調(diào)整的方式，以制度化的手段得到保障。這些“共同需要”構(gòu)成了民生財政的支出邊界，主要包括養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)、生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施，以及與前述領(lǐng)域有所交叉且具有自身特點的“三農(nóng)”問題等。

二、民生財政的判斷標準

1.民生支出并不等于民生財政。民生財政不能以簡單的財政支出占比來判斷，否則容易一味強調(diào)“增加對民生的投入”，乃至將“民生”本身當作財政支出的正當性基礎(chǔ)（陳治，2011）。民生財政是始終關(guān)注終極目標的財政，即以人為本促進每一個社會成員全面發(fā)展，實現(xiàn)社會公平正義的財政。即使提高了民生支出的比例，但沒有充分考慮地區(qū)間差距、不同居民間收入分配差距而一味地為了“民生財政”而民生支出安排，這與民生財政的最終目標相悖；很多地方對民生財政的理解只停留于數(shù)字化、機械的認識，為了彰顯其財政支出的“民生”性，往往政府部門、地方媒體都一呼而擁地宣稱自己的民生支出占比達到多少，而往往忽略其支出的質(zhì)量。如果把民生當作一種時尚標簽來到處貼，那遠不是真正的“民生財政”。（劉尚希，2008；馬海濤、和立道，2010）

2.民生財政的判斷標準包含合法性、合理性、程序性、人本性四方面的因素（陳治，2011）。民生財政首先應(yīng)當具備合法性，即經(jīng)權(quán)力機關(guān)批準政府預(yù)算，使政府支出獲得明確的事先授權(quán)，這是判斷是否構(gòu)成民生財政的形式標準，也是構(gòu)成一切政府財政活動的根本依據(jù)。其次，民生財政應(yīng)當具備合理性，這是判斷是否構(gòu)成民生財政的實質(zhì)標準。如果僅僅強調(diào)財政對民生的投入而無視財政投入前期的可行性論證、財政投入后期的績效評價與風(fēng)險控制，那么這樣的財政不是真正的民生財政。第三，民生財政應(yīng)當具備一定的程序制約機制。程序是幫助做出理性選擇、限制權(quán)力恣意的一種機制。它應(yīng)當貫穿在民生財政從預(yù)算批準、執(zhí)行到績效評價環(huán)環(huán)相扣的運作過程中。這是判斷是否構(gòu)成民生財政的民主標準。第四，民生財政應(yīng)當具備人本性。這是判斷是否構(gòu)成民生財政的價值標準。只有以保障與改善民生、提升人的生存質(zhì)量的財政才是民生財政，人本性是民生財政的題中應(yīng)有之義。

三、民生保障和民生支出的范圍和層次

當前民生財政資金有限的情況下，應(yīng)根據(jù)其與民生關(guān)系的重要性進行逐級安排。盡管財政所有正常適度的公共服務(wù)都與民生相關(guān)，但各項服務(wù)與民生的直接關(guān)聯(lián)度是不同的，而呈現(xiàn)出“階梯性”，或者說，根據(jù)財政支出與民生問題的關(guān)系密切程度，可以認為是“層級化”分布的：

賈康、梁季、張立承（2011）認為，公共財政的特征限定政府保障民生首先要側(cè)重于對“基本民生”的托底保障。政府保障和改進民生的順序與范圍大體應(yīng)該是：第一，制度安排、法治環(huán)境、產(chǎn)權(quán)保護、宏觀經(jīng)濟社會政策等為經(jīng)濟社會穩(wěn)定健康發(fā)展所必備的制度與政策導(dǎo)向服務(wù)；第二，就業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、住房、社會保障等百姓生活主要事項中需要由政府介入來“托底”的基本部分。張馨（2009）認為，民生財政支出呈現(xiàn)出“階梯性”：（1）就業(yè)、收入分配、社保、醫(yī)療衛(wèi)生等活動，是人們最基本的生計條件，因而是基礎(chǔ)性的第一階梯民生需求。（2）教育和計劃生育等活動，或者增長人們的知識、技能與素質(zhì)，或者控制人口規(guī)模，是現(xiàn)代社會人們正常生活的必備條件，屬于第二階梯民生需求。（3）文化等活動，在物質(zhì)文明基礎(chǔ)上提供了精神文明，是第三階梯民生需求。（4）環(huán)境保護與生態(tài)建設(shè)等活動，是第四階梯民生需求，只有當經(jīng)濟發(fā)展到一定階段才有能力解決環(huán)境和生態(tài)問題。（5）其他的公共服務(wù)如社會管理活動，都是民眾正常生活的條件。一方面，它們從來都是政府最基本的職能，是財政必須保證的支出；另一方面，政府這類活動必須壓縮到最小規(guī)模，以免對市場和民眾形成不應(yīng)有的負擔。這類支出受民生直接需求的影響很小，是第五階梯民生需求。

四、民生財政支出的實證分析

（一）地方政府間財政支出競爭與民生財政的主動性

杜方、朱軍（2009）采用省級地方政府的跨時截面數(shù)據(jù)，在教育事業(yè)支出占地方財政總支出的比重與GDP增長率之間建立跨時混合截面模型，分析我國地方政府間民生財政支出項目的主動性。通過實證分析結(jié)果發(fā)現(xiàn)，隨著GDP的增長，2004年相對2002年而言，教育事業(yè)支出占全部財政支出的比重并沒有發(fā)生很大的變化。說明在中央提出構(gòu)建和諧社會之前，地方政府民生財政的主動性不高。基于2005年與2001年的數(shù)據(jù)，通過研究發(fā)現(xiàn)，在外部和諧社會政策的影響下，地方政府在經(jīng)濟發(fā)展的過程中呈現(xiàn)了民生財政支出的主動增加。2005年較高程度的宣傳效應(yīng)逐漸平淡化之后，出于經(jīng)濟競爭目的的支出仍占主導(dǎo)，民生財政“主動性”程度的改善不大。民生財政事業(yè)的發(fā)展，主要是和諧社會建設(shè)的外部沖擊推動的。從短期看，這一外部沖擊推動了民生事業(yè)的發(fā)展，但是這一政策的長期效果不夠理想。如何推動我國地方政府主動增加民生財政的公共支出是目前需要解決的問題。

（二）財政分權(quán)與民生類公共品供給的有效性

賈智蓮、盧洪友（2010）從最終有效產(chǎn)出角度，運用動態(tài)因子分析法對省級地方政府2001年—2006年教育及民生類公共品的有效供給水平作出了綜合評價。其研究結(jié)果表明，地區(qū)間教育及民生類公共品有效供給水平呈現(xiàn)較大差異，而且地方經(jīng)濟發(fā)展水平與教育及民生類公共品有效供給水平之間并不存在必然的因果關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，利用固定效應(yīng)面板數(shù)據(jù)模型，引入可能會對地方政府教育及民生類公共品有效供給水平產(chǎn)生影響的包括財政分權(quán)在內(nèi)的一系列變量進行分析。研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行財政體制下，財政分權(quán)與以GDP為標尺的政治競賽激勵環(huán)境下形成的政府偏好并沒有增進地方政府對教育及民生類公共品的有效供給水平，地方財政收入和城市化水平有利于提高教育及民生類公共品供給的有效性，現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度、經(jīng)濟開放度和人口密度對教育及民生類公共品供給的有效性產(chǎn)生負面影響。

（三）財政民生支出與城鄉(xiāng)居民消費

儲德銀、閆偉（2010）將財政支出分為民生性支出和非民生性支出，通過建立政府財政支出與居民消費需求的省級面板數(shù)據(jù)模型，并運用29個省份1995年—2007年的經(jīng)驗數(shù)據(jù)進行實證檢驗。結(jié)果表明：（1）民生性支出與農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)居民消費需求呈正相關(guān)關(guān)系，即民生性支出對城鄉(xiāng)居民消費需求分別存在擠入效應(yīng)，城鄉(xiāng)居民消費需求隨民生性支出的增加而增加。其中，政府人均民生性支出每提高一個百分點，農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民人均消費支出分別增加0.07418%和0.057267%。民生性支出對農(nóng)村居民消費需求擠入效應(yīng)相對較大。（2）非民生性支出對農(nóng)村居民消費需求產(chǎn)生擠出效應(yīng)，對城鎮(zhèn)居民消費需求則發(fā)生擠入效應(yīng)，就現(xiàn)階段而言，非民生性支出對居民消費需求的總體效應(yīng)無法確定。

（四）擴大內(nèi)需與民生投入的關(guān)系

張雷寶、張連革（2011）認為“擴大內(nèi)需保增長”是具有GDP導(dǎo)向的政策目標，與保障民生目標既有一致性，亦有沖突性。并借助浙江省地方財政民生投入面板數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)“擴大內(nèi)需保增長”型財政政策并未對浙江民生投入產(chǎn)生顯著的“排擠效應(yīng)”，并且各地區(qū)民生財政投入的地區(qū)不平衡性較大。

五、構(gòu)建民生財政的財政政策與財政改革

（一）優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大民生投入

構(gòu)建民生財政，提高民生保障水平，大多數(shù)研究者認為首先要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大對民生的投入。但是民生比重的大幅提升并達到占據(jù)財政支出的主導(dǎo)地位，不可能一蹴而就，特別是在預(yù)算存量很難調(diào)整的情況下，僅依靠財政增量來實現(xiàn)民生支出占財政支出比例的較大提升難度很大，提高民生支出比重只能循序漸進，分步實施（夏杰長，2008）。面對未來可能的資金缺口，需要按公共性程度不同來安排支出重點、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，必須相應(yīng)壓縮經(jīng)濟建設(shè)支出和行政管理支出所占的比重，讓更多的財政支出優(yōu)先用于保障和改善民生（魏立萍、劉曄，2008；鄧子基、韓瑜，2008）。而且民生財政不是簡單提升某些支出比重就大功告成，而是有著遠為深刻的要求與內(nèi)涵，即財政一方面必須大力增加民生支出，另一方面也要杜絕擾民害民的支出（張馨，2009）。

（二）推進財政體制改革

如何完整設(shè)計、細化事權(quán)分配關(guān)系，形成各級政府財政間的合理負擔格局，并在此基礎(chǔ)上對財權(quán)進行相應(yīng)的匹配，是一個比投入更為重要的體制問題。目前的分稅制框架內(nèi)，對于教育、社會保障、就業(yè)方面的支出責(zé)任主要在地方。保持現(xiàn)有的分稅制框架基本不變要構(gòu)建民生財政框架，僅僅中央財政在做努力是不夠的，要調(diào)動地方財政“民生化”的積極性（郝碩博、李上炸，2009）。但是，現(xiàn)行分稅制形成的財政激勵以及晉升形成的政治競賽激勵，促使地方政府更多地關(guān)注經(jīng)濟增長，導(dǎo)致教育及民生類公共品投入不足，或是在公共服務(wù)領(lǐng)域，重視產(chǎn)能的形成，忽略有效服務(wù)水平的提高。要賦予地方政府必要的財力保障，把反映公共品有效供給的指標納入考核體系（賈智蓮、盧洪友，2010）。應(yīng)當進一步明確中央政府與地方政府，以及地方各級政府之間在提供義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等基本公共服務(wù)方面的事權(quán)，健全財力與事權(quán)相匹配的財政體制。在提供基本公共服務(wù)的事權(quán)劃分上，應(yīng)改變過去傳統(tǒng)的按事務(wù)的隸屬關(guān)系劃分的辦法，以便使財力與事權(quán)能夠相匹配（安體富，2008）。

（三）完善轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化

在合理劃分財權(quán)與事權(quán)的基礎(chǔ)上，完善轉(zhuǎn)移支付制度，以增強縣鄉(xiāng)財政的公共服務(wù)能力。通過縱向與橫向的轉(zhuǎn)移支付給予縣鄉(xiāng)一定的財力補助，以彌補其缺口；在相關(guān)項目的資金安排上，盡量減少省級及以下政府的配套資金要求，特別是對貧困的縣鄉(xiāng)，中央和省一級政府多回收一些事權(quán)，或者完全承擔起提供農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任（鄧子基、韓瑜，2008）。完善轉(zhuǎn)移支付制度，嚴格控制專項轉(zhuǎn)移支付的項目和規(guī)模，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，保證各地區(qū)基本公共服務(wù)提供能力的大體一致（安體富，2008；夏杰長，2008）。列入專項轉(zhuǎn)移支付的項目要經(jīng)過科學(xué)論證和一定的審批程序，要加強對專項轉(zhuǎn)移支付項目的監(jiān)督檢查和績效評估，防止被截留、挪用，提高其使用效果（安體富，2008）。作為保既得利益而存在的稅收返還數(shù)額巨大，是導(dǎo)致區(qū)域差距拉大、與均等化目標背道而馳的重要制度因素。逐步取消稅收返還，將其并入一般轉(zhuǎn)移支付形式（安體富，2008；魏立萍、劉曄，2008）。

（四）建立財政支出績效評價體系

通過建立績效指標體系評價，才能真正反映財政支出的合理性。構(gòu)建以民生為導(dǎo)向的績效評估價值主要從以下方面入手：一是建立以民生為主要價值取向的績效評估指標體系，二是建立多元參與的評價體系。廣大的公眾作為公共服務(wù)和產(chǎn)品的享有者應(yīng)參與到公共投入績效的評價中。政府機關(guān)運用其權(quán)威組織和實施績效評估，專家小組運用所掌握的專業(yè)能力輔助績效評估，民眾以公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的享有者身份表達其對公共投入的滿意程度，以最終保障民生、改善民生和發(fā)展民生的公共投入機制（向眉，2008）。

（五）建立健全民主決策監(jiān)督機制和民意利益表達機制

缺乏民主決策和監(jiān)督機制，民生支出將容易成為一種名義而被假借和濫用。推進公共財政的民主化，要有科學(xué)的預(yù)算編制辦法，實行部門預(yù)算，加強人大代表對預(yù)算的實質(zhì)性的審查批準，要增強預(yù)算的透明度和公開性，實行陽光預(yù)算，使民眾對預(yù)算擁有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，還要充分發(fā)揮人民代表大會以及審計、監(jiān)察等部門的外部監(jiān)督作用，完善與民生相關(guān)的財政立法（鄧子基、韓瑜，2008；魏立萍、劉曄，2008）。合理界定民生，細化民生項目支出。有條件的地方可編制民生預(yù)算，將民生支出納入規(guī)范化、法治化軌道（魏立萍、劉曄，2008）。要全面地獲悉民生就要建立充分反映民意的利益表達機制，使關(guān)涉民生的利益在公共決策中顯現(xiàn)出來。公共投入民意利益表達機制的建構(gòu)主要應(yīng)體現(xiàn)以下兩方面：一是重點關(guān)注弱勢群體的利益訴求，健全弱勢群體利益表達的渠道（向眉，2008）；二是充分發(fā)揮大眾媒體在公眾利益表達中的作用，使公共財政真正成為民眾的財政（鄧子基、韓瑜，2008；向眉，2008）。

（六）加強與民生相關(guān)的制度建設(shè)

加強制度建設(shè)并改進制度設(shè)計，以制度性安排民生支出，必須加快對教育制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度、社會保障制度、收入分配制度、就業(yè)制度、住房制度等方面的改革和建設(shè)，做好對民眾特別是弱勢群體在教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)、住房等方面的基本保障工作（鄧子基、韓瑜，2008；馬海濤，和立道，2010）。制度建設(shè)要本著公平與效率的原則，在充分考慮國情的基礎(chǔ)上，逐步建立并完善與民生相關(guān)的制度體系，對于民眾最關(guān)注和最急需的民生領(lǐng)域要優(yōu)先加強制度建設(shè)，通過制度的完善為民眾建立起穩(wěn)定的防護墻。（鄧子基、韓瑜，2008）

（七）推行系統(tǒng)而綜合的改革

提升公共財政民生投入水平并不是解決民生問題的全部答案，許多民生問題并不是簡單增加投入就能順利解決，有些民生問題可能只需要一些法律救濟，并不需要增加任何的財政投入（張雷寶、張連革，2011）。以財政的制度、管理和技術(shù)創(chuàng)新推動現(xiàn)代意義的預(yù)算體系形成，進而促進政府職能轉(zhuǎn)變和社會民主化法治化氛圍與環(huán)境的形成，最終促進和加快經(jīng)濟體制和政治體制的全面創(chuàng)新改革，對行政管理費用的規(guī)?；蛐姓杀镜目刂疲苫貧w至一個合理且民眾可接受的水平，公共財政將以適當?shù)某杀?、不斷提升的綜合績效，支撐民生改善和人民生活水平的不斷提高（賈康、梁季、張立承，2011）。

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