巴西的水管理改革綜述

[英國] 安東尼奧 A.R.艾沃里斯

1 概 述

在 20世紀,水資源的控制和管理在巴西的工業(yè)化和城市化進程中發(fā)揮了重要的作用。尤其是從20世紀 30年代以來,河流、湖泊、地下水和海濱的開發(fā)成為國家和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃不可或缺的一部分。專家指出,幾十年以來,經濟的快速發(fā)展,加上環(huán)境法規(guī)不當和公共服務的缺乏,導致國內許多地方環(huán)境日益退化和人為造成水短缺,1964～1985年期間,這一現(xiàn)象尤為明顯。隨后,巴西花費了十多年的時間,國會才于 1997年通過了《水法》,主要目標是修復水體的環(huán)境條件和提高水的利用效率?；谛路?利益相關者參與的主要論壇是流域委員會,其中匯聚了水使用者、政府和社會團體的相關代表。立法引進了新的規(guī)定,例如規(guī)劃、許可和環(huán)境取費等,并且建立了國家水資源管理體系(S I N G R E H)。新的立法框架對社會環(huán)境需求和對水資源經濟價值日益重視的現(xiàn)象之間存在的緊張關系進行了總結,這種緊張關系集中表現(xiàn)在當?shù)厣鐓^(qū)、商業(yè)領域和政府機構中,正如專家所指出的那樣,水管理改變不僅僅是簡單的技術問題,水涉及的政治社會問題才是水資源政策和管理方面的核心。

為了理解正在進行的改革,有必要認清世界銀行、美洲開發(fā)銀行(I A D B),全球環(huán)境基金(G E F)和日本國際合作銀行(J B I C)等多邊機構對巴西推行新政策和立法方面的影響。這些國際組織提供了重要的技術指導(如 2003年世行發(fā)布的《水資源系列》),并資助了關鍵的基礎設施和能力項目建設(如世行 1997年資助的聯(lián)邦水資源管理項目)。有專家指出,I WR M理念就是傳入巴西并對其新興法規(guī)有所影響的最重要的原則之一,其理念在很大程度上為巴西新近用于解決水問題的公共政策和制度提供了概念性邏輯和方法論依據。也有必要指出,巴西推行新的水制度,恰逢國家的經濟調整和政府職能的重新定位,是在市場自由化和進一步融入全球經濟的壓力下進行的。新的經濟政策和新自由發(fā)展戰(zhàn)略極大地改變了水問題的范疇和(公眾及個人的)反應模式。

本文旨在評估巴西水資源體制改革能夠在多大程度上滿足巴西環(huán)境恢復和解決沖突的迫切要求。研究主要集中于巴西的南帕拉伊巴河流域,分析主要基于 2006年的實地調查和 2007年 3～5月采集的數(shù)據,除了非正式地與該流域利益相關者接觸外,還有與當?shù)毓ど虡I(yè)者、衛(wèi)生團體、非政府組織、政府官員和流域管理委員會成員進行了二十多次非正式保密性訪談。該研究基于當前存在的現(xiàn)實問題,調查相關事件、水利管理結構和機制之間的關系,并形成一個工具包,通過對現(xiàn)有的生態(tài)問題理論的重新認識來解釋現(xiàn)實問題。專家也指出,社會科學的解釋源于抽象(從整個事物中被抽取出來的相對獨立的屬性和關系)和具體(構成世界的事件和結構的多樣性)的辯證運動。某些方面既具有獨立性又是整個事物不可或缺的一部分(如本個案中的水費和公眾參與),研究人員需要認識其中的因果關系。在進行全面研究之前,首先有必要對 I WR M進行更加詳細的探討。

2 I WR M的局限性

當今世界,人們越來越關注水資源使用和保護方面的問題,涉及范圍從河流污染和供水缺乏等地區(qū)性問題到有關氣候變化和沙漠化的全球性挑戰(zhàn)。大眾媒體的日常報道和大學及學術圈的工作反映了對更好地管理水系統(tǒng)的需求的關注。例如僅英國就有六十多個與水相關的專業(yè)碩士學位。關于水資源管理方面的問題并不新奇,至少 19世紀以來,經濟學家、工程師和哲學家們就開始思考這一問題。在20世紀的前半期,水管理開始與區(qū)域發(fā)展和經濟增長相聯(lián)系,例如 20世紀 30年代美國田納西州流域管理局(T V A)的經驗。T V A的經驗后來影響了全世界的水壩建設和水基礎設施的擴建,例如巴西在20世紀 60年代和 70年代建設的一些大型的水壩。然而,不久以后,擺在人們面前的事實是,水利工程和不節(jié)制的水資源開發(fā),正在造成世界范圍的環(huán)境影響,并在很多情況下不能滿足公共需求。從 20世紀后半期,人們開始修正一些理念和技術,注重整合環(huán)境保護和水的多目標使用,并與其他相關要求相結合(例如土地使用和城市擴張等)。

I WR M便是當今嘗試改進水管理的典型的范例之一,它有兩個基本的支柱:公眾參與和對水的經濟價值的認可。其他如“適應性管理”和“過渡性管理”,也擴展了水資源管理方面的學術領域,并且為水資源管理的體制改革打下了基礎。這些理念被用于公共政策實踐之中,其中最好的案例之一就是2000年歐洲通過的《水框架指令》。這是一個試圖徹底解決歐洲水問題的詳細立法。然而,在歐洲和其他地方,新舊方法的過渡無不引起沖突和爭議。新的水政策所設立的目標和日程已經遭遇較大的困難,為了理解當前圍繞水資源規(guī)范管理的嘗試所引起的爭議,有必要對主要的水管理理論的矛盾之處進行研究。有學者指出新方法的重大局限性包括技術方面的不足、當?shù)厮芾碚叩牡钟|以及公共機構之間缺乏協(xié)調。但是還沒有人正式提出 I WR M理念存在的更多的基礎性的缺陷。表 1示出了其固有的缺陷。

表1 I WR M的局限性

2.1 認識論的局限性

盡管對 I WR M的概念化進行了大量嘗試,但對其認識論基礎的理解仍然模糊不清。盡管很多學者堅持認為需要進行集中規(guī)劃和對管理程序進行整合,但卻無法對整合的機制和細節(jié)進行解釋。大多數(shù)的文獻認為 I WR M是要求采取綜合措施解決當前的水問題,并要求所有產業(yè)和團體都應參與解決問題,但未提及如何實現(xiàn)區(qū)域和水用戶之間的溝通。為了解決綜合管理原則背后的不確定因素,一些專家建議將 I WR M與其他的管理機制相結合,例如和規(guī)劃計劃系統(tǒng)相結合,但是這種方法仍不能達成綜合管理的模式。有專家提出放棄 I WR M,回到過去幾十年采用的狹窄技術路線來進行水資源管理。

2.2 操作的局限性

由于概念化尚未確定,很多水管理專家對于采取 I WR M方法猶豫不決。有專家指出,根據 I WR M理論,各用水戶所分配的用水應該實現(xiàn)水利用最大化的凈效益,無論他們是在河流的上游還是在下游,也不論團體差異和文化問題。這些解決水問題的方法很理想化,I WR M只有在水使用者高度合作的情況下才可能實現(xiàn),并且“并不清楚是否能確保可持續(xù)發(fā)展的需要?！庇捎谕茝V綜合管理的主張很模糊,不足以提供指導,實踐者和規(guī)劃者往往只選擇I WR M中那些看似更加可行的方案。最近很多試用I WR M的經驗表明,當?shù)氐乃芾碚邇A向于放棄具有挑戰(zhàn)性的目標,通常對其涉及的可行的管理選項數(shù)量進行限制。將 I WR M與政策改革相結合并達到更好的水管理效果的嘗試也受限于對環(huán)境管理機構設置的政治壓力或環(huán)境干預。

2.3 政治局限性

由于上述 I WR M中有關認識論和操作方面的局限性的根源似乎較多,所以水管理的政治化基礎難以讓人接受。決策者們一直不愿意承認的一點是水獲得的排除性機制,或者是水流與錢權流通的關系。大多數(shù)支持 I WR M的人們不想承認社會團體的差異會對水分配和負面影響的分布產生重大影響。其他觀察發(fā)現(xiàn),I WR M的關鍵局限性在于水管理專家和水文學家保守的思維模式,他們認為如果考慮社會經濟和政治問題就偏離了水管理的“純粹”目標。有些人甚至不愿承認政治爭端的關聯(lián)性,認為水沖突只是需要解決或避免的偶然現(xiàn)象,不是水管理的永久性特征。很多試圖將水管理與廣泛的政府改革相聯(lián)系,卻無法觸及政治核心,尤其是忽略了復雜的社會、經濟、物質和其他方面的影響。有專家認為需要重新考慮并為修改推動基于 I WR M的改革的假設做好準備。

由于這些固有的缺陷,很多經驗表明,I WR M不能夠充分解決經濟增長、環(huán)境退化和社會政治方面的不公正問題。這是這種新管理模型的主要缺點,尤其考慮到像巴西這樣的國家,因為該國自從殖民時代以來,便形成了自然資源沖突與政治控制相聯(lián)系的局面。同樣是社會團體,政治權力較弱的群體往往比政治權力較強的群體獲得自然資源的機會少,且往往還遭受到較差環(huán)境質量的影響,這種現(xiàn)象在巴西并不是少數(shù)的偶然現(xiàn)象。社會的不平等被系統(tǒng)地轉變?yōu)樾畔⒌牟粚ΨQ,造成水管理排斥弱勢的社會群體,決策權集中在上級機關的手中。其實好的做法是促成真正的參與性策略,要求將權力下放到基層并有效實現(xiàn)對政治代表的問責制。有專家指出,參與性方法如果成為廣泛激進的政治項目的一部分,再加上邊緣社會團體的參與,則更容易成功。

本文從上述觀察的角度討論南帕拉伊巴河流域內的 I WR M經驗。在該流域內,基于供水增加和河流工程的舊管理方法正由 I WR M理論激發(fā)的需求管理新做法所取代。盡管政府機構和該地流域委員會的官方表述有所變化,但仍可以從以下章節(jié)看到基于 I WR M的規(guī)范有其固有的局限性,使環(huán)境社會問題得不到滿意的答復。

經研究得出:雖然某些研究解決了南帕拉伊巴河流域的水管理問題,但對水管理改革的權力細微差別關注較少。

3 南帕拉伊巴河流域個案研究

3.1 流域概況

南帕拉伊巴河流域位于巴西的東南部,是該國最有經濟活力的區(qū)域,生產總值約占全國 G D P的 11%。其戰(zhàn)略性位置和豐富的自然資源為流域內城市擴張、工業(yè)和農業(yè)發(fā)展提供了有利條件。早在 18世紀,南帕拉伊巴河就是連接海濱和內陸位于米納斯吉拉斯(M i n a s G e r a i s)州金礦的主要通道。在 18世紀 70年代,該流域引進了咖啡生產,流域中大量的土地變?yōu)榉N植園和加工廠,自然植被被清除,為種植園提供開闊的場地。在 19世紀末,由于嚴重的土壤侵蝕和土地退化,當?shù)氐目Х壬a開始下降。新一輪強勢經濟發(fā)展始于 20世紀左右,當時南帕拉伊巴河流域出現(xiàn)了紡織業(yè)和工業(yè)。標志性里程碑是 1941年成立了國家鋼鐵公司,這是巴西的首家大型鋼鐵廠。由于接近主要消費中心(里約熱內盧和圣保羅),一些多元化的工業(yè)活動迅速發(fā)展起來,到目前制造單位已超過 8500家。另外,流域內電站已超過 120座,其中 7座電站的裝機容量超過 50MW。

咖啡生產和工業(yè)化是 19世紀和 20世紀的發(fā)展標志,但是經濟的增長卻付出了較高的環(huán)境代價。如果當?shù)氐慕洕靡嬗谄溆欣奈恢煤拓S富的自然資源,那么經濟發(fā)展留下的則是河流退化和利益相關者之間的沖突。為此,上下游用水戶就環(huán)境退化的影響相關的問題發(fā)生重大分歧,并導致無法遵守環(huán)境法規(guī)的情況的發(fā)生。在南帕拉伊巴河流的中游流域,工業(yè)繁榮,水電得到充分開發(fā),因此這里的生態(tài)條件退化很明顯。污染河流的延伸造成這里的大腸桿菌的數(shù)量超標 50～160倍,由于只有17.6%的流域面積進行了污水處理,水污染現(xiàn)象變得更加嚴重?？偟男杷髁恳呀涍_到 263 m3/s,表明了可獲得水資源的明顯壓力(是枯水流量的 74%)。另外,流域內還有 256個建筑工程的采砂點,同時流域總的蒸發(fā)量與32.6萬居民的需水量相當,這些人口占流域總人口的 6%。

3.2 新法規(guī)體系的提出

城市用水的增加和水力發(fā)電的開發(fā)基本上貫穿于 20世紀。但因對污水處理和環(huán)境恢復方面的投資比較低,在幾十年內,主河流和很多支流的環(huán)境質量下降嚴重。在該流域如何管理水的決定權掌握在中央政府的手中,必須遵從規(guī)定的主要的技術和經濟標準。流域最初的用水治理出現(xiàn)于 1939年,當時河流的上游成立了帕拉伊巴河流域的服務組織,主要是模仿 T V A的經驗,旨在對流域的水電開發(fā)進行管理。聯(lián)邦政府為解決越來越多的水問題,于 1968年成立了南帕拉伊巴河流域委員會(C O V A P)。但 C O V A P并不成功,1979年,由多部門委員會(C E E I V A P)取代,其結果也不理想。因為兩個組織的成員只限于公共機構和政府公務員,來自用水者和其他利益相關者的人數(shù)較少。南帕拉伊巴河流域由于嚴重的水量和水質問題而變得越來越聲名狼藉,而國家和政府管理機構幾乎沒有采取措施來扭轉這一日漸惡劣的環(huán)境趨勢。

直到 20世紀 90年代,流域污染的程度引起國際的譴責,國會這才開始考慮進行法規(guī)體系改革,南帕拉伊巴河流域委員會(C E I V A P)最終成立。C E I V A P是討論長期規(guī)劃的官方平臺,解決具體的水問題和批準水費的收取(聯(lián)邦政府下屬的河流管理機構國家水行政署(A N A)仍然擁有取水許可和水費收取的職能)。C E I V A P并非在機構缺失的情況下成立,而是在流域(在圣保羅州始終很強勢)和全國范圍內長期鼓動的結果(C E I V A P實際上成立于 1996年,早就秉承了即將實行的新法,新法于 1997年通過)。正如官方文件反復陳述的那樣,C E I V A P是在 I WR M流域一體化原則和流域利益相關者參與原則的影響下成立的,它批準了兩個主規(guī)劃,以指導流域的改革,一個是2002～2006年規(guī)劃,另一個是 2007～2010年規(guī)劃。規(guī)劃包括了為恢復干流和很多支流的環(huán)境狀況而設計的一系列干預措施。然而,兩個規(guī)劃都沒有為應對環(huán)境影響提供清晰的戰(zhàn)略性方向,這為有關爭論埋下了隱患。

由于地方治理經驗與國家水政策的相關性,C E I V A P從成立之初就一直得到聯(lián)邦政府的支持,所以它比以往成立的機構更能夠正確地處理環(huán)境方面的問題。然而,盡管制度上有所改善,該流域環(huán)境退化的不利局面依然沒有改觀,這一點可以從主規(guī)劃的詳細論述和環(huán)境調查看出。流域仍然遭受生活污水、工業(yè)排放、采砂和地下水過量開采的影響。在本研究的一些調查訪問中,很多流域利益相關者表達了他們對 C E I V A P處理新舊水問題能力的關注。存在的主要問題是,C E I V A P需要整合聯(lián)邦和州的水法規(guī),聯(lián)邦水法規(guī)主要適用于干流和主要的支流,而州水法規(guī)主要適用于其他支流。水法規(guī)的雙重屬性(聯(lián)邦政府和州政府對同一河流系統(tǒng)的共同責任)經常受到指責,因為難以在大的巴西河流流域執(zhí)行新水法規(guī)。僅就南帕拉伊巴河而言,13個支流都有其各自的委員會分會或市政協(xié)會,它們相互之間或者與 C E I V A P并沒有溝通。具有諷刺意味的是,旨在促進I WR M的改革實際上造成了河流和子流域的支離破碎。

然而,盡管 C E I V A P分會之間的內部爭議代表了對南帕拉伊巴河流域現(xiàn)代水法規(guī)的真正挑戰(zhàn),而新法規(guī)體系中更多的缺陷則體現(xiàn)在環(huán)境退化的持續(xù)存在。在目前的研究中,不難看出,在過去的 10a中,流域的大多數(shù)規(guī)劃和 C E I V A P的活動發(fā)展均圍繞一個主題,即取水收費問題,也就是用水計價問題。由于優(yōu)先考慮新的收費計劃的內部細節(jié),該問題處于主導地位且太過耗時,使得 C E I V A P的重點實際上偏離了環(huán)境和社會問題。收費方面的討論開始于 2000年,當時有成員支持減少對中央撥款的依賴。2000～2002年,C E I V A P處于兩極分裂狀態(tài),一方反對收費,另一方支持收費。聯(lián)邦政府、學者和一些非政府組織(N G O)傾向于取水收費。反對取水收費的主要是那些農業(yè)、水電和工業(yè)方面的代表。對收費問題進行激烈爭論而不談改進利益相關者的活動質量,人們開始喪失對C E I V A P起初的熱情。

2002年,實業(yè)派改變立場,同意了收費提案,爭論不休的局面出現(xiàn)出乎預料的轉折。實業(yè)家們似乎聽取了 C E I V A P的建議,按新的法規(guī)模式轉變了觀點。然而,真正的原因卻并非如此簡單,實業(yè)派實際上是想采取主動,以確保收取的水費較低和避免密切的監(jiān)管審查。

與決策制定的民主機制相反,水政策由強勢的政治經濟群體所操作,C E I V A P中的其他利益相關者只起了邊緣性的作用。關于收費的爭論,實際上妨礙了C E I V A P詳細考慮流域內水資源相關的環(huán)境和社會問題。例如,在這些商討中,實業(yè)派拒絕收費過高,只是希望將問題立刻解決,奇怪的是,支持環(huán)保的 N G O竟然對實業(yè)派的立場予以支持。公共參與渠道的制度化與強勢群體的決策制定過程形成鮮明對照,明顯削弱了新法規(guī)的合法性,新的法規(guī)體系并沒有產生人們所期待的結果,詳見下文。

3.3 取水收費問題

取水收費是南帕拉伊巴河流域新水法規(guī)的中心策略工具,其源于 I WR M的流域管理。名義上聲稱新的收費計劃(一個基于誰污染誰付費原則的環(huán)境政策的經濟工具)將會減少對環(huán)境的消極影響,促使水資源的合理使用,使水資源能夠根據經濟效率進行分配。而實際情況是,除了圍繞收費主題的諸多爭議,收入仍然很低且都花費在行政成本或獨立項目上。新收費計劃獲得主流經濟學家的認可,他們也協(xié)助推行新法規(guī),而新法規(guī)對環(huán)境的貢獻非常小,而且在執(zhí)行時又非常不集中。技術專家在調查當?shù)氐那闆r時發(fā)現(xiàn),在南帕拉伊巴河流域所收水費遠不足于解決環(huán)境問題,而數(shù)年后,仍然沒有發(fā)現(xiàn)有對新政策工具具體效果進行獨立評估的報告。而大多數(shù)的出版物只是復制官方機構和多邊組織的言論。為了就南帕拉伊巴河流域取水收費問題提供一份更為客觀的評價,本文按照經濟合作與發(fā)展組織(O E C D)提出的用于環(huán)境管理的經濟工具是否成功的五大標準進行評價,即環(huán)境有效性、公平性、可接受性、行政可行性和成本,以及經濟效益。

就環(huán)境有效性而言,推行取水收費對修復南帕拉伊巴河流域環(huán)境條件的貢獻相當有限,有專家將環(huán)境問題的規(guī)模大小同財政收費資助的設想目標進行對比后發(fā)現(xiàn),目前的機制還不足以恢復環(huán)境方面的影響。從 2003年到 2006年,水費的收取總額為2540萬 R＄(雷亞爾),這大大低于區(qū)域恢復所需要的預算,即資金總額每年3.6億 R＄,或者到 2025年實現(xiàn) 46億 R＄。在 2006年,14個城市花費了 710萬 R＄,但是這些資金都用在短期項目上,這些項目對環(huán)境改善能力有限。盡管環(huán)境改善成效甚微,而C E I V A P中申請項目資金的競爭卻是相當激烈。正如訪談中提及的那樣,競爭期間各方大力游說,結果變成為 C E I V A P會成員之間爭奪資金的對話,讓公眾對整個法規(guī)體系更加懷疑。

至于 O E C D提到的第 2條標準,即公平性,主要有兩個問題同目前水費機制有關。首先,目前還沒有針對過去環(huán)境破壞的補償機制,例如過去農業(yè)、采礦業(yè)對環(huán)境的污染等。在南帕拉伊巴河流域案例中,一些公司使用退化的河流已經幾十年了,其他則是一些新加入的用水戶,即使如此,對這兩種群體收取的水費卻是一樣的?？紤]到對環(huán)境破壞的累積效應,這意味著環(huán)境保護方面責任的不平等。實質就是當前的水用戶以收取水費的形式對過去受益于河流的用戶給予補貼,則可以描述為是一種過去和現(xiàn)在之間不正當?shù)慕徊嫜a貼。其次,如果對商業(yè)公司和水務公司收取費用,他們可以將經濟壓力輕易地轉嫁給其用戶,這意味著額外的環(huán)境成本在價格上被轉移,減少了責任的公正分配,僅僅是增加了優(yōu)勢群體的利益。

第 3條標準,即可接受性,對于流域內新的水費收取機制的懷疑和誤解仍然很多。從 2004年的水費收取情況來看,當時有一半以上的用水戶拒絕支付,或者延遲支付水費,這很大程度上同新法規(guī)體系缺乏合法性相關。調查發(fā)現(xiàn),2003年以后的水費收入仍然保持相對不變,這表明,人們對新法規(guī)的接受程度并沒有改善。在所有的行業(yè)中,工業(yè)的利益相關者對取水收費顯得最為投機。盡管圣保羅、里約熱內盧和米納斯吉拉斯州幾州聯(lián)合起來同時收費,其流域委員會中的政治代表也同意收費,但是仍然有很多實業(yè)家對收費表示不滿,拒絕交納水費。需要補充的是,那些愿意支付水費的實業(yè)家,主要是出于提高企業(yè)的形象,這一點從項目的調查采訪中可以看出。

至于第 4條標準,行政可行性,在南帕拉伊巴河流域的執(zhí)行遠遠不是那么簡單,在很大程度上,該流域為采用取水收費機制付出了代價。由于行政管理結構的限制,在初始階段,水費的收入由國家水行政署(A N A)直接管理,因為 A N A是一個公共組織,所以財政部認為水費的收入與其他稅收的收入并沒有什么區(qū)別,錯誤地將水費在財政部進行了充公。這種不合理的做法引起了全國范圍內的批評。在2004年,巴西通過一部新的法律,將水費資金的管理直接轉交流域委員會。新的管理解決方案在某種程度上約束了財政部。然而,在聯(lián)邦和州管理機構的責任分擔方面仍然存在問題,這意味著,南帕拉伊巴河流域應該有 4種不同的收費機制,一種是針對干流,另外 3種則針對州內的支流。目前,只有干流上的用水采用的是全額收費的機制,另外三州則各自為政。

南帕拉伊巴河流域收費機制的失敗可能與第 5條標準有關,即經濟效益。按照新古典經濟學的觀點,高效率意味著根據最大化邊際效用和低成本管理進行的資源優(yōu)化。然而,到目前為止,新的水費收取機制既沒有影響水資源在流域的重新分配,也未能控制用水的增長。相反,水費收取的基本目標僅僅是產生收入,而不是促進效率的提高和水資源的可持續(xù)利用。例如,在對 488個流域工業(yè)企業(yè)的調查中發(fā)現(xiàn),至少在新法規(guī)執(zhí)行的初期,收取水費并不是減少工業(yè)排放的有效機制。

由于以上原因,流域水管理改革機制錯失,主要是因為聯(lián)邦政府強力推行的用水計價造成的。恰好驗證了一種認識,即“雖然權力下放可以更好地管理環(huán)境并讓政府反應更加積極,而巴西改革的最終目標是實行水稅收計劃來資助流域范圍內的水利投資”。正如某專家指出的那樣,環(huán)境管理采取基于市場的工具,例如取水收費,是一種貨幣價值(即收費),這種價值賦予一個非商業(yè)性資源(即水),破壞了市場與非市場屬性和價值的關系,與環(huán)境保護相脫離。根據支付能力來區(qū)別對待不同的利益相關者,進一步削弱了各群體間的差異,從而回避了過去和現(xiàn)在對南帕拉伊巴河流域環(huán)境退化應付的責任。換句話說,取水收費為不追究對環(huán)境有高度影響的活動地點、規(guī)模和方式提供了政治理由。最后,盡管水費對修復河系環(huán)境條件的貢獻很小,但是對收費的爭議卻幾乎成了流域水管理討論的焦點。持續(xù)強調收費沒有造就國家和社會之間的協(xié)同機制,反而使各利益相關群體彼此越行越遠。

3.4 水利益相關者的等級

事實上,自成立以來,C E I V A P的大多數(shù)活動以組織為主,水費收取計劃的施行表明水管理的原則就是霸權。收費計劃的形式主義目標和具有爭議性的本質妨礙了社會團體和流域基層組織的參與。盡管提出了所謂的公眾參與和權力下放,大多數(shù)利益相關者對 C E I V A P的活動仍然陌生,也沒有承擔任何責任。

例如,C E I V A P2000～2008年會議記錄載明,當其成員試圖討論水污染、上下游水事沖突甚至是環(huán)境教育等問題時,這些“不方便”的聲音便會馬上被主席以不在日程討論范圍內而打斷。再如,2004年2月 12日,有成員對圣保羅和里約熱內盧水使用率之間的差異提出了疑問,卻沒有進行深入討論。2006年 10月 19日,有成員提出河流下游退化嚴重,結果不了了之。還有一個更具說服力的例子,即關于是否授權伊陶卡拉(I t a o c a r a)電站進行 195MW裝機容量和 76 k m2水庫占地面積設計的討論也是毫無結果。所有這些事實表明,C E I V A P在公平解決沖突的問題上表現(xiàn)出無能。

公眾參與 C E I V A P的特點是,決策制定的機會始終不對稱?！耙邪l(fā)言權僅僅是獲得一席座位是不夠的”。當?shù)匚瘑T會活動決策權具有縱向性的原因至少有兩個:①巴西選舉體系中既定的強勢掌控論對廣泛的公眾參與相當敏感;②南帕拉伊巴河流域的經驗作為新的水管理國家模式具有戰(zhàn)略意義,從而放大了國家利益相關者集團對地方事務的影響。也就是說,南帕拉伊巴河流域經驗很重要,新的國家法規(guī)體系是否成功同地方上取得的結果有很大關系。因此,國家政府,主要通過 A N A,以 C E I V A P為“試管”,全力將法律付諸實施。在新的法規(guī)工具中,南帕拉伊巴河流域成功地采用了水費收取機制,這被認為對新機構政治與行政司法具有重要意義。以南帕拉伊巴河流域為例的另外一個原因在于,A N A的大多數(shù)主管來自于里約熱內盧和圣保羅,他們都親自參與了南帕拉伊巴河流域的水管理。而A N A對流域的優(yōu)先化使得其他領域,尤其是工業(yè)領域,加強了對 C E I V A P活動的參與度,因此,即使只有少數(shù)席位,這些有力的呼聲足以控制 C E I V A P的重要決策了。

聯(lián)邦行政者與有影響的經濟活動家之間的爭議掌控著 C E I V A P的生存,關鍵是兩方的爭議決定了對水管理問題的解釋以及做出的具體反應。由于C E I V A P其他利益相關者影響力有限,對社會和自然問題的關注逐漸轉移到維護現(xiàn)有的產業(yè)優(yōu)勢上來?？梢源笾聦?C E I V A P的成員分為 3個等級,最上面一層具有最高的權力,即聯(lián)邦政府的公務員(特別是 A N A人員)以及工農業(yè)中的實權派。第 2個等級較為復雜,包括州和市政的行政管理者、N G O代表、水利局、大學、財團和專家級代表。與核心人群相比,第 2級代表的影響力較小,他們傾向于為資源和空間展開競爭。例如:采訪中發(fā)現(xiàn),有人尖銳地批評某些 N G O專業(yè)人員(表面上)參與 C E I V A P的活動只是為其自己的項目爭取資金。在其他的訪談中,某些 N G O承認被 C E I V A P雇用只是組織培訓和提升意識運動。

利益相關者中還存在第 3等級,他們的影響力更小,其中包括傳統(tǒng)的用水者(小農戶、漁民和當?shù)鼐用竦?以及當?shù)亟M織(不一定是 N G O)的代表。這些人難以參加 C E I V A P的活動,只是作為旁觀者出席會議。盡管沒有被直接排除在外,但是他們對新的水管理模式的錯綜復雜性難以理解,而 C E I V A P微妙的程序手續(xù)更讓他們望而卻步。第 3等級的利益相關者有時被指責為對 C E I V A P決策的重要性不理解。在調查中,一些傳統(tǒng)水用戶抱怨會議上使用專業(yè)術語,充滿縮略詞、規(guī)則和條例,這表明他們在該認知領域有所欠缺,沒有吃透新水法規(guī)體系的細節(jié),被自動排除在外。利益相關者等級劃分可能對總結利益多樣性和決策權不均衡性有所幫助,但它只是南帕拉伊巴河流域尤其是 C E I V A P充滿互動和爭端的復雜微妙網絡的簡化表征。這 3個權力級次在 C E I V A P成立之前就已存在,只是由于新的水管理模型的實施,使得這種非對稱性更加鮮明。新法規(guī)主要將權力和資源集中于流域管理的官僚主義的手中,總體上服從于強勢群體的利益,而沒有重視生態(tài)修復和滿足當?shù)卮蠖鄶?shù)人口的要求。

4 結 語

如上所述,南帕拉伊巴河流域水法規(guī)改革的最新經驗生動地展示了 I WR M在認識論、操作性和政治性方面的局限性。盡管在國際理論的影響下各種制度發(fā)生了變化,但是 C E I V A P或環(huán)境治理者并沒有很好地解決環(huán)境方面的問題。雖然有很多官方出版物和學術刊物反復聲稱已經取得了成功,但是流域仍然處于嚴重退化狀態(tài)。對河流系統(tǒng)的破壞還在繼續(xù),嚴重威脅著當?shù)厣鐓^(qū)的生態(tài)穩(wěn)定性和人們的生活質量(如未經處理的工業(yè)廢水排放、未經環(huán)境驗證的河流工程、土壤侵蝕等)。主要的過失在于在南帕拉伊巴河流域推行取水收費,這在世界上任何環(huán)境管理的地方都具有高度敏感性。對收費的爭議實際上已經毒害了始于 20世紀 90年代本就脆弱的公眾運動,收取的費用不足以修復環(huán)境,也未能讓人們以負責任的態(tài)度來使用水資源。

同樣,新的法規(guī)體系大大低估了潛藏在流域中的社會復雜性和政治斗爭。本研究特別指出,C E I V A P始終不愿意從政治層面解決水管理問題。結果是,人們很少注意到一個事實,即巴西南帕拉伊巴河流域水法規(guī)改革實際是中央政府通過 A N A和強勢的經濟群體,特別是工業(yè),來進行操作。顯然,當?shù)鼐用窈陀盟舨⒎菍ζ渌诹饔虻臈l件漠不關心,他們希望盡其所能在新的法規(guī)體系中占據更多的政治空間。南帕拉伊巴河流域的水管理如果不以民主化為基礎和清除歷史遺留的政治上的不平等性,就很難指望實現(xiàn)環(huán)境的可持續(xù)性發(fā)展。