論軍事行政權(quán)的規(guī)范化建設(shè)

薛洪

論軍事行政權(quán)的規(guī)范化建設(shè)

薛洪

軍事行政權(quán)，是指軍事行政主體為進(jìn)行軍事行政行為而依法負(fù)有的職責(zé)和權(quán)力，它是軍事秩序得以穩(wěn)固的基礎(chǔ)和保障。軍事行政權(quán)是軍事權(quán)力系統(tǒng)中與軍事實(shí)踐關(guān)系最密切的權(quán)力，軍事行政權(quán)是否規(guī)范，直接關(guān)系到軍事行政權(quán)作用下的軍事實(shí)踐是否規(guī)范，同時(shí)，也關(guān)系到對(duì)軍事行政權(quán)的監(jiān)督是否有效。

一、軍事行政權(quán)的特點(diǎn)和作用

作為軍事權(quán)重要組成部分的軍事行政權(quán)，由于軍事活動(dòng)的特殊性，決定了它具有不同于一般行政權(quán)的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是軍事行政權(quán)更為集中，更具有權(quán)威性；二是軍事行政權(quán)涉及的利益多為國(guó)家利益或軍事利益，一旦受損，后果更為嚴(yán)重；三是軍事行政權(quán)力主體同時(shí)也可能是軍事立法、軍事司法的主體，使得軍事行政權(quán)行使的界限相對(duì)模糊。也正是由于軍事行政權(quán)的這些特點(diǎn)，決定了軍事行政權(quán)一旦失范，所產(chǎn)生的社會(huì)危害性將更為嚴(yán)重。

法律賦予軍事行政機(jī)關(guān)等軍事行政主體以軍事行政權(quán)，其目的在于維護(hù)軍事社會(huì)秩序和軍事利益。軍事行政權(quán)以執(zhí)行性、管理性為主要特征。在軍隊(duì)內(nèi)部，享有軍事行政權(quán)的軍事機(jī)關(guān)的范圍相當(dāng)廣泛，既包括國(guó)家軍事委員會(huì)、總參謀部、總政治部、總后勤部、總裝備部等各級(jí)軍事領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，也包括部隊(duì)的各級(jí)、各類的基層指揮機(jī)關(guān)。這些軍事行政機(jī)關(guān)所管轄事務(wù)的范圍，既涉及軍隊(duì)系統(tǒng)的編制管理、人事管理、軍容風(fēng)紀(jì)管理、軍隊(duì)日常管理、裝備設(shè)施管理、作戰(zhàn)訓(xùn)練管理、財(cái)務(wù)管理、軍需管理、營(yíng)房管理等，又涉及民間系統(tǒng)的兵役工作管理、國(guó)防動(dòng)員管理、國(guó)防科技管理、軍事設(shè)施管理、軍人優(yōu)撫管理等各個(gè)領(lǐng)域。由此可見，軍事行政權(quán)在國(guó)家社會(huì)軍事活動(dòng)中扮演著極為重要的角色，與軍事立法、軍事司法相比，軍事行政對(duì)國(guó)家事務(wù)和軍事事務(wù)影響的廣度和深度都要大得多。

軍事行政機(jī)關(guān)和享有軍事行政權(quán)的機(jī)關(guān)，是對(duì)軍事以及軍事有關(guān)的活動(dòng)影響最大、與軍事群體關(guān)系最密切的機(jī)關(guān)，它們也是權(quán)力最大、機(jī)構(gòu)最多、人數(shù)最眾的一個(gè)部門。一般來講，由于軍事行政部門是主要的軍事執(zhí)法機(jī)關(guān)，所以，法律以及軍事法律賦予軍事主體及公民的權(quán)利能否得到實(shí)現(xiàn)，為維護(hù)軍事利益和國(guó)家利益而頒布的禁止性規(guī)定能否得到遵守，在很大程度上都取決于軍事行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為。可以想象，如果軍事行政機(jī)關(guān)勤政廉政、嚴(yán)格執(zhí)法，自然會(huì)為軍隊(duì)以及全社會(huì)形成表率作用，依法治軍的順利實(shí)現(xiàn)也就成為可能；反之，如果軍事行政機(jī)關(guān)執(zhí)法不嚴(yán)，甚至貪污腐敗、以權(quán)謀私、欺壓官兵以及公民，無(wú)視軍事法律的威嚴(yán)性和權(quán)威性，那么，軍事法律的秩序顯然蕩然無(wú)存。在這種情況下，自然也就沒有要求軍事主體和公民守法的可能性了。

二、軍事行政權(quán)的失范及其原因分析

軍事行政權(quán)的失范，是指軍事行政權(quán)沒有通過法律的規(guī)定明晰化、具體化、可操作化，而處于實(shí)際的模糊狀態(tài)。軍事行政活動(dòng)的核心是軍事行政權(quán)，軍事行政權(quán)的失范必將導(dǎo)致軍事行政活動(dòng)的失范。首先，軍事行政權(quán)失范，為軍事行政機(jī)關(guān)行為的失范提供了口實(shí)。一般來講，軍事行政機(jī)關(guān)及其工作人員，有時(shí)可能會(huì)以法律沒有規(guī)定或限制為由，而把權(quán)力之手伸向軍隊(duì)建設(shè)的各個(gè)方面。這就是由于法定剛性規(guī)則的缺失，必然導(dǎo)致自由裁量等彈性行為的盛行。一旦出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，勢(shì)必形成監(jiān)督者很難理直氣壯監(jiān)督的后果；與此同時(shí)，被監(jiān)督者卻會(huì)以特殊身份，以為人民、為軍隊(duì)的名義為借口而濫用權(quán)力。因此，監(jiān)督者總是會(huì)陷于有理說不清的困惑之中，其實(shí)，產(chǎn)生這種困惑之源就是軍事行政權(quán)力的失范。其次，軍事行政權(quán)的失范，使監(jiān)督軍事行政權(quán)的制度化過程難以形成。監(jiān)督軍事行政權(quán)是一項(xiàng)政治-行政制度，只有使其健全、合理，才能充分發(fā)揮制度的威力。否則，僅僅在名義上確立了某項(xiàng)制度，但卻因?yàn)槠洳唤∪鵁o(wú)法落實(shí)，那么，不但制度化的使命無(wú)法完成，而且還會(huì)嚴(yán)重?fù)p害已有制度的形象。一般而言，規(guī)范的軍事行政權(quán)，不但是整個(gè)軍事行政制度的核心，而且還是監(jiān)督軍事行政的核心。從這種意義上來講，軍事行政權(quán)的失范使監(jiān)督軍事行政制度失去了核心，進(jìn)而使監(jiān)督軍事行政空有其名?？傊?，軍事行政權(quán)的失范，是我國(guó)監(jiān)督軍事行政活動(dòng)中最大的理論障礙和實(shí)踐困惑，如果任由軍事行政權(quán)失范狀態(tài)繼續(xù)存在，就等于是放任濫用軍事行政權(quán)等腐敗現(xiàn)象的存在。因此，解決軍事行政權(quán)失范問題，對(duì)于監(jiān)督軍事行政而言，具有特別重要的意義。而要解決軍事行政權(quán)失范問題，首先要弄清楚軍事行政權(quán)失范的原因，并在此基礎(chǔ)上確定解決問題的基本途徑。

軍事行政權(quán)失范的原因是多方面的，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是軍事行政權(quán)失范的理論原因。長(zhǎng)期以來，我國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部的界分問題（即分權(quán)問題）被視為理論界的“禁區(qū)”，一直小心翼翼。這種狀況無(wú)疑對(duì)行政權(quán)的失范產(chǎn)生了很大的支持或放任作用。而軍事活動(dòng)的特殊性，又決定了在軍隊(duì)中權(quán)力的界限更為模糊。一方面，國(guó)家過分強(qiáng)調(diào)軍事權(quán)力的統(tǒng)一性；另一方面，統(tǒng)一的軍事權(quán)力，又沒有也不可能由一個(gè)統(tǒng)一的軍事主體去行使，而只能由具體的國(guó)家軍事機(jī)關(guān)去執(zhí)行。統(tǒng)一的、不可分的軍事權(quán)力與不統(tǒng)一的、可分的軍事權(quán)力運(yùn)行主體間，必然形成難以克服的矛盾。這一矛盾的存在，只能導(dǎo)致與軍事實(shí)踐有密切關(guān)系的軍事行政機(jī)關(guān)對(duì)軍事權(quán)力的無(wú)制約占有和運(yùn)用的后果。換言之，軍事權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部的不界分問題，是軍事行政權(quán)失范的內(nèi)在原因。不僅如此，對(duì)軍事權(quán)力不加以界分，還會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致無(wú)制約的軍事行政權(quán)對(duì)其他主體權(quán)利的侵害，進(jìn)而，使得軍事行政權(quán)不僅在權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部失范，而且還會(huì)在軍事權(quán)力系統(tǒng)外部表現(xiàn)出失范的狀態(tài)。二是軍事行政權(quán)失范的制度原因。任何制度都是以權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系為核心而設(shè)立的社會(huì)規(guī)則體系，以及保障這些規(guī)則之執(zhí)行而建立的組織體系。從現(xiàn)實(shí)效益來講，軍事行政權(quán)是國(guó)家軍事權(quán)力的核心，在制度體系中，不論規(guī)則的制定還是組織的建立，都必須強(qiáng)化對(duì)軍事行政權(quán)的規(guī)范。然而，傳統(tǒng)的“人治之法制”的制度體系，也為軍事行政權(quán)的失范創(chuàng)造了“合法性”的基礎(chǔ)。如果不徹底轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的制度模式，并逐步消除“人治”狀態(tài)，構(gòu)建全新的“法治”制度，那么行政權(quán)失范勢(shì)必也會(huì)由不正常而逐步變成為正常。

三、軍事行政權(quán)規(guī)范化建設(shè)的途徑及方式

由于軍事行政權(quán)是一種強(qiáng)制他人服從的力量，往往會(huì)與權(quán)力主體的個(gè)人意志結(jié)合在一起，更容易與人性的弱點(diǎn)相結(jié)合，從而演變成一股不受拘束、侵犯他人合法權(quán)益的力量。倘若不從制度上以法律的形式對(duì)軍事行政權(quán)予以必要的規(guī)制，則人性中的貪?rùn)?quán)欲望將從自由不羈的軍事行政權(quán)中得到最大的滿足。因此，必須通過一定的手段和方式，對(duì)軍事行政權(quán)予以必要的規(guī)范與控制。英國(guó)行政法學(xué)者威廉·韋德從目的和功能的角度，將行政法界定為“控制政府權(quán)力的法?！盵1]美國(guó)行政法學(xué)者伯納德·施瓦茨也認(rèn)為：“行政法是調(diào)整政府行政活動(dòng)的部門法。它規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以行使的權(quán)力，確定行使這些權(quán)力的原則，對(duì)受到行政行為損害的人給予法律救濟(jì)。”[2]“所謂行政法，是指調(diào)整行政關(guān)系的、規(guī)范和控制行政權(quán)的法律規(guī)范系統(tǒng)”。[3]從以上觀點(diǎn)可知，行政法的本質(zhì)是規(guī)范和控制行政權(quán)。因而，作為特別行政法的軍事行政法，就其本質(zhì)而言也必然可以被界定為是規(guī)范與控制軍事行政權(quán)的法。

軍事行政權(quán)不是軍事行政主體自身固有的一種權(quán)力，而是依據(jù)國(guó)家法律授予的一種權(quán)力。也就是說，某軍事行政主體是否具備軍事行政權(quán)，具有何種軍事行政權(quán)，具有多大的軍事行政權(quán)，都需要由國(guó)家法律，特別是軍事行政法加以明確的規(guī)范。再者，軍事行政權(quán)同國(guó)家其他行政權(quán)力一樣，軍事行政主體相對(duì)于軍事行政相對(duì)人而言始終處于強(qiáng)者地位，而作為弱者的軍事行政相對(duì)人的合法權(quán)益則容易受到不同程度的侵害。軍事行政權(quán)的這一特征，也決定了必須用軍事行政法來規(guī)范、控制軍事行政權(quán)，以約束軍事行政主體依法合理行使職權(quán)的必要性。在現(xiàn)代社會(huì)，軍事行政權(quán)還有擴(kuò)張的趨勢(shì)，它不單是執(zhí)行管理權(quán)，還包括了越來越多的準(zhǔn)立法權(quán)（軍事行政立法權(quán)）和準(zhǔn)司法權(quán)（軍事行政司法權(quán)）。軍事行政主體自己制定規(guī)范，自己執(zhí)行規(guī)范，自己裁決因執(zhí)行規(guī)范而發(fā)生的爭(zhēng)議，在這樣多種權(quán)力集于一身的情況下，如果沒有必要的制約機(jī)制，權(quán)力的濫用將是不可避免的。對(duì)此，必須建立完備的軍事行政法律法規(guī)制度，才能對(duì)軍事行政權(quán)進(jìn)行規(guī)范和控制，使其在法制的軌道上正確運(yùn)行。具體的途徑和方式有以下幾個(gè)方面：

一是要制定軍事行政組織法來控制軍事行政權(quán)的權(quán)源。軍事行政組織法是關(guān)于軍事行政主體和軍事行政工作人員以及編制管理的法律規(guī)范的總稱，是軍事行政機(jī)關(guān)及其軍隊(duì)人員得以產(chǎn)生和行使其職責(zé)的法律根據(jù)。軍事行政組織法應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：軍事行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)和法律地位；軍事行政機(jī)關(guān)的組成和結(jié)構(gòu)；軍事行政機(jī)關(guān)的職權(quán)和責(zé)任；軍事行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的原則、制度和行為規(guī)范；軍事行政機(jī)關(guān)的設(shè)立、變更和撤銷程序，等等。軍事行政組織法的基本功能是規(guī)定各個(gè)不同軍事行政主體的職權(quán)，軍事行政主體只能在軍事行政組織法所規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施有關(guān)的行為，超越職權(quán)范圍則屬于無(wú)效。這樣，就可以在一定程度上防止軍事行政權(quán)無(wú)限制的膨脹，并使之限定在必要的范圍之內(nèi)。

二是要制定軍事行政程序法來規(guī)范軍事行政權(quán)的行使程序。從理論上講，實(shí)體法的實(shí)施，需要有完成實(shí)體內(nèi)容的步驟、方法、時(shí)間、順序等。軍事行政程序就是軍事行政機(jī)關(guān)在行使軍事行政實(shí)體權(quán)利時(shí)所應(yīng)該遵守的程序，而軍事行政程序法就是軍事行政機(jī)關(guān)如何行使或運(yùn)用其實(shí)體權(quán)利的規(guī)范。軍事行政權(quán)對(duì)軍事行政相對(duì)人的影響，不僅在于其權(quán)限的范圍，而且還在于行使的程序。一般來說，如果權(quán)力行使的程序規(guī)范，即行使軍事行政權(quán)力的步驟、方式、時(shí)限和順序規(guī)定得比較科學(xué)和嚴(yán)格，那么，即使軍事行政權(quán)力再大，也不會(huì)對(duì)軍事行政相對(duì)人的權(quán)益造成很大的侵害。反之，若對(duì)軍事行政權(quán)的行使程序沒有規(guī)范，即使軍事行政權(quán)力再小，也會(huì)對(duì)軍事行政相對(duì)人的權(quán)益造成很大侵害。而軍事行政程序法，正是通過規(guī)定軍事行政權(quán)行使的步驟、方式、時(shí)限和順序等，使軍事行政權(quán)得以正確、公正、有效地行使。

三是要制定軍事行政法制監(jiān)督法和軍事行政救濟(jì)法來制約軍事行政權(quán)力的濫用。軍事行政法制監(jiān)督法主要是針對(duì)軍事行政權(quán)的行使是否遵守法定權(quán)限、法定程序提供法律監(jiān)督的機(jī)制，其重點(diǎn)內(nèi)容主要是對(duì)軍事行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督；軍事行政救濟(jì)法則主要是針對(duì)受到濫用軍事行政權(quán)行為侵犯的軍事行政相對(duì)人提供法律救濟(jì)的機(jī)制，包括軍事行政復(fù)議法、軍事行政訴訟法以及軍事行政賠償法。前者是對(duì)軍事行政權(quán)進(jìn)行事前制約的機(jī)制，后者是對(duì)軍事行政權(quán)進(jìn)行事后制約的機(jī)制。盡管兩者發(fā)生作用的時(shí)間不同，但兩者對(duì)軍事行政權(quán)濫用的制約作用是共同的。

這里需要特別指出的是，關(guān)于軍事行政行為是否可訴，即是否需要建立軍事行政訴訟制度，目前學(xué)界還在爭(zhēng)議，既有肯定說，也有否定說。否定說認(rèn)為，實(shí)行軍事行政訴訟，既沒有必要性也沒有可行性。此種觀點(diǎn)主要是從傳統(tǒng)的軍事管理特點(diǎn)出發(fā)，認(rèn)為軍隊(duì)依靠命令行事，主要依靠思想政治工作，并且持此種觀點(diǎn)的人，還從我國(guó)立法、司法制度和官兵的法律水平來看，認(rèn)為實(shí)施軍事行政訴訟缺乏可行性?？隙ㄕf則認(rèn)為，實(shí)行軍事行政訴訟，既有必要性又有可行性。這種觀點(diǎn)主要是從“依法治軍”的治軍方略要求出發(fā)來論證的。筆者認(rèn)為，能否訴訟是法律能否暢行的根本保障機(jī)制，而能否對(duì)軍事權(quán)力主體尤其是軍事行政權(quán)主體進(jìn)行訴訟，更是現(xiàn)代法治暢行的重要?jiǎng)右??！耙坏┦チ丝稍V機(jī)制，法律只能是徒有形式，法治亦沒有什么實(shí)現(xiàn)的可能?！盵4]盡管訴訟機(jī)制不是法治的理想形態(tài)，但它卻是防范破壞法治的最后一道并且是最有權(quán)威的閘門。目前關(guān)于軍事行政訴訟還沒有明確的法律規(guī)定，使得軍事行政權(quán)規(guī)范化的最后一道閘門不可能把牢，因而也就必然使得軍事行政權(quán)的放任狀態(tài)仍然十分明顯。從這種意義來講，對(duì)軍事行政違法尤其是軍事行政越權(quán)行為以及對(duì)軍事行政管理相對(duì)人的侵害行為賦予可訴機(jī)制，必然成為軍事行政權(quán)規(guī)范化的根本保障。因此，建立軍事行政訴訟制度，不僅是“依法治軍”的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)軍隊(duì)行政管理法治化的重要保障。

[1][2][3]姜明安.行政法與行政訴訟法（第三版）[M].北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2007年1月版。

[4]謝暉.價(jià)值重建與規(guī)范選擇[M].山東人民出版社1998年版。

作者：西安政治學(xué)院軍事法學(xué)研究所研究員，碩士生導(dǎo)師。

責(zé)任編輯：馬健