水庫移民安置土地獲取方式的探討

鄭瑞強，趙 博，王 琳

（1.江西農業(yè)大學經濟貿易學院/水庫移民研究中心，南昌 330045；2.水利部綜合事業(yè)局，北京 100053；3.江西建設職業(yè)技術學院，南昌 330045）

1 農村土地流轉問題

土地流轉本身不是一個規(guī)范的法律用語，它泛指土地所有權的轉讓及基于土地所有權產生的用益物權在不同民事主體之間的讓渡。在法律上就是權利的移轉[1]。目前學術界對于土地流轉的涵義和研究范圍，并沒有形成統(tǒng)一的意見，不同的觀點大致可以歸結如下： 第一種觀點，孫佑海（2001）對土地流轉進行了比較系統(tǒng)的定義。他認為，廣義上的流轉，既包括土地權利的流轉，又包括土地功能的流轉 （主要指土地用途的改變，農地向非農用地轉移）。狹義上的土地流轉，是指土地權利的流轉，包含所有權和使用權全部或部分的從一個主體轉移給其他主體的行為。流轉對象既包括農村土地中的農業(yè)用地，也包括集體非農建設用地；流轉內容既包括農地向非農用地轉移，又包括農地內部或非農地內部間的流動。第二種觀點是強調在不改變農地用途前提下的農業(yè)用地內部流轉，即農地使用權的流轉，也被稱為 “土地承包經營權流轉”[2]。張紅宇（2002）將其定義為：擁有農地承包經營權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織 （企業(yè)、社區(qū)等），也即保留承包權，轉讓使用權，是基于市場交換原則、通過土地使用權流轉價格反映的特定經濟行為。農村土地承包經營權流轉是目前我國土地流轉的主要表現(xiàn)形式，也是國家加快土地流轉的政策本意，它是農村經濟發(fā)展和家庭土地承包責任制進一步完善的客觀要求。由于本文探討的是農村土地流轉基礎上的水庫移民安置土地的獲取方式問題，其中涉及的土地流轉涵蓋了土地權利的流轉和土地功能的流轉，故本文在分析時主要基于第一種觀點展開闡述。

建立靈活、高效的土地承包經營權流轉機制已成為當前農村經濟發(fā)展的客觀要求。隨著我國《物權法》的頒布和實施，從法律上確認和保障了農民長期的土地承包經營權，便為土地流轉市場的形成提供了制度環(huán)境。黨中央十七屆三中全會通過了 《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，《決定》指出要“健全嚴格規(guī)范的農村土地管理制度，加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農場、農民專業(yè)合作社等規(guī)模經營主體。土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益”。政策與制度的雙重推動必將使得農村土地流轉迅速走向規(guī)范化、制度化。

2 農村土地流轉與水庫移民安置的關系

隨著改革開放的不斷深入，國家經濟體制和經濟建設項目發(fā)生了重大變化，水庫移民安置工作出現(xiàn)了許多新情況、新問題，遇到了諸多挑戰(zhàn)，其中之一就是人多地少的矛盾更加突出，在強化農村土地承包經營權的長期性和穩(wěn)定性的環(huán)境下，為通過調整土地安置水庫移民的工作更增添了幾分難度。但是，農村土地流轉的形勢發(fā)展又為農村水庫移民安置面對的 “土地資源瓶頸約束”的難題解決提供了契機。

2.1 水庫移民安置困境：土地資源缺乏

依據 《大中型水利水電工程建設征地補償與移民安置條例》規(guī)定，國家對于水庫移民安置堅持 “農業(yè)安置為主”的原則，兼顧其他安置方式，這是在大量水利水電工程征地移民工作經驗總結的基礎上確定的基本方針。從農民的生產生活習慣、文化素質及市場經濟意識的實際情況出發(fā)，實行農業(yè)安置，可靠程度高，風險較小，生產生活有基本的保障，立足農業(yè)進可發(fā)展，退可溫飽。但是，由于水庫建設往往需要征（占）用數量巨大的土地，動輒引發(fā)數以萬計的水庫移民?？衫猛恋刭Y源的減少、需求土地人口數量的增加、移民風險抵御能力不高、國家對于水庫移民安置政策要求等多方面的因素，圍繞著土地資源的調整與再分配逐步集聚并成為水庫移民工作的重點和難點。雖然當前各地地方政府和移民部門也都倡導多種安置方式并舉的水庫移民安置，但是對于長期依靠農業(yè)生產維持生活的農村移民來說，他們面對新環(huán)境的適應與發(fā)展能力和 “有土心安”的心理意識都決定了水庫移民農業(yè)安置仍然是當前水庫移民安置的重要方式。人多地少是國家的基本國情，雖然通過一定的異地外遷進行的人地的宏觀平衡可以適當減輕本來就已經處于超負荷運行的環(huán)境與土地資源壓力，但是，隨著國家水電工程的建設的快速發(fā)展和移民數量的增加，這種壓力會越來越重，土地資源的缺乏逐漸成為水庫移民安置工作的“瓶頸”。

2.2 農村土地流轉：人地平衡調節(jié)

進入20世紀90年代，由于農產品價格低迷和國家宏觀經濟形勢的發(fā)展，越來越多的農民外出務工經商，各個地方的農民自發(fā)地通過互換、轉包、轉讓等各種方式進行土地使用權的流轉，農村土地流轉的發(fā)展勢頭明顯加快。這樣就出現(xiàn)了許多土地沒人耕種、“拋荒”的局面。在2006年國家徹底取消農業(yè)稅后，曾一度出現(xiàn)過“惜土”回流現(xiàn)象，但這種情況隨后就隨著農資的 “漲價”、原有外出務工人員的“就業(yè)慣性”、國家小城鎮(zhèn)化建設、新農村的規(guī)模經營等因素的綜合影響成為階段性現(xiàn)象。

一方面是一些農村土地資源的大量閑置，甚至是浪費，沒有得到高效利用，另一方面則是在水庫移民安置中眾多的移民因為沒有充裕的土地資源而發(fā)展乏力，甚至有30%左右的移民由此而陷入貧困，成為社會主義和諧社會建設過程中的一個難點，并由此而引發(fā)社會穩(wěn)定、區(qū)域發(fā)展緩慢等經濟社會問題。根據十七屆三中全會通過的 《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》有關新農村建設地位和農村工作制度創(chuàng)新等方面有關內容的表述，因為水庫移民絕大多數來自農村并將安置在農村，所以，可以嘗試通過完善和創(chuàng)新農村土地流轉制度，創(chuàng)新模式、完善保障機制，來進行水庫移民安置過程中所需安置土地資源的平衡調節(jié)，既可以有效促進農村土地資源的優(yōu)化配置、合理利用，又可以促進水庫移民農業(yè)安置工作的實施，缺乏安置效果與區(qū)域社會的持續(xù)穩(wěn)定。

3 水庫移民通過土地流轉獲取土地的可能模式

3.1 當前農村土地流轉的形式

根據2005年1月頒布的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》規(guī)定，可以明確農村土地流轉經營權關系中發(fā)包方是法定的，但只能是依法取得農村集體經濟組織土地的農戶，土地流轉期限須在發(fā)包方承包期限內，農村土地承包經營權流轉的客體須是依法已取得承包經營權的土地。承包方只要是有農業(yè)經營能力的任何人均可承包，僅是在同等條件下本集體經濟組織成員有優(yōu)先權。流轉方式可以為轉包、出租、互換、轉讓或其他方式等形式靈活的流轉方式[3]。

（1）土地轉包。承包方把自己承包的土地，在一定期限內全部或部分轉包給本集體經濟組織的其他農戶耕種，土地接包方向原土地承包經營人支付轉包費。一些外出打工且已找到相對固定或收人豐厚的職業(yè)、但又不愿放棄土地承包權的農戶或無力耕種的農戶，采取委托轉包、自行轉包兩種形式，將全部或部分土地承包經營權轉包給他人經營。

（2）土地置換（互換）。為解決土地分散和地塊零碎問題、方便生產、發(fā)展規(guī)模經營，農戶將部分或全部承包地塊進行互相調換。這種模式一般是在農戶與農戶或經營大戶與農戶間產生，還有公益事業(yè)占地、村鎮(zhèn)建設統(tǒng)一規(guī)劃用地等對部分地塊置換[4]。

（3）土地租賃。承包方作為出租方將自己承包的土地在一定期限內全部或部分租賃給本集體經濟組織以外的單位或者個人并收取一定租金。

（4）土地入股。農戶將自己承包的土地使用權作為資本投入或折價入股，由村集體經濟組織或其他企業(yè)實行股份合作經營，并按章程規(guī)定取得股份收益。

（5）反租倒包。鄉(xiāng)村集體組織根據群眾意愿和產業(yè)化發(fā)展需求，將已發(fā)包給農戶的土地進行租賃并投資開發(fā)，改善生產條件后再發(fā)包給農民。

（6）使用權拍賣。一般指 “四荒”（荒山、荒溝、荒地、荒灘）使用權拍賣。所謂使用權拍賣實際上是一種長期租賃行為。

以上形式，按土地流轉主體可歸納為3種類型：①農戶間流轉，包括農戶間的土地轉包、土地置換（互換）、土地租賃等；②農戶與經濟組織間流轉，主要有農戶與企業(yè)的土地租賃、土地入股等；③村集體直接經營的土地流轉形式，包括集體經濟組織直接經營的機動地和集體林地、果園、漁塘以及“四荒”地等農村土地流轉。

3.2 水庫移民農業(yè)安置方式

依據生產安置方向，可以將水庫移民安置分為農業(yè)安置和非農業(yè)安置。水庫移民農業(yè)安置方式是指依托安置區(qū)的自然資源，把水電開發(fā)移民安置在農、林、牧、副、漁等生產領域的安置方式。同時，水庫移民的農業(yè)安置又可以根據安置區(qū)域分為后靠農業(yè)安置和外遷農業(yè)安置，按照集中程度分為集中農業(yè)安置和分散插花農業(yè)安置，因此，水庫移民農業(yè)安置方式的集合全集可以描述為：集中后靠農業(yè)安置；分散后靠農業(yè)安置；集中外遷農業(yè)安置；分散外遷農業(yè)安置四種。其中，在目前的水庫移民安置工作開展過程中，除了分散農業(yè)安置中的自行安置形式由移民自身尋求安置區(qū)和生產土地外，其余幾種安置方式中的土地獲得一般都由遷出區(qū)和安置區(qū)進行協(xié)商處理后獲得。

3.3 水庫移民通過土地流轉獲取土地的可能模式

依據上述對于農村土地流轉方式和水庫移民安置方式的闡述，依據“轉給誰、誰轉、如何轉”的構建邏輯，水庫移民通過土地流轉獲得土地的可能模式闡釋如下。

3.3.1 有形土地資源獲取

有形土地資源獲得是指通過土地流轉過程，可以實現(xiàn)有形土地（或土地實物）的獲取方式，與之相對應的即是無形土地資源獲得。

（1）“移民-農戶”個體尋求模式。移民個體尋求模式是指通過發(fā)揮移民個體的資源與主觀能動性，與其他農戶進行協(xié)商，進而通過轉包、租賃、土地互換等方式獲得自身需要的土地。這種模式運行的前提是水庫移民安置部門要對移民的土地和淹沒補償進行充分、足額、及時的補償，只有這樣，移民才能夠有能力支付市場條件下的土地流轉費用。這種模式的缺點表現(xiàn)在：移民個體信息獲取與談判成本較高；成功率較低，多數不具規(guī)模效應，不適用于大規(guī)模的水庫移民安置土地的獲取。

（2）“移民組織-集體組織”群體尋求模式。這種模式可以適用于集中安置的水庫移民安置土地獲取，移民遷出區(qū)村組織可以與其他區(qū)域集體共有土地資源較為富裕的村、農場等組織進行協(xié)商談判，采取承包、長期租賃等方式獲取其土地的使用權。這種模式的優(yōu)點是易產生規(guī)模效益，缺點表現(xiàn)為現(xiàn)在土地資源的價值隨著市場經濟的發(fā)展不斷上升，加之農民惜土現(xiàn)象的存在，規(guī)模性的土地流轉實現(xiàn)率不高，同時規(guī)模性的土地流轉也有可能帶來流轉地的土地調整和房屋拆遷等社會問題，影響經濟的正常發(fā)展與社會穩(wěn)定。

（3） “個體-組織”交互式尋求模式。 “個體-組織”交互式尋求模式包括兩方面的內容：一是移民個體向其他集體組織尋求土地使用權轉讓以獲取土地；一是移民群體向擁有數量較多的個體土地承包經營權擁有者尋求土地使用權的轉讓以獲得土地，比如向土地規(guī)模經營戶尋求土地的二次轉包與租賃等。這種模式的成功率較高，適于人數少的水庫移民安置土地獲取，常出現(xiàn)的問題是當移民個體面對其他集體組織時，談判雙方地位平等性的保持與移民個體權益的維護。

（4） 拍賣模式

根據《農村土地承包經營權流轉管理辦法》辦法規(guī)定，通過拍賣模式獲得土地資源一般是指荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地。競標方可以是移民個體，也可以是移民群體。這種模式的優(yōu)點是公開、公平、自愿，缺點是實現(xiàn)的時機具有偶然性和隨機性，且當前低水平的移民補償費用可能不足以支付通過拍賣獲取的土地費用。

（5）土地征用模式。當前對于水庫移民安置土地的調整和獲取，主要采取的就是這種征用模式，即通過遷出區(qū)和安置區(qū)政府之間的協(xié)商，將屬于集體所有的土地進行征用，然后利用移民的土地補償金進行補償，征用土地用以移民安置。這里的土地征用可以理解為無限期租賃。從法律上不可以理解為征收，因為征收就改變了集體土地的性質，然后用于移民安置不符合國有土地使用規(guī)定。

3.3.2 無形土地資源獲取——土地入股模式

一方面，水庫移民可以將其被征用土地根據市場機制定價后入股工程建設單位，作為工程的股東享受土地資源的股份效益；另一方面，移民還可以將工程建設土地補償金作為資本投入或折價入股到規(guī)模化農地經營企業(yè)或者農村經濟組織，按照章程規(guī)定享受股份收益。這樣，移民雖然沒有獲取有形土地資源，但是其獲取了同等數量土地實物資源的受益，并且，這種方式還可以解放農業(yè)生產力從事其他產業(yè)，獲取額外收益。雖然上述基于土地流轉制度的水庫移民安置土地的獲取主要是指現(xiàn)存土地承包經營現(xiàn)狀下的一級層次獲取，同樣的模式也適應于相關法規(guī)制度規(guī)定下的更次級層次的土地流轉。另外值得注意的是，基于土地流轉制度的水庫移民安置土地獲取是指土地使用權的獲取，而不是指土地的所有權流轉與獲取，因此這種權益的獲取存在著期限的限制，期限外的移民安置問題仍需考慮。但是，隨著土地承包經營權的日益完善與規(guī)范，安置區(qū)區(qū)域內部與區(qū)際土地流轉溝通的日益加強，這種限制效應將會逐步消減。

4 水庫移民通過土地流轉獲取土地的保障機制

土地流轉有利于水庫移民安置土地的獲取，促進水庫移民安置工作的開展，因此，就應該針對當前土地流轉過程中出現(xiàn)的流轉機制不健全、土地流轉行為不規(guī)范、市場化水平低、中介組織缺乏等問題[5]，建立健全相應的保障機制。

4.1 強化產權制度創(chuàng)新

重新確立農村土地的國家所有權主體和私人使用權主體的產權關系。對新《土地管理法》和相關的法律法規(guī)進行進一步修訂，解決農村土地所有權的錯位、缺位或虛位問題，刪除村農民集體、村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體等虛置概念。賦予農村土地國家所有權主體—縣、鄉(xiāng)級政府和農村土地私人使用權主體——農戶之間的產權合同關系，在法定承包使用權長期不變的前提下，確立農戶享有土地使用權、使用權轉讓權、使用和轉讓收益權的市場主體地位。對農村土地在農業(yè)內部的流轉可實施免稅和補貼等鼓勵政策，在國家保護耕地和宏觀調控的前提下，使其直接成為市場交易主體，這樣，就可以充分解決移民獲取土地對象法定地位不清的問題。

4.2 加強對土地使用權流轉的規(guī)范管理

土地流轉工作直接關系到農戶與移民的切身利益，不僅政策性強，而且時間跨度也較長，管理部門應主動做好土地流轉的指導、協(xié)調、管理、服務和監(jiān)督工作。一是確保管理者職責明確，有專人負責土地流轉工作。二是加強業(yè)務指導，規(guī)范土地承包經營權流轉行為。規(guī)范和完善土地流轉合同，保證每份土地流轉合同條款齊全、手續(xù)完備。三是建立糾紛處理機制，維護農村土地承包當事人的合法權益，將土地流轉糾紛及時發(fā)現(xiàn)并予以解決。

4.3 完善培育土地流轉市場運行機制

按照 “流轉形式多樣化、運作方式市場化、實施程序合法化、流轉合同規(guī)范化”的要求，建立健全土地流轉機制，培育土地流轉市場。建立了縣（市）級農村土地流轉服務中心，形成農村土地承包經營權流轉信息庫，指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好農村土地承包經營權流轉工作，為區(qū)域內外的土地流轉供求雙方提供信息服務。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農村土地流轉市場，收集和發(fā)布農村土地流轉信息，為土地供求雙方提供流轉信息、合同鑒證、土地價格評估、法律政策咨詢等服務。村級成立土地流轉服務站，收集并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉市場報送土地流轉供求信息。通過完善縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉市場[6]，為包括移民在內土地流轉供求雙方提供區(qū)域內外充足、及時的土地流轉信息與機會。

4.4 逐步完善農村社會保障機制

盡快把已經放棄經營土地、進入城市就業(yè)的農民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接，避免二次返鄉(xiāng) “與民爭地”[7]。加大對農村社會保障的財政投入力度，探索建立農村人口養(yǎng)老保險制度，進一步擴大新型農村合作醫(yī)療制度覆蓋范圍，促進最低生活保障體系向農村延伸，特別要加快解決55歲以上和已經喪失勞動能力人員的社會保障問題，讓他們放心的流轉土地。對于已經流轉土地的農民，要引導他們從土地流轉收益中拿出部分資金，建立個人基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險，提高自我保障能力。

（5）加強引導，優(yōu)化土地流轉環(huán)境

搞好水庫移民置換土地的承包經營權流轉工作事關區(qū)域人地關系均衡調節(jié)和水庫移民工作順利實施。應加強對土地流轉的引導，積極創(chuàng)造有利條件和寬松的環(huán)境，保證農村土地流轉工作合理、有序、健康發(fā)展。一是政府要出臺相關政策，扶持安置區(qū)二、三產業(yè)和個體私營經濟發(fā)展，創(chuàng)造農民就業(yè)機會，加快農業(yè)人員的轉移。三是采取切實措施，加快小城鎮(zhèn)建設，盡快改變城鄉(xiāng)二元結構，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經濟統(tǒng)籌、協(xié)調發(fā)展。為移民置換土地準備資源。

5 主要結論

建立靈活、高效的土地承包經營權流轉機制已成為當前農村經濟發(fā)展的客觀要求。農村土地流轉的形勢發(fā)展又為農村水庫移民安置面對的“土地資源瓶頸約束”的難題解決提供了契機。通過“移民—農戶”個體、“移民組織—集體組織”群體、“個體-組織”交互式、拍賣與土地征用等土地流轉的可能模式，在強化產權制度創(chuàng)新，加強對土地使用權流轉的規(guī)范管理，完善培育土地流轉市場運行機制，逐步完善農村社會保障機制的基礎上，水庫移民安置土地的問題可望在一定程度上得以解決。

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[6]張光宏，楊明杏.中國農村土地制度的創(chuàng)新[J].管理世界，2001，（4）：90-93.

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