十二五規(guī)劃與重慶行政管理體制創(chuàng)新

羅德剛

☆公共行政☆

十二五規(guī)劃與重慶行政管理體制創(chuàng)新

羅德剛

一、十一五重慶行政管理體制創(chuàng)新的回顧

十一五期間，重慶行政管理體制不斷創(chuàng)新。設(shè)立6大區(qū)域性中心城市，發(fā)展其余34個(gè)區(qū)縣城市，建設(shè)100個(gè)中心鎮(zhèn)，形成以主城區(qū)為依托布局合理的大中小城市網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)大城市帶大農(nóng)村。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，減少行政審批事項(xiàng)，減少行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目，充分發(fā)揮市場配置資源的作用；建立國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，實(shí)現(xiàn)政資分開；放權(quán)區(qū)縣，以利統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和擴(kuò)大開放。市、區(qū)縣政府探索大部制，實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化配置。開展“執(zhí)政為民、服務(wù)發(fā)展”學(xué)習(xí)整改活動(dòng)，開展“三項(xiàng)活動(dòng)”，實(shí)行三項(xiàng)制度，干部精神振奮，風(fēng)正勁足。實(shí)施“4小時(shí)重慶”、“8小時(shí)周邊”，實(shí)行電子政務(wù)，開通政府視頻會(huì)議系統(tǒng)，全市實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鄉(xiāng)上寬帶網(wǎng)，村村通電話、通公路、響廣播，行政效率大幅提高。加大政務(wù)、廠務(wù)、村務(wù)公開力度，推行公共服務(wù)行業(yè)、公用事業(yè)單位政務(wù)公開，建立自主新聞發(fā)言人制度，市民代表可申請(qǐng)旁聽人大常委會(huì)，“陽光重慶”周一至周五播出，政務(wù)公開進(jìn)一步拓展。建立市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社綜合應(yīng)急救援隊(duì)伍，打黑與改革警務(wù)體制，政府社會(huì)管理職能明顯增強(qiáng)。出臺(tái)政府規(guī)章，實(shí)現(xiàn)行政決策、行政審批、行政執(zhí)法三大管理規(guī)范化法制化。一半以上財(cái)政用于民生，出臺(tái)并實(shí)施“民生十條”，走以民生為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新路，服務(wù)型政府建設(shè)躍上新臺(tái)階。加快事業(yè)單位改革步伐，發(fā)揮“八大投”作用，加速道路交通、城市建設(shè)等公益事業(yè)發(fā)展；加快部分科研機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制，組建文化集團(tuán)，推動(dòng)重慶文化大發(fā)展大繁榮。實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)，戶籍、就業(yè)、社會(huì)保障、基本公共服務(wù)、公共財(cái)政、服務(wù)型政府六大課題正在突破，“一圈兩翼”互動(dòng)經(jīng)濟(jì)平臺(tái)、農(nóng)民工、土地流轉(zhuǎn)、行政體制四大重點(diǎn)領(lǐng)域改革和創(chuàng)新正在推進(jìn)。交通、市場、園區(qū)、行政管理四大支撐體系建設(shè)，以及包括“五個(gè)重慶”、高效開明的行政管理體系、政風(fēng)民風(fēng)建設(shè)在內(nèi)的綜合環(huán)境建設(shè)健康推進(jìn)，重慶已成為國家服務(wù)外包基地，加工貿(mào)易轉(zhuǎn)移重點(diǎn)承接地，直航臺(tái)灣口岸，兩路寸灘、西永兩個(gè)保稅區(qū)設(shè)立，兩江新區(qū)成立，我國內(nèi)陸開放高地正在崛起。通過創(chuàng)新，重慶行政管理體制逐漸顯出自身的優(yōu)勢和特點(diǎn)，體制的服務(wù)性、公正性、務(wù)實(shí)性、開放性、高效性開始顯現(xiàn)，適應(yīng)并有力地促進(jìn)了重慶經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)、健康、快速發(fā)展。重慶行政管理體制創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)是：高度重視，不失時(shí)機(jī)，持續(xù)推進(jìn)，大膽創(chuàng)新；切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場、社會(huì)和下級(jí)作用；創(chuàng)新行政運(yùn)行機(jī)制，在提高行政效率，營造發(fā)展環(huán)境上下功夫；扎實(shí)推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)；實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督；主動(dòng)改革,中央支持。

二、進(jìn)一步推進(jìn)重慶行政管理創(chuàng)新的方向

重慶發(fā)展前景令人鼓舞。西部增長極、長江上游經(jīng)濟(jì)中心、國家五大中心城市、內(nèi)陸開放高地、國家級(jí)交通樞紐五大國家級(jí)定位給重慶以很大發(fā)展空間。重慶市委三屆八次會(huì)議確定的十二五期間四個(gè)具體目標(biāo)使重慶在西部率先實(shí)現(xiàn)全面小康，縮小橫比差距：GDP翻一番，達(dá)到1.5萬億元，相當(dāng)于上海目前的體量。人均GDP翻一番，達(dá)到8000美元，相當(dāng)于2008年北京的水平，重慶整體進(jìn)入現(xiàn)代化階段。城鎮(zhèn)居民人均收入達(dá)31000元，由低于全國平均水平變?yōu)槌^全國平均水平。農(nóng)村居民人均純收入基本翻一番，達(dá)10000元左右，由低于全國平均水平400元變?yōu)槌^全國平均水平1800元。但是，重慶十二五期間最難的是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全面小康。縮小貧富差距、城鄉(xiāng)差距、一圈兩翼差距成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全面小康的艱巨任務(wù)。社會(huì)管理和公共服務(wù)還比較薄弱;一些工作人員依法行政意識(shí)不強(qiáng);一些領(lǐng)導(dǎo)干部脫離群眾、脫離實(shí)際，形式主義、官僚主義嚴(yán)重;一些領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，這些全國普遍性問題在重慶也有不同程度表現(xiàn)。

中央十二五規(guī)劃建議要求推進(jìn)行政體制改革，加快建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。市委十二五規(guī)劃建議也要求加快改革攻堅(jiān)步伐，構(gòu)建科學(xué)發(fā)展體制機(jī)制。根據(jù)中央精神和重慶實(shí)際，十二五期間進(jìn)一步推進(jìn)重慶行政管理創(chuàng)新的方向是：以民生為中心，建立與五大功能區(qū)相適應(yīng)的行政管理體制和建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

三、轉(zhuǎn)變行政理念，探索以民生為中心的重慶公共管理新模式

公共管理的突出特征是以民生為中心，通過以政府為主導(dǎo)的多元合作，共同治理，去實(shí)現(xiàn)維護(hù)、增進(jìn)、合理分配公共利益的目標(biāo)。重慶走以民生為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新路子，要求轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，變過去主要依靠投資為消費(fèi)、投資、出口協(xié)調(diào)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；通過改善民生來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，社會(huì)成果由人民共享，把“蛋糕”分得公平合理，“蛋糕”就會(huì)做大做好；把縮小三個(gè)差距、實(shí)現(xiàn)共同富裕作為貫徹科學(xué)發(fā)展觀和“314”總體部署“硬碰硬的任務(wù)”。這就為探索以民生為中心的重慶公共管理新模式奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。按照重慶十二五規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的思路，當(dāng)前就要堅(jiān)定不移地推進(jìn)“五個(gè)重慶”建設(shè)、“民生十條”和十二五規(guī)劃的貫徹落實(shí)。

四、構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的行政體制

構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的行政體制是一項(xiàng)艱巨的制度創(chuàng)新任務(wù)。第一，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，政府各部門都要強(qiáng)化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的突出任務(wù)。政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)要促進(jìn)城鄉(xiāng)三個(gè)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)一圈支持兩翼、一圈兩翼協(xié)調(diào)互動(dòng)發(fā)展，促進(jìn)兩翼農(nóng)戶萬元增收；市場監(jiān)管要打破城鄉(xiāng)市場分割,充分培育農(nóng)村市場，進(jìn)一步發(fā)展要素市場；社會(huì)管理要協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)就業(yè)、社會(huì)保障、收入分配、生態(tài)環(huán)境建設(shè)；公共服務(wù)要逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教、科、文、衛(wèi)、基礎(chǔ)設(shè)施等基本公共服務(wù)均等化。第二，實(shí)行強(qiáng)區(qū)縣戰(zhàn)略?？v向上，區(qū)縣是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要科學(xué)劃分層級(jí)職能，市級(jí)部門重在組織協(xié)調(diào)，區(qū)縣政府重在管理服務(wù)。屬于管理服務(wù)的職能，盡可能放到區(qū)縣去，增強(qiáng)區(qū)縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的權(quán)責(zé)。區(qū)縣也要加強(qiáng)自身建設(shè)，增強(qiáng)統(tǒng)籌和治理能力。第三，將縱向分權(quán)與橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合。橫向上，黨委要充分調(diào)動(dòng)人大、政府、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和社會(huì)各方面積極性。這方面，市級(jí)做了表率，人大代表在行動(dòng)，政協(xié)委員在助推，市團(tuán)委、婦聯(lián)關(guān)愛農(nóng)村留守兒童行動(dòng)等。第四，以市場化手段大力推進(jìn)工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，解決農(nóng)民工戶籍、住房和就業(yè)問題。戶籍、住房和就業(yè)問題是緊密相聯(lián)的。只有切實(shí)推進(jìn)了工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、發(fā)展了第三產(chǎn)業(yè)，解決了就業(yè)和住房問題，戶籍問題就可迎刃而解。推進(jìn)區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，市級(jí)部門要全力支持，多方聯(lián)手。第五，行政體制逐步并軌。鼓勵(lì)創(chuàng)造條件縣改區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街道，村委會(huì)改居委會(huì)。第六，健全公共財(cái)政體制。調(diào)整稅收收入比例，增加區(qū)縣財(cái)政的控制能力,加大對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的投入；厲行勤儉行政,降低行政成本；調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和范圍,不斷提高公共財(cái)政用于民生的比例。

五、加快建立政府與社會(huì)共同治理多方參與的公共服務(wù)體系

當(dāng)前公共服務(wù)的主要矛盾是總量不足、質(zhì)量不高、供給不均。這就需要加快建立政府與社會(huì)共同治理多方參與的公共服務(wù)體系。這個(gè)體糸包括：(1)政府。負(fù)有無條件提供核心公共產(chǎn)品，組織社會(huì)力量共同提供非核心公共產(chǎn)品，組織建立健全公共服務(wù)體系的責(zé)任。政府要強(qiáng)化、發(fā)展社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，首要任務(wù)是逐步廢除城鄉(xiāng)“兩套政策、兩種標(biāo)準(zhǔn)”的舊體制，提供盡快實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、公共資源、住房城鄉(xiāng)一體化的公共政策。(2)市場。要打破部門壟斷、行業(yè)壟斷、資源壟斷，降低市場準(zhǔn)入門檻，增加城鄉(xiāng)公共服務(wù)的供給主體,形成平等的競爭服務(wù)格局，通過市場化途徑提供公共服務(wù)。(3)非政府組織。要培育、發(fā)展、規(guī)范包括行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、農(nóng)村專業(yè)合作社在內(nèi)的各種非政府組織，通過社會(huì)化途徑提供公共服務(wù)。(4)自治組織。政府要進(jìn)一步下放權(quán)力給自治組織,增強(qiáng)村(居)委會(huì)在養(yǎng)老、扶幼、文化、衛(wèi)生等方面的公共服務(wù)能力。(5)公共部門。政府要力促所有公共部門實(shí)行社會(huì)服務(wù)承諾制，公開向社會(huì)承諾服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),提高公共部門的服務(wù)質(zhì)量和水平。(6)“窗口”機(jī)構(gòu)。要實(shí)現(xiàn)“窗口”機(jī)構(gòu)服務(wù)與管理規(guī)范化,尊重人民群眾主人地位，禁絕“三亂”、“三難”進(jìn)現(xiàn)象。(7)鎮(zhèn)街等基層組織。要突出服務(wù)職能,面對(duì)企業(yè)、社會(huì)和公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

六、加強(qiáng)政府自身建設(shè)

笫一，深化法治政府建設(shè)。要充分發(fā)展基層民主和黨內(nèi)民主,暢通民情,回應(yīng)社會(huì)。要加快地方性規(guī)章的廢、改、立進(jìn)程。重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)和建設(shè)內(nèi)陸開放高地，有許多新事物需要立法予以保護(hù)。運(yùn)用多種形式保證公眾參與立法、公共政策制定和重大決策過程。推進(jìn)文化、農(nóng)業(yè)和城市管理等領(lǐng)域綜合執(zhí)法，避免多重執(zhí)法、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法服務(wù)。笫二，深化責(zé)任政府建設(shè)。重慶在全國較早實(shí)行行政首長問責(zé)制，責(zé)任政府建設(shè)有良好基礎(chǔ)。要健全崗位責(zé)任制和機(jī)關(guān)責(zé)任制,實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)法定。提高政府執(zhí)行力、公信力,增強(qiáng)理解方針政策的能力、理論與實(shí)踐結(jié)合的能力，實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力、領(lǐng)導(dǎo)有方。強(qiáng)化人大對(duì)政府的政治問責(zé),媒體、公眾對(duì)官員的道德問責(zé)，強(qiáng)化人民對(duì)公共權(quán)力的制約力度。第三，深化廉潔政府建設(shè)。為強(qiáng)化監(jiān)督實(shí)效,選擇在某些領(lǐng)域探索由體內(nèi)監(jiān)督走向體內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合的新體制。選點(diǎn)試行財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公開制度,從制度層面防止腐敗發(fā)生。擴(kuò)大政務(wù)公開范圍,實(shí)行區(qū)縣及基層黨務(wù)、權(quán)力運(yùn)行公開，實(shí)行公共服務(wù)部門政務(wù)公開。第四，深化效能政府建設(shè)。改進(jìn)政府績效評(píng)估,在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，以民生為中心，調(diào)整政府績效評(píng)估指標(biāo)；社會(huì)、企業(yè)和公眾等服務(wù)對(duì)象參與考評(píng)。提高政府工作的有序化規(guī)范化程度,提高政府整體功能發(fā)揮程度。加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化競爭淘汰機(jī)制,增強(qiáng)服務(wù)和實(shí)干意識(shí)。

作者：重慶市人民政府參事,重慶行政學(xué)院教授

責(zé)任編輯：宋英俊