適應氣候變化的認知與政策評價

周景博 馮相昭

(1．中國人民大學環(huán)境學院，北京100872;2．環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京，100029)

氣候變化已成為不爭的事實。減緩和適應是人類應對氣候變化的兩類主要措施，在氣候變化減緩行動難以很快奏效的情形下，采取具有針對性的適應戰(zhàn)略已經(jīng)成為世界各國更為緊迫的選擇［1－2］。全球氣候變化政府間氣候變化專門委員會(IPCC)在其2007年發(fā)布的氣候變化第四次評估報告中進一步指出，氣候變化帶來的影響與變化是無可避免的，將超出目前的應對能力，因此，社會必須采取措施來適應這些影響和變化［3－4］。

認知是有效適應氣候變化的前提?？茖W有效的適應戰(zhàn)略需要社區(qū)、地方、區(qū)域、部門、國家等各個層面的廣泛參與和共同行動。參與和行動的基礎是對氣候變化的感知和認知，只有決策者、政策執(zhí)行者和普通公眾都認識到氣候變化的存在及其所帶來的風險，才有可能將氣候變化融入政策、規(guī)劃、項目和日常活動中，使全社會參與到應對氣候變化的整個進程之中［5－6］。適應策略的制定受決策者對氣候變化認知的影響，同樣，適應策略的執(zhí)行效果和績效評價也會受到公眾對氣候變化認知的影響，因此，作為決策重要參與者的政府部門工作人員和社會公眾對氣候變化的認知對氣候變化適應能力建設均具有重要的影響。

自1990年代以來，公眾已經(jīng)開始意識到全球氣候變化。已有的大量氣候變化意識調(diào)查的主要對象也是公眾，這些調(diào)查主要關注公眾對氣候變化及其發(fā)展趨勢的認知，以及怎樣調(diào)整行為來減緩和適應氣候變化［7－10］。決策層次對氣候變化的認知研究還相對缺乏，更缺少決策層與公眾氣候變化認知的比較分析。

本文以銀川閱海濕地適應氣候變化能力建設為研究案例，從政府部門和公眾兩個層次討論和比較其對氣候變化的認知程度及其對適應措施的評價，以期對適應氣候變化策略的認知基礎研究提供依據(jù)。選擇地方案例的主要原因是，氣候變化是全球環(huán)境問題，但其對各地區(qū)的影響有顯著差異，地區(qū)適應策略也有明顯不同，對氣候變化的認知和適應均具有顯著的區(qū)域特征，區(qū)域性的適應研究有更好的針對性。

1 研究背景

銀川閱海濕地位于寧夏回族自治區(qū)銀川市金鳳區(qū)北部，由湖泊、沼澤、草甸組成，總面積2 013 hm2，其中水域面積1 200 hm2。閱海濕地是銀川市面積最大、原始地貌保存最完整的一塊自然濕地，是銀川西部的重要生態(tài)屏障，也是我國溫帶干旱荒漠地區(qū)水生野生動植物保存物種最多、生物多樣性最豐富的地區(qū)之一。

閱海濕地正面臨氣候變化的挑戰(zhàn)。全球氣候變化在寧夏地區(qū)已有明顯表現(xiàn)，近50年來，寧夏氣溫總趨勢在波動中上升，年平均氣溫以0．37℃/10年的線性速率遞增，年降水量在波動中則有逐漸減少的趨勢。氣候變化對閱海濕地所在的水文水資源系統(tǒng)也帶來了一定負面影響，在流域?qū)用妫陙睃S河流域氣溫明顯升高，降水有所減少，河源區(qū)徑流量銳減，斷流天數(shù)增多;在地區(qū)層面，氣候變化已經(jīng)引起了寧夏水資源分布的變化，秋季降水明顯下降，暴雨日數(shù)增加，降水資源的時空分布更加不均。

閱海濕地地處中國西北內(nèi)陸干旱半干旱地區(qū)，相比濕潤地區(qū)的濕地生態(tài)系統(tǒng)，其脆弱性更顯著;同時，閱海濕地大部分位于城市市區(qū)內(nèi)，相比離城市較遠的湖泊濕地更容易受到城市發(fā)展建設等人為因素的干擾，更難以維持原生態(tài)。此外，盡管寧夏銀川近年來經(jīng)濟社會發(fā)展快速穩(wěn)定，但仍屬中國經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，濕地保護的資金、設施、人員、管理等能力相對薄弱，對氣候變化的適應比發(fā)達地區(qū)面臨更大的挑戰(zhàn)。如何減輕這些不利影響和適應氣候變化是閱海濕地面臨的重要挑戰(zhàn)。

2 調(diào)查方法

本研究采用問卷調(diào)查方法，分別針對銀川政府部門工作人員和公眾進行調(diào)查，了解地方政府部門和公眾對目前正在發(fā)生的氣候變化及其對閱海濕地影響的認知、適應措施和對適應的需求情況。政府部門調(diào)查和公眾調(diào)查在調(diào)查內(nèi)容上的相同點是都包括對氣候變化的感知和認知基礎以及對適應氣候變化的信息需求的調(diào)查，但在適應策略方面的調(diào)查中，政府部門調(diào)查側(cè)重于政策制定和實施，而公眾調(diào)查側(cè)重于政策需求。

政府部門調(diào)查在2010年6月－2010年7月進行，采取自填式問卷調(diào)查方式對寧夏自治區(qū)環(huán)保廳、銀川市氣象局、水利局、旅游局、建設局、發(fā)改委及濕地管理辦公室、環(huán)境宣傳教育(信息)中心、寧夏環(huán)境科學設計研究院、寧夏環(huán)境監(jiān)測中心、寧夏大學、銀川市水產(chǎn)技術推廣服務中心等政府部門、相關研究單位和閱海開發(fā)經(jīng)營單位等對適應策略的制定有重要影響的利益相關部門管理階層的工作人員進行了調(diào)查。樣本數(shù)量為45人。主要調(diào)查內(nèi)容包括:①對氣候變化的感知和認知，包括什么是氣候變化、氣候變化的起因、氣候變化對中國和本地(銀川以及閱海濕地)的影響、中國政府的減排政策;②已采取的閱海濕地適應氣候變化的政策措施與實施效果;③對適應氣候變化能力建設的認識與理解，包括對部門責任分擔、政策實施主要影響因素、適應能力提升的關鍵方面以及氣候變化相關信息的需求等。

公眾調(diào)查在2010年7月進行，采用偶遇抽樣的方式進行現(xiàn)場面訪，調(diào)查樣本86個，其中96．3%的被訪者居住在銀川市(包括銀川郊區(qū))，男性被訪者占57．3%，女性被訪者占42．7%，年齡范圍為20－60歲，其中20－40歲之間的年輕人較多，職業(yè)分布廣泛。主要調(diào)查內(nèi)容包括:①對氣候變化的感知和認知，包括什么是氣候變化、氣候變化的起因、氣候變化對中國和本地(銀川以及閱海濕地)的影響、中國政府的減排政策;②公眾對閱海濕地公園及銀川水環(huán)境適應氣候變化措施的評價和需求;③對適應氣候變化的信息需求。

3 結(jié)果與分析

3．1 對氣候變化的感知和認知

適應氣候變化首先需要感知和認知氣候變化的存在，并且對其嚴重性有足夠的認識。社會公眾與政府工作人員對氣候變化的感知和認知情況如表1所示，并采用方差分析法比較了二者的感知和認知差異。調(diào)查結(jié)果表明，無論是公眾還是政府工作人員，多數(shù)被調(diào)查者都認為氣候變化的確已經(jīng)發(fā)生，并主要意味著極端氣候事件增加，且造成氣候變化的最主要原因是人類自身的生產(chǎn)活動。社會公眾和政府工作人員對氣候變化的感知和認知也存在差異:政府工作人員對極端氣候事件的關注度顯著高于公眾;在氣候變化對中國影響程度的嚴重性上，公眾對嚴重性的認識要顯著低于政府公眾人員;在中國政府是否已經(jīng)承諾要減少溫室氣體排放問題上，公眾的信息掌握程度也要顯著低于政府工作人員。可見，無論在公眾還是決策層，適應氣候變化的感知和認知基礎都已基本形成，但對氣候變化的表現(xiàn)形式和嚴重程度以及中國應對方案和政策行動的認知，公眾的意識基礎還弱于政府工作人員。

公眾和政府工作人員對區(qū)域氣候變化的感知情況如表2所示。除了溫升、降水和干旱情況外，其他方面二者的感知沒有顯著差異。公眾和政府工作人員多數(shù)都認為區(qū)域氣候變化越來越?jīng)]有規(guī)律，這從對氣候變化具體表現(xiàn)回答的分散性也可見一斑:除了多數(shù)人都認為平均氣溫上升外，針對降水、干旱、暴雨、低溫等其他具體的氣候變化表現(xiàn)問題，被訪者的回答都很分散，無法歸結(jié)出區(qū)域氣候變化的規(guī)律性。根據(jù)當?shù)貧v史氣象資料，有兩個氣候變化的客觀證據(jù)，一是當?shù)貧鉁氐目傋兓厔菰诓▌又猩仙?，一是年降水量在波動中減少(直接導致干旱有加重的趨勢)。公眾和政府工作人員的感知差異恰好表現(xiàn)在平均溫升和年降水量這兩個指標上，不過，公眾對兩指標的正確感知程度都要顯著低于政府工作人員。

總的來看，在適應的環(huán)境意識基礎——對氣候變化的感知和認知方面，公眾和決策層都有共識，這是制定適應政策和實施適應措施的良好基礎，但也可以看到，公眾對氣候變化的正確感知和認知程度還顯著低于決策層。

表1 公眾和政府工作人員對氣候變化的感知和認知Tab．1 Perception and cognition of climate change of general public and government staff

3．2 適應措施的實施效果評價

面對氣候變化以及工業(yè)化、城市化進程對閱海濕地的擾動，寧夏自治區(qū)、銀川市政府制定了多項措施來適應氣候變化、保護閱海濕地水環(huán)境，例如出臺了《銀川市湖泊濕地保護辦法》、《銀川市濕地保護與利用規(guī)劃(2006－2010)》等法規(guī)和規(guī)劃性措施;積極采取工程型措施，打通艾依河水系，連通閱海，從而大大增加了閱海濕地的面積，提高了濕地水量，增強了閱海自凈能力，改善了生態(tài)環(huán)境，提高了閱海適應氣候變化的能力。對于連通閱海工程的實施效果，公眾和政府工作人員的評價見表3。可以看到，公眾和政府工作人員都普遍認為，閱海連通工程的開展對于改善城市環(huán)境和城市景觀、增加城市休閑空間發(fā)揮了重要作用，并且并未造成交通不便和生態(tài)環(huán)境破壞，即總體看對閱海連通這一適應性工程措施是持肯定態(tài)度的，且意見基本一致。最大的差異是對改善城市小氣候的作用上，公眾持否定態(tài)度的超過半數(shù)，而政府工作人員持肯定態(tài)度的超過半數(shù);其他評價方面，決策層與公眾的主要差異也表現(xiàn)在決策層對自己制定措施的實施效果的認可度更高。

表2 公眾和政府工作人員對區(qū)域氣候變化的感知和認知Tab．2 Perception and cognition of local climate change of general public and government staff

表3 公眾和政府工作人員對適應措施的實施效果評價Tab．3 Adaptation measures evaluation of general public and government staff

3．3 適應措施的需求

公眾和政府工作人員對適應措施的進一步需求的調(diào)查結(jié)果如表4所示。可以看到，公眾認為最重要的3項適應措施是改善水質(zhì)、生態(tài)環(huán)境和增加水量，都是涉及改善濕地公共服務的措施，位列最后的3項是限制垂釣者、游船和游客數(shù)量，都是與自身娛樂息息相關的措施。政府工作人員認為最重要的3項適應措施有兩項與公眾相同，不同的是多了增加娛樂設施、而改善生態(tài)環(huán)境則被置于很靠后的位置。

表4 公眾和政府工作人員對適應措施的需求Tab．4 Adaptation policy needs of general public and government staff

公眾和政府工作人員在增加水量、改善生態(tài)環(huán)境、增加娛樂設施和限制垂釣者數(shù)量幾項適應措施的需求上表現(xiàn)出顯著差異。調(diào)查中的訪談可以解釋這些差異。閱海連通顯著增大了濕地水面面積，公眾對此持非常支持和滿意態(tài)度，因此對于是否增加水量，公眾的進一步需求就表現(xiàn)得比較低;生態(tài)環(huán)境的改善是長期的過程，公眾看到水量增大卻沒有看到生態(tài)環(huán)境的同幅度改善，因此對生態(tài)環(huán)境改善的政策需求要顯著高于政府工作人員。從決策層看，垂釣(主要是魚餌的高蛋白富營養(yǎng)性)對閱海水質(zhì)的影響相當大，但對公眾而言，垂釣是銀川市民一項非常普及的休閑活動，所以兩個群體在這一點上也表現(xiàn)出支持程度的差異。增加娛樂設施嚴格說不是一項適應措施，而是閱海濕地保護與開發(fā)之間的一個平衡，有意思的是，調(diào)查結(jié)果表明公眾對這種開發(fā)的支持度并不高，從調(diào)查中的訪談我們了解到，市民對閱海濕地的需求主要是景觀休閑和垂釣，并沒有更多的水上游樂的需求，因為水上游樂往往意味著更多的花銷。

4 結(jié)論與啟示

適應與減緩皆為應對氣候變化的措施，但對地方而言，面對減緩結(jié)果的不確定性，主動的適應更為重要。隨著全球氣候變化研究戰(zhàn)略的調(diào)整，適應研究日益得到更為廣泛的關注。適應涉及社會各層面，必須建立全社會廣泛參與的適應行動機制，要求從政府決策部門到公眾，都認知氣候變化，對適應氣候變化有需求，并且能夠?qū)m應氣候變化的政策措施有正確的評價，這樣才能推進適應機制的建立，提高適應能力。對氣候變化的認知決定如何適應氣候變化。在以政府工作人員為代表的決策層面，認知與否和認知程度決定了其是否會制定應對氣候變化的政策措施以及保證這些政策措施的貫徹落實效果;就普通公眾而言，認知與否和認知程度決定了其是否理解適應措施的制定和如何評價這些政策措施的實施效果。

銀川閱海濕地案例主要集中于普通公眾和政府工作人員對氣候變化及適應氣候變化的措施的實施效果評價和政策需求，調(diào)查結(jié)果表明:

(1)公眾和決策層對氣候變化都已有感知和認知，適應的意識基礎已經(jīng)基本形成，但公眾的基礎要弱于決策層，并且在感受氣候客觀變化的準確程度上低于決策層。一方面，這種情況體現(xiàn)了決策層的信息優(yōu)勢，有利于決策層積極、主動地制定適應政策，引導公眾的適應行為;但另一方面也體現(xiàn)了普通公眾從公共部門獲得氣候變化相關信息的渠道亟待完善，這種客觀實際在一定程度上影響了公眾正確理解和評價氣候變化適應政策的內(nèi)容和實施效果。

(2)公眾和決策層對氣候變化適應政策的實施都做出了正面的評價，但決策層的評價普遍顯著高于公眾。同樣地，這里面有信息獲得程度差異的影響，決策層對城市環(huán)境、小氣候、景觀的改善與否、改善程度往往有定量的評價基礎，環(huán)境部門、科研部門的定期觀測和不定期的項目研究都提供各方面的數(shù)據(jù)來輔助決策層的評價，但公眾則缺少這些信息來源，即使環(huán)境信息公開，但也不是每個公眾都會去有目的地跟蹤了解，所以多數(shù)公眾主要還是用主觀感受替代客觀事實來評價，而生態(tài)環(huán)境的變化僅通過主觀感受來評價會有很大偏差。另一方面，公眾和決策層的評價差異一定程度上也表明，公眾對政策實施效果的滿意度并不如決策層自認的那樣高，畢竟，政策實施效果也是在評價決策層的工作質(zhì)量，這樣的自我評價總是有高估的傾向。

(3)對于適應政策行動的需求，公眾與決策層既有共識，也表現(xiàn)出一定的差異。公眾與決策層都希望增加水量、改善水質(zhì)，以便更多地利用環(huán)境所提供的舒適性服務，所以都不太贊成限制游船和游客數(shù)量。公眾的政策需求主要集中在公共服務方面，可以看到，公眾普遍已具備基本的環(huán)境意識，并且意識到環(huán)境的公共物品屬性，因此傾向于由政府提供更多的環(huán)境服務。同時也可以看到，公眾更希望獲得“免費的”環(huán)境服務，只有不到20%的公眾認為應當限制垂釣，說明盡管公眾認為個人的活動因為公共利益可以受到一定的限制，但并不愿意被限制太多。決策層的政策需求既包括提供公共服務，也包括通過限制個人行為來獲得公共利益，但顯然后者不太受公眾的歡迎。

從閱海濕地案例可以獲得的啟示是，要建立全社會廣泛參與的適應行動機制，一方面必須要加強氣候變化相關知識的宣傳普及和信息溝通工作，提高公眾對氣候變化的認知程度和認知能力，特別是要提供如何有效適應氣候變化的個人行為選擇，這樣，當需要通過限制個人行為來提高適應能力時，可以獲得更多的公眾理解。決策層在制定適應戰(zhàn)略時，一方面要更主動地去了解公眾的環(huán)境訴求，了解公眾對氣候變化的感受和適應方式，使適應戰(zhàn)略能夠更有效地滿足公眾的環(huán)境需求，也有助于公眾對政府的政策制定和實施效果做出更為客觀的評價;另一方面，政府也應更主要地從提供公共服務的角度出發(fā)，做政府分內(nèi)的和擅長的事?？傊?，認知和溝通是適應行動機制的基礎，建立共識和有效溝通是適應行動機制成功的關鍵。

(編輯:劉照勝)

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