西南地區(qū)水電開發(fā)移民安置方式探討

馬 巍，禹雪中，軒 瑋，駱輝煌

（中國水利水電科學研究院，北京 100038）

西南地區(qū)是我國水能資源分布最豐富的地區(qū)，區(qū)內(nèi)河流大部分為深谷型，耕地資源有限，沿岸人口稀少，建設水利樞紐工程的技術經(jīng)濟指標優(yōu)越，且徑流調(diào)節(jié)好，開發(fā)利用程度較低，未來開發(fā)潛力很大，并具有巨大的經(jīng)濟、社會與環(huán)境綜合效益。西南地區(qū)水能資源開發(fā)，需要修建大量的高壩大庫，淹沒庫區(qū)移民賴以生存的河谷地帶良田，并產(chǎn)生大量的非自愿移民，且該地區(qū)多屬少數(shù)民族地區(qū)，移民受教育水平較低，非農(nóng)技能相對缺乏，對自然資源依賴程度高且種植業(yè)占移民收入比重低，同時各區(qū)域民族特色鮮明，宗教文化濃厚，各教派意識形態(tài)各異，因此傳統(tǒng)的“大農(nóng)業(yè)安置”模式和以“淹沒土地年產(chǎn)值”為補償計算基準的補償標準將難以適應西南地區(qū)水電開發(fā)移民安置的需要。為保護西南地區(qū)庫區(qū)移民的合法權益，適應新時期 “以人為本、構建和諧新農(nóng)村”的發(fā)展需求，本文綜合西南地區(qū)自然環(huán)境特征、庫區(qū)移民的基本特點和目前該地區(qū)水電工程移民安置中存在的突出問題，提出了西南地區(qū)水電工程移民安置對策與建議。

1 西南地區(qū)水庫移民區(qū)自然環(huán)境特點

西南地區(qū)地形復雜，不僅有廣袤的高原群，有長江、珠江等數(shù)十條急流大川，而且在峻嶺深谷之間形成了眾多的峽谷和盆地，同時在廣袤的高原群上形成了1000多個內(nèi)陸湖泊。廣袤而復雜的地形造就了復雜的氣候，既有亞熱帶濕潤季風氣候，又有濕帶、亞熱帶型濕潤季風氣候，素有 “一山分四季、十里不同天”之說。多樣性的地物地貌單元和復雜的氣候條件造就了西南地區(qū)生機旺盛，物種奇多，故有“動植物王國”之稱。崎嶇復雜的地形把西南地區(qū)分隔成了眾多相互隔絕、互不連通、封閉性極強的地域單元，這為該地區(qū)多民族文化的發(fā)育和發(fā)展提供了條件，故以云貴高原為中心的西南地區(qū)是我國少數(shù)民族分布種類最多、單位面積民族分布密度最大的區(qū)域，該區(qū)域少數(shù)民族有32個，人口4400多萬，占全國少數(shù)民族總?cè)丝诳倲?shù)的58%以上[1]。復雜多樣的自然條件促進了不同地域單元內(nèi)不同民族的人們，形成不同的社會經(jīng)濟活動、生產(chǎn)生活方式以及各自獨特的語言、文化和風俗習慣等諸多差異。

西南地區(qū)是一個水能資源富集、經(jīng)濟潛力巨大、自然風光雄奇、民俗風情豐富、帶有幾分神秘色彩的風水寶地，但少數(shù)民族匯聚區(qū)生活的空間尺度相對狹小，土地資源稀少且主要分布在河谷地區(qū)，其自然條件不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展，主要體現(xiàn)在以下兩個方面[1]：（1）耕地質(zhì)差、量少，土層淺薄，土壤中石塊多、砂石含量高，土壤保水保肥性差，且地塊零星分散，坡度多數(shù)在15～25°，不利耕作。而水庫建設中淹沒的多是易于耕作、土壤肥沃的河谷地帶，水庫建成后，耕地總量和人均占有量都會大幅下降。（2）山區(qū)坡陡山高，多暴雨、泥石流發(fā)生，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)威脅較大。高山和半高山地區(qū)低溫陰雨，常造成農(nóng)作物花而不實，病蟲孽生，對農(nóng)作物產(chǎn)量有很大影響。

2 西南地區(qū)水電工程移民安置的特殊性

水能資源分布的區(qū)域性特點決定了我國水電開發(fā)多處大西南的偏遠山區(qū)，這里是中國少數(shù)民族的重要集聚地，故庫區(qū)搬遷的多是知識文化水平低、生產(chǎn)生活技能相對缺乏的少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)業(yè)移民。河谷地帶是該地區(qū)農(nóng)業(yè)移民居住、生存和發(fā)展的基礎，在其收入構成中依賴于自然資源的林牧業(yè)和特殊產(chǎn)業(yè)的比重較大，種植業(yè)所占比重較低。因此，修建水電工程將破壞少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)業(yè)移民的生存基礎，淹沒移民賴以生存和發(fā)展的自然資源，故根據(jù)國務院令 “471號”①《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國務院令第471號）。的總則規(guī)定，該地區(qū)移民安置堅持 “就地后靠、宜農(nóng)則農(nóng)”的原則易導致移民生計陷入困難。因為在山區(qū)“后靠”意即移民從土地肥沃的河谷地帶搬遷到山腰或寒冷的山頂，房屋重建、土地墾殖成本提高，耕地質(zhì)量顯著下降，可資利用的自然資源銳減，生產(chǎn)資料匱乏，交通不便，自然條件惡劣，社會生產(chǎn)條件缺失，從而催生了后靠移民的次貧困現(xiàn)象。下面以漫灣電站后靠移民安置情況輔以說明。

漫灣電站位于瀾滄江中游河段，是瀾滄江國家水電能源基地建設中第一個省部合作興建的大型干流電站。該工程移民7260人，其中外遷安置684人，就地后靠安置6576人[2]。由于該電站設計于計劃經(jīng)濟時期，興建于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌變型時期，運行于市場經(jīng)濟時期，其間因一系列政策和經(jīng)濟條件變化，開發(fā)性移民政策落實不夠到位，移民安置不太理想，從而出現(xiàn)漫灣電站建壩前的宣傳口號 “漫灣發(fā)電之日，就是云縣人民幸福之時”演變?yōu)椤奥嘲l(fā)電之日，就是移民上訪之時”。從漫灣水電開發(fā)建設的實例可以得出如下認識：（1）土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的基礎和根本，失去了一定數(shù)量和質(zhì)量的土地，也就意味著失去了最根本的生活保障；（2）自然資源是少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的重要保障，失去了可資利用的自然資源，也就意味著林、牧及其它依賴自然資源的特殊產(chǎn)業(yè)的喪失，生活來源的重要保障為之消失，故如無適宜的安置方式和完善的保障措施，庫區(qū)移民必然陷入貧困境地。

3 西南地區(qū)水電工程移民安置存在的瓶頸問題

3.1 農(nóng)業(yè)移民受教育水平低、非農(nóng)技能缺乏，貧困面大

西南地區(qū)復雜而崎嶇的地形，在造就豐富的多民族文化和風土人情的同時，也阻礙了各民族文化之間的交流和融合，阻隔了現(xiàn)代文化和農(nóng)業(yè)科技的輸入和影響，從而導致少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)業(yè)移民受教育程度普遍較低，謀生技能原始而單一，貧困面較大。例如貴州省東風庫區(qū)織金縣統(tǒng)計，該縣文盲半文盲率高達69.3%，適齡兒童入學率只達68%，青壯年中的文盲率達40.22%，庫區(qū)移民不僅文化素質(zhì)較低，而且勞動技能單一，離開土地幾乎無計可施。貴州省水電工程移民安置中最突出的現(xiàn)實是庫區(qū)貧困面大，而且“老、少、邊、窮、庫”全部占全，多屬 “國家級”貧困縣。

3.2 農(nóng)業(yè)基礎條件較差，后靠山區(qū)不適合人類居住

河谷地帶是西南少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的精華區(qū)，也是該地區(qū)農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的基礎和前提，除此之外多是大于25°的坡地，土層較薄，水土流失嚴重，是國家政策規(guī)定的 “退耕還林”生態(tài)保護區(qū)，不適于人類居住和生產(chǎn)生活。而水電工程多建在大江、大河的河谷地區(qū)，淹沒地勢相對平坦、耕地較為集中、引灌方便、土地肥沃的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)精華區(qū)，破壞已有的農(nóng)業(yè)基礎，使庫區(qū)原本不好的農(nóng)業(yè)基礎條件進一步變差，使后靠安置區(qū)村民和移民面臨更加不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然條件。

3.3 農(nóng)業(yè)移民對庫區(qū)自然資源依賴程度高

基于河谷地帶的種植業(yè)是西南少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)業(yè)移民賴以生存的基礎和前提，而依賴于庫區(qū)自然資源的林業(yè)、牧業(yè)和特殊產(chǎn)業(yè)則是該地區(qū)移民最主要的經(jīng)濟來源，農(nóng)業(yè)移民對庫區(qū)自然資源的依賴性較大。西南山區(qū)特殊的自然環(huán)境和溫暖潮濕的氣候造成植被垂直分布多，植物種類豐富，有名貴藥材（如蟲草、貝母、藏紅花等）和營養(yǎng)價值較高的松茸等多種食用菌類。撿蟲草可增收，撿柴可為薪，取泉水可飲用，肉奶產(chǎn)品能保證較高的生活水平。農(nóng)業(yè)安置將使村民失去自然資源的供養(yǎng)，增加生活成本，收入渠道單一，生活水平難以保持。

3.4 民族傳統(tǒng)文化與習俗難以傳承

傳統(tǒng)的民族文化和習俗是在相互隔絕、互不連通、封閉性極強的地域單元內(nèi)形成和發(fā)展起來的，少數(shù)民族節(jié)日繽彩紛呈，如藏族的鍋莊節(jié)、香格里拉賽馬節(jié)、登巴節(jié)，白族的火把節(jié)，德昂族的潑水節(jié)，布衣族的嘗新節(jié)，回族的開齋節(jié)等等，且許多節(jié)日都與宗教活動有關。庫區(qū)移民搬遷必將改變原有的生產(chǎn)生活方式，從而可能失去慶祝傳統(tǒng)節(jié)日的機會和氛圍，同時現(xiàn)代科技與經(jīng)濟發(fā)展的融入將打破原有淳樸的民風和習俗，并出現(xiàn)民族傳統(tǒng)文化傳承與現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展間的矛盾。

3.5 宗教鏈條弱化，宗教利益失衡

在水電站建設中，涉及到單純的財產(chǎn)淹沒損失，如民宅、土地等，可直接經(jīng)濟作價或者置換補償，而涉及到的宗教寺廟、道觀、白塔等物質(zhì)文化遺產(chǎn)淹沒的，就不單純是建筑藝術的損失，更是庫區(qū)宗教文化發(fā)展中的一次強烈震蕩[1]。少數(shù)民族移民中多數(shù)是宗教信徒，而水電開發(fā)將導致庫區(qū)移民后靠或異地安置，這樣一來庫區(qū)的信徒規(guī)模將縮小，原有的宗教鏈條將弱化，并可能出現(xiàn)包括寺廟收益在內(nèi)的宗教利益的失衡；同時異地安置的宗教信徒，可能與不信教群眾或者不同宗教信仰群眾之間出現(xiàn)宗教信仰和利益的沖突。

4 西南地區(qū)水電工程移民安置對策與建議

西南地區(qū)水電開發(fā)庫區(qū)移民面臨著多方面的困難：①受庫區(qū)地形、自然環(huán)境和氣候條件影響，庫區(qū)所在州（市、縣、區(qū)）耕地資源有限，生態(tài)環(huán)境脆弱、人地矛盾突出，傳統(tǒng)的 “大農(nóng)業(yè)安置”模式無法滿足移民開發(fā)的現(xiàn)實需要，資源環(huán)境承載力嚴重不足[3]；②庫區(qū)多屬少數(shù)民族聚居區(qū)，移民中少數(shù)民族所占比重較大，外遷方案可能影響少數(shù)民族文化和傳統(tǒng)習俗的傳承和保護，擾亂其傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式，往往不被移民所接受；③補償內(nèi)容偏窄，未考慮民族地區(qū)移民收入構成的特殊性[4]，導致補償標準偏低，補償程度不足，從而引起民族地區(qū)移民次貧困問題。為推動西南地區(qū)水電開發(fā)，有效搬遷并安置水庫移民，切實維護庫區(qū)移民的合法權益，對西南地區(qū)水電工程移民安置方式提出如下幾點對策與建議。

4.1 重構西南民族地區(qū)水庫移民土地補償政策的技術路線

4.1.1 確定合理的補償程度

補償程度是征地補償?shù)娜笠刂?，中國現(xiàn)行補償辦法實質(zhì)是僅對部分主體直接損失的部分補償，這說明現(xiàn)行補償主體的不公平性和補償客體的不完全性，即為一種不完全補償[4]。我國以“淹沒土地產(chǎn)值”為基礎的補償模式對于耕地資源匱乏、林牧業(yè)和特殊產(chǎn)業(yè)（如撿蟲草、鹿茸等）發(fā)達的西南地區(qū)存在嚴重的不合理性，故應從 “公平補償”原則出發(fā)確定合理的補償程度。公平補償可理解為對被征地人進行直接損失的完全補償和間接損失部分的物質(zhì)損失進行補償[4]。從福利角度分析，公平補償即保持農(nóng)民征地前后經(jīng)濟福利基本不變，使移民得到的補償和擁有土地及周邊自然資源的效用水平大致相當，這樣才能保障移民搬遷后生活水平不降低。

4.1.2 分析征地前后的現(xiàn)金流，構造土地補償函數(shù)

從 “公平補償”原則出發(fā)，首先應分析移民征地前后的福利水平變化，繪制福利現(xiàn)金流量圖，然后通過合理的計量模式量化福利損失值，最后綜合確定補償額度和補償方式[3]。征地費用的合理確定涉及諸多方面的利益?，F(xiàn)行的 “產(chǎn)值倍數(shù)法”降低了大西南地區(qū)的移民生活水平，為保障移民征地前后福利水平不降低 （公平性補償標準），高靜等借助現(xiàn)金流分析、資產(chǎn)評估等技術方法構建了成本法與收益法相結合的征地補償路線[4]。

需要強調(diào)的是，在實施中對于收益部分要進行動態(tài)調(diào)整。因為城市居民生活水平會隨著社會進步而提高，若土地補償仍堅持“維持原有生活水平不變”的標準，將會進一步擴大城鄉(xiāng)差距，不符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃。在和諧社會的構建時期，應努力構建“水電開發(fā)-庫區(qū)發(fā)展”的良性循環(huán)。

4.2 完善以 “大農(nóng)業(yè)安置為主”的多樣性移民安置方式

綜合西南地區(qū)的自然條件、環(huán)境特點、耕地狀況及庫區(qū)移民的民族特點、知識文化水平、勞動技能等，宜以“大農(nóng)業(yè)安置為主”，兼顧不同少數(shù)民族的民俗文化特點和移民安置意愿，因地制宜地采用多樣性移民安置方式。

4.2.1 遵循自愿、適合、有利原則，適當擴大非農(nóng)業(yè)安置范圍[5]

非農(nóng)業(yè)安置是解決西南地區(qū)耕地資源緊缺、后靠安置區(qū)移民環(huán)境容量有限及多民族地區(qū)民俗文化保護的有力措施，可以使移民離土不離鄉(xiāng)，避免移民社會文化網(wǎng)絡的破碎和民族地區(qū)特有民族文化的沒落。當庫區(qū)移民具備非農(nóng)業(yè)安置條件，且愿意采用非農(nóng)業(yè)安置模式，同時通過移民主管部門和規(guī)劃設計部門的安置風險評估后，可按照遵循自愿的原則，由縣級移民主管部門與其簽訂協(xié)議，辦理相關手續(xù)，將其納人非農(nóng)業(yè)安置（主要包括農(nóng)轉(zhuǎn)非、養(yǎng)老保險、長期補償及自找門路安置等）范圍。

4.2.2 適度推廣 “兼業(yè)”安置方式

在西南地區(qū)，當庫區(qū)移民具有一定的謀生技能（如特殊手藝、經(jīng)商條件、務工技能等）且安置區(qū)有條件時，可給移民安排一定數(shù)量和質(zhì)量的土地 （如0.5～0.8畝良田），同時又設法創(chuàng)造一定數(shù)量的非農(nóng)業(yè)就業(yè)機會或生產(chǎn)經(jīng)營條件 （在城市集鎮(zhèn)郊區(qū)或公路邊建房安置）或外出務工機會，使部分移民勞動力從純農(nóng)業(yè)過渡到“兼業(yè)（農(nóng)業(yè)+非農(nóng)業(yè)）”[6]，最終實現(xiàn)非農(nóng)業(yè)安置。不過， “兼業(yè)”安置需結合移民意愿，并通過相應的安置風險評估后才能實施，避免盲目推廣帶來的安置失敗風險。

4.2.3 科學核算移民安置區(qū)環(huán)境容量，留足安置區(qū)移民發(fā)展空間

西南地區(qū)受河谷深切影響，水庫淹沒線以上區(qū)域基本不適于人類居住和生產(chǎn)生活?？紤]到該地區(qū)多屬 “老、少、邊、窮、庫”地區(qū)，交通閉塞，與外界交往少，不易與外界融合，同時為保護該地區(qū)特有的民俗文化和鄉(xiāng)土習俗，故適宜的后靠安置是必須的，但必須從偏安全（不利）的角度科學合理地核算后靠安置區(qū)的移民環(huán)境容量及其可能的動態(tài)變化，并大力發(fā)展后靠安置區(qū)的農(nóng)田水利基礎設施建設，為后靠安置區(qū)移民生產(chǎn)生活條件逐步改善和可持續(xù)發(fā)展留足空間，為后靠安置區(qū)移民的生活水平明顯高于搬遷前提供物質(zhì)保障。

4.2.4 加強移民技能培訓和智力開發(fā)，為后靠安置區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供動力

提高農(nóng)業(yè)移民的受教育水平和科技素質(zhì)是水庫移民適應市場經(jīng)濟、確保穩(wěn)定與進一步發(fā)展的關鍵。為滿足民族地區(qū)農(nóng)業(yè)移民與教育和培訓相關的種種特殊需求，政府和移民主管部門應當采取積極措施，加強移民地區(qū)的基礎教育和智力開發(fā)，持續(xù)開展移民勞動技能培訓，為后靠安置區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展提供智力驅(qū)動力。具體來說，解決少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)業(yè)移民的教育和培訓問題應采取的對策包括：教育優(yōu)惠傾斜、受益區(qū)“反哺”式教育扶持、優(yōu)先在少數(shù)民族農(nóng)業(yè)移民中落實“兩基”攻堅計劃、特別關注少數(shù)民族農(nóng)業(yè)移民學齡女童教育、搞好雙語教育、特需培訓、強化培訓原則、擴大培訓規(guī)模、加大經(jīng)費投入[7]等。

4.3 重視長期補償安置方式

針對西南地區(qū)獨特的自然和人文環(huán)境，盡可能規(guī)避傳統(tǒng)的 “大農(nóng)業(yè)安置”方式可能派生水庫移民遺留問題，在西南水電工程密集地區(qū)推行長期補償安置[8]模式是十分必要的。長期補償安置，即從“公平補償”原則出發(fā)，以民族地區(qū)庫區(qū)移民福利 （涵蓋種植業(yè)、林牧業(yè)和特殊產(chǎn)業(yè)）損失為基礎，并參照 《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》規(guī)定的土地補償補助標準，以貨幣 （或?qū)嵨铮┬问綄σ泼駥嵭兄鹉觊L效補償，并逐年遞增。同時為降低長期補償補助安置的不確定風險[9]，切實保護移民的合法權益，維護移民安置區(qū)的社會穩(wěn)定，國家、移民主管機構和水電開發(fā)業(yè)主應密切合作，做好以下4方面的工作：

（1）從國家層面制定有關的政策性文件，給長期補償以合法的身份。隨著我國人口的不斷增加，人多地少的矛盾日益突出，傳統(tǒng)的大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置模式存在一定的局限性，特別是在水電能源開發(fā)較為集中、土地環(huán)境容量非常有限、耕地資源日益緊張的西南地區(qū)，農(nóng)業(yè)安置的難度將越來越大。因此，建議國家有關部門應當組織人員對已經(jīng)實施長期補償補助的省區(qū)或水利水電工程成功的做法、效果和經(jīng)驗進行分析、總結、評估，在此基礎上制定有關的規(guī)章、制度和設計規(guī)范，進一步規(guī)范和指導長期補償補助這一新型的移民安置模式。

（2）建立移民長期補償運行保障機制，保障各方合法權益。建立長期補償風險保證金制度，以保證電站在非正常運營年份時移民補償能夠順利實施，補償資金不出現(xiàn)斷檔。規(guī)范長期補償安置協(xié)議，以明確電站業(yè)主、地方政府和移民各自的職責，保障各方權益。將移民安置區(qū)納入正常的社會管理，并針對實施長期補償后庫區(qū)可能出現(xiàn)的特殊情況，制定相應的管理措施。同時應開展水庫淹沒區(qū)土地恢復整理可行性研究論證工作，提出電站運行結束后移民安置落實的可行性措施，進一步完善長期補償實施方案。

（3）建立水電站運行的風險評估機制。在實踐中，長效補償政策尚存在水電站運行的風險，如水電站運行期間存在停產(chǎn)、減產(chǎn)或運行期結束可能影響長效補償?shù)馁Y金來源，從而導致水庫移民生活陷入貧困。為規(guī)避水電站運行風險 （包括社會風險、經(jīng)濟風險、施工風險、管理風險等），需建立水電站運行的風險評估機制，以規(guī)避水電站運行的不確定性風險，保護水電工程移民的切身利益。

（4）延長被征地移民的土地承包期。移民征地補償安置是根據(jù)中國土地管理法、土地承包法等相關規(guī)定及相關移民安置條例執(zhí)行，當電站運行期限超過農(nóng)民的土地承包期，移民獲取補償面臨合法性質(zhì)疑。因此，從以人為本的角度出發(fā)，延長土地承包期使之與電站運行期相同，避免獲取補償合法化的危機。水庫移民作為水電項目利益相關方中弱勢的一方，在水電開發(fā)中轉(zhuǎn)讓了資源使用權，因此適當延長土地承包期使之分享水電工程開發(fā)帶來的發(fā)展機遇，是合法、合理的。

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