廣東省農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的對(duì)策探析

李素霞

廣東省農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的對(duì)策探析

李素霞

“公共產(chǎn)品”這個(gè)概念最早由蘭度爾提出，至20世紀(jì)50年代初才由薩繆爾森作了理論上的界定：“純粹的公共產(chǎn)品或勞務(wù)是這樣的產(chǎn)品或勞務(wù)，即每個(gè)人消費(fèi)這種物品或勞務(wù)不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該種產(chǎn)品勞務(wù)的減少?！薄八^農(nóng)村公共產(chǎn)品，是相對(duì)于農(nóng)民‘私人產(chǎn)品’而言的具有非競爭性和非排他性，用于滿足農(nóng)村公共需要的產(chǎn)品或服務(wù)，涉及農(nóng)村公共設(shè)施、公共事業(yè)、公共福利、公共服務(wù)等各個(gè)領(lǐng)域?！盵1]具體包括：義務(wù)教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、社會(huì)保障、社會(huì)治安、文化衛(wèi)生、體育等社會(huì)事業(yè)，供水、供電、道路等公共基礎(chǔ)設(shè)施，生態(tài)環(huán)境建設(shè)、環(huán)境綜合整治，防災(zāi)減災(zāi)、氣象、公共科技資源與服務(wù)，病蟲防治，行政、法律和社區(qū)服務(wù)等。[2]構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，是當(dāng)前及今后一段時(shí)期黨委和政府工作的中心任務(wù)和主要目標(biāo)，這些任務(wù)和目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，“三農(nóng)”(農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民)問題的解決是關(guān)鍵。當(dāng)前，“三農(nóng)”問題最突出的方面就是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在困境，中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給一直處于被邊緣化的弱勢地位，已成為束縛農(nóng)村發(fā)展的“瓶頸”。[3]

廣東地處沿海地區(qū)，改革開放得較早，市場經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、財(cái)政收入來源廣泛，其財(cái)政收入2010年首次突破1萬億元，正式成為“萬億”俱樂部成員。[4]因而與中西部地區(qū)相比，政府對(duì)農(nóng)村投入多，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量大，品種豐富，且農(nóng)村公共產(chǎn)品供給質(zhì)地高檔。從目前狀況來看，廣東農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀是樂觀的，投資主體和資金來源已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)了多元化，但是仍存在眾多問題，亟待廣東省政府創(chuàng)新管理，完善對(duì)基層政府的財(cái)政保障機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的多元化，建立和完善尊重農(nóng)民意愿的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制，建立城鄉(xiāng)一體化和地區(qū)均衡化的公共產(chǎn)品供給體系。

一、廣東省農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀

（一）省級(jí)政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入大

由于農(nóng)村公共產(chǎn)品種類繁多，以對(duì)農(nóng)村固定資產(chǎn)進(jìn)行投資為例，2005年廣東省政府財(cái)政投入840.6億人民幣，2006年財(cái)政投入1087.8億人民幣，2007年財(cái)政投入1419.7億人民幣，2008年財(cái)政投入1930億人民幣，2009年財(cái)政投入2227.8億人民幣?？梢姡捎谡?cái)力雄厚，廣東省對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品及農(nóng)業(yè)投入相當(dāng)巨大，并每年約以25%～31%左右的幅度增長，增長非常迅速，足見廣東省對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重視。

（二）在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村中，民間力量參與農(nóng)村公共產(chǎn)品提供

在廣州、東莞、深圳、佛山等地區(qū)一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的行政村中，社區(qū)廣場、體育設(shè)施、公路、水利站、衛(wèi)生站、飲水設(shè)施、文娛設(shè)施等集體籌資的自建項(xiàng)目正隨著新農(nóng)村建設(shè)不斷地展開，其中不乏民間力量和村委會(huì)合作的項(xiàng)目。另外在本地投資的企業(yè)、華僑聯(lián)合會(huì)以及一些NGO組織都參與到農(nóng)村的公共產(chǎn)品提供中來。

（三）注重軟性農(nóng)村公共產(chǎn)品投入

秉著物質(zhì)文明和精神文明兩手都要抓的原則，廣東省不僅為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了大量的“硬性”公共產(chǎn)品，同時(shí)也非常注重提供“軟性”公共產(chǎn)品。最近幾年，我省針對(duì)農(nóng)村文化建設(shè)與發(fā)展，加大了政府的投入，加大了文化資源向農(nóng)村的傾斜，樹立了一批鎮(zhèn)村文化建設(shè)典型。[5]到2010年，廣東全省將普遍建立并實(shí)施被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，覆蓋全部符合條件的被征地農(nóng)民，全省參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)將達(dá)到300萬人。[6]在反映農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的四項(xiàng)指標(biāo)中，農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率達(dá)83.8%，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率12.8%，萬人農(nóng)業(yè)科技人員數(shù)2.0人。[7]按照國務(wù)院的要求，廣東提前一年實(shí)施農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育，在全國先行一步。隨著學(xué)雜費(fèi)的正式免除，全省受惠的小學(xué)生有668萬人，初中生292萬人，免雜費(fèi)約為31億元。[8]

二、廣東省農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題

（一）基層政府用于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金不足

公共產(chǎn)品本身所具有的特性，決定了政府必然是提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的重要主體。但在實(shí)際中，我國對(duì)公共產(chǎn)品的供給主體劃分不明確，從而使得有些公共產(chǎn)品無相應(yīng)主體提供，最后只能由基層政府提供。例如，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障、義務(wù)教育等公共產(chǎn)品，具有很強(qiáng)的溢出效應(yīng)，屬于全國性公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)由中央政府參與供應(yīng)，但實(shí)際上這些供給責(zé)任推給了縣鄉(xiāng)政府以及村委會(huì)來負(fù)責(zé)，造成了整個(gè)社會(huì)的效益損失。[9]另一方面，由于中央政府在下放事權(quán)的同時(shí)，并沒有相應(yīng)賦予農(nóng)村基層政府和社區(qū)足夠的預(yù)算資金，只能由農(nóng)村基層政府和社區(qū)自行解決，事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一，導(dǎo)致了越往基層發(fā)展，主體公共產(chǎn)品供給越不充足。自農(nóng)村稅費(fèi)改革后，地方政府財(cái)力進(jìn)一步下降，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)陷入舉步維艱的境地，無力提供公共產(chǎn)品，農(nóng)民反映強(qiáng)烈。[10]

（二）欠發(fā)達(dá)市縣農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體單一

廣東省目前經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)主要集中在廣州、深圳、佛山、珠海、東莞、中山、惠州、江門、肇慶，這些地區(qū)財(cái)力雄厚，投資商人和華僑較多、NGO組織較為發(fā)達(dá)，因此農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供已經(jīng)不單單是政府提供，其中企業(yè)投資者、華僑和NGO發(fā)揮了不可磨滅的作用。而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的如韶關(guān)、梅州、清遠(yuǎn)、河源等地，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育不完善、當(dāng)?shù)豊GO組織發(fā)育不健全和華僑協(xié)會(huì)沒有起到應(yīng)有的作用，這些因素致使當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的公共產(chǎn)品絕大部分由當(dāng)?shù)卣褪〖?jí)政府提供，其他的公共產(chǎn)品提供主體缺位。

（三）公共產(chǎn)品供給偏離農(nóng)民實(shí)際需求

廣東地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給一直實(shí)行“自上而下”的行政決策機(jī)制。這種自上而下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制具有強(qiáng)制性和統(tǒng)一性特點(diǎn)，但缺乏有效的供給協(xié)商和談判機(jī)制，因而不能準(zhǔn)確反映農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的需求狀況。農(nóng)民在事關(guān)自身利益的公共產(chǎn)品供給決策中無法表達(dá)自己的意愿，行使自己的權(quán)利，對(duì)公共資源的籌集和使用也缺乏有效的監(jiān)督。比如，在廣東地區(qū)的某些行政村，政府在給他們提供文化產(chǎn)品的時(shí)候沒有考慮到實(shí)際情況，給他們建立一些圖書室，里面的書籍主要為金融投資、通信技術(shù)、藝術(shù)鑒賞和時(shí)尚等雜志和書籍，這些公共產(chǎn)品完全不符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的意愿，其效用也可想而知了。

（四）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡

廣東省農(nóng)村公共產(chǎn)品存在的結(jié)構(gòu)失衡主要表現(xiàn)在：一是地區(qū)結(jié)構(gòu)不平衡。公共物品城鄉(xiāng)之間供給不平衡和發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)之間供給不衡。由于我國在公共產(chǎn)品供給上實(shí)行“二元制”，我國的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給一直處于被邊緣化的弱勢地位，形成了城鄉(xiāng)有別的公共產(chǎn)品供給體制，造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。與此同時(shí)，廣東省內(nèi)的珠三角地區(qū)和邊遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給也存在著不平衡，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品品種豐富，質(zhì)量好，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給卻不盡如人意。二是供需結(jié)構(gòu)不平衡。由于某些官員不恰當(dāng)?shù)恼冇^，使得投資見效快、周期短的農(nóng)村公共產(chǎn)品可以很快供給，而那些村民、農(nóng)業(yè)急需的投資費(fèi)用大，見效慢的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展所需的公共產(chǎn)品嚴(yán)重不足。

三、廣東省農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的對(duì)策建議

（一）完善對(duì)基層政府的財(cái)政保障機(jī)制

由于基層政府擔(dān)任農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的大部分職能，而基層政府又由于政府財(cái)政收入來源窄而使得一些農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給難以到位，廣東省應(yīng)借“省直管縣”改革的東風(fēng)，大力推進(jìn)對(duì)基層政府的財(cái)政保障機(jī)制建設(shè)。在廣州、深圳、東莞、惠州等條件成熟的地區(qū)，嘗試由省直接考慮和調(diào)整各縣的財(cái)政預(yù)算，從而減少政府間財(cái)政關(guān)系的層級(jí)，使縣級(jí)政府能夠?qū)⒏嗟呢?cái)力用在農(nóng)村基本公共產(chǎn)品供給上。具體而言，道路修建、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共產(chǎn)品是農(nóng)民現(xiàn)階段最需要最稀缺的公共服務(wù)。中央政府和廣東省政府應(yīng)加大對(duì)基層政府的財(cái)政保障力度，使基層政府能把有限的財(cái)政投入優(yōu)先安排用于農(nóng)民急需的農(nóng)村公路修建、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生等農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供上。

（二）實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的多元化

農(nóng)村公共產(chǎn)品按其性質(zhì)大致可以劃分為政府供給、農(nóng)村社區(qū)供給、農(nóng)村私人(包括企業(yè))供給和非盈利性民間組織供給四類。[11]廣東省內(nèi)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，由于私人投資企業(yè)較多和NGO組織較為發(fā)達(dá)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體已逐步實(shí)現(xiàn)了多元化。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，還是政府獨(dú)自承擔(dān)提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的職能，因此在這些地區(qū)應(yīng)該不斷創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)在供給主體的多元化。在供給主體上，要建立由中央、省、縣鄉(xiāng)政府、企業(yè)、NGO組織、華僑和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民多位一體的供給機(jī)制，對(duì)農(nóng)村純公共產(chǎn)品和大型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品由政府提供；對(duì)小規(guī)模的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品由政府和私人混合提供；對(duì)不存在收費(fèi)困難、受益范圍小的公共產(chǎn)品可完全由私人提供；要堅(jiān)決以中央、省兩級(jí)政府為主導(dǎo)，地方適當(dāng)跟進(jìn)和企業(yè)、農(nóng)民參與的方式，著重解決好當(dāng)前與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民生活緊密相關(guān)的公共產(chǎn)品供給問題。

（三）建立尊重農(nóng)民意愿的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制

各主體在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品過程中單邊輸出，對(duì)各主體提供的服務(wù)，農(nóng)民對(duì)為其提供的公共產(chǎn)品是否滿意，缺乏一種有效的民眾參與機(jī)制和反饋機(jī)制，導(dǎo)致村民對(duì)公共產(chǎn)品實(shí)際感受與預(yù)期存在較大差距。改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供求不對(duì)應(yīng)狀況的前提是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變。使農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給完全由農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)部需求來決定。故而，要改變現(xiàn)有的公共決策制度，建立“自下而上”的需求表達(dá)機(jī)制。[12]各主體在提供農(nóng)村公共產(chǎn)品時(shí)可以從農(nóng)民自身的需求出發(fā)，給予農(nóng)民充分的民主權(quán)利，形成自下而上的民主、科學(xué)的公共產(chǎn)品決策機(jī)制。如可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)和村民代表大會(huì)的基礎(chǔ)上建立民主投票的公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制，使供給者了解農(nóng)村和農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的真實(shí)需求，以此來決定公共產(chǎn)品供給的范圍、重點(diǎn)和優(yōu)先順序，以達(dá)到供給的有的放矢和物盡其用，最大限度地發(fā)揮公共產(chǎn)品的社會(huì)效益，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有效性。

（四）建立城鄉(xiāng)一體化和地區(qū)均衡化的公共產(chǎn)品供給體系

現(xiàn)階段農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足、質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)不合理的主要原因是一直存在的城鄉(xiāng)差異的公共產(chǎn)品供給模式。在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的背景下，政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給力度，從根本上調(diào)整國民收入分配格局，建立起城市反哺農(nóng)村的新機(jī)制。破除城鄉(xiāng)分割的“二元”公共產(chǎn)品供給基本制度和模式，堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化導(dǎo)向，逐步推進(jìn)公共產(chǎn)品供給體制改革，逐步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一、均衡、公平、公正的新型現(xiàn)代公共產(chǎn)品供給體制和制度。針對(duì)廣東省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給差異，在各基層政府自身努力的前提下，省級(jí)政府和中央政府還應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給劃出專門的款項(xiàng)予以補(bǔ)助。

[1］斯蒂格利茨．公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)[M］．北京：中國人民大學(xué)出版社，2005．

[2］楊定全等.農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中作用的反思[J].昭通高等師范?？茖W(xué)校學(xué)報(bào),2005(1).

[3］李燕凌，李立清．中國農(nóng)村公共服務(wù)現(xiàn)狀分析與政策建議[J］．湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2005(6)．

[4］廣東江蘇財(cái)政總收入首次突破1萬億元[N］．第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2011年01月06日.

[5］必須構(gòu)建我省的農(nóng)村文化娛樂體系[EB／OL］.http://bbs.gd.gov. cn/thread-583058-1-1.html

[6］廣東被征地農(nóng)民兩年內(nèi)都將有養(yǎng)老保險(xiǎn)[N］．廣州日?qǐng)?bào)，2008-03-13，

[7］國家統(tǒng)計(jì)局．廣東農(nóng)村全面小康建設(shè)進(jìn)程進(jìn)一步加快[EB／OL］．http：／／wwwstats．gov．cn／[f］fx／dfxx／t20081027-402512849htr

[8］農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育廣東先行960萬農(nóng)村娃受惠[N］．南方日?qǐng)?bào)．2006-09-08．

[9］蘇明．財(cái)政理論研究[M］.中國時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2005．

[10］彭煥才．新農(nóng)村公共服務(wù)體制建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變[J］.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，2007(5)．

[11］孟麗.試論農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的改革與完善[J］.內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟(jì)，2004年(9).

[12］曾松亭．貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求特征研究[J］．中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2006(6).

作者：廣州大學(xué)松田學(xué)院講師

責(zé)任編輯：惺睿