中美應(yīng)對氣候變化的政策過程比較

李惠民 馬 麗 齊 曄

(清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100084)

中美應(yīng)對氣候變化的政策過程比較

李惠民 馬 麗 齊 曄

(清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100084)

中國應(yīng)對氣候變化的政策過程具有明顯的自上而下特征，美國應(yīng)對氣候變化的政策過程則呈現(xiàn)出自下而上的特點(diǎn)。中美之所以形成兩種截然不同的氣候變化政策過程，主要原因在于兩國政治制度和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的不同。中國集中式民主使中央政府具有絕對的政治權(quán)威，中央政府的決策能夠迅速地傳遞到各級政府并得以實(shí)施。作為一個代議制國家，美國中央政府的決策受各種利益集團(tuán)的影響較大，立法過程更為復(fù)雜和漫長。在以經(jīng)濟(jì)增長為基礎(chǔ)的政治錦標(biāo)賽下，中國的地方政府更關(guān)心經(jīng)濟(jì)增長;美國的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)高度發(fā)達(dá)，民眾對氣候變化的關(guān)心程度更高，同時，美國的地方政府在環(huán)境立法上擁有更多的自主權(quán)，這導(dǎo)致美國的地方政府紛紛出臺各自的應(yīng)對氣候變化政策。美國的應(yīng)對氣候變化政策過程過于緩慢，但自下而上的政策形成體系使地方政府提出的減排目標(biāo)更適合于自身情況，有助于實(shí)現(xiàn)較低的減排成本;中國應(yīng)對氣候變化的政策過程具有高效性，但自上而下的政策形成體系忽視了地區(qū)差別，對各地方政府造成了較大的減排壓力，從而不得不付出更高的減排成本。

氣候變化;政策過程;溫室氣體減排

作為世界上最大的兩個溫室氣體排放國，中國和美國在國際氣候談判中具有重要地位，其應(yīng)對氣候變化的國內(nèi)政策受到了國際社會的普遍關(guān)注。2006年，中國“十一五”規(guī)劃提出了2010年單位GDP能耗較2005年下降20%的戰(zhàn)略目標(biāo)。在隨后的兩年時間內(nèi)，通過節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制將節(jié)能目標(biāo)逐級分解到了省、市、縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過自上而下的行政手段，初步形成了國家的節(jié)能管理體系。2009年11月哥本哈根國際氣候談判前夕，中國國務(wù)院常務(wù)會議提出了2020年單位GDP碳排放比2005年下降40%－45%的溫室氣體減排目標(biāo)。能耗目標(biāo)向碳耗目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，意味著氣候變化議題在中國各項(xiàng)政策中優(yōu)先度的提升。美國方面，盡管2001年布什政府拒絕了《京都議定書》，但國會關(guān)于氣候變化政策的提案卻不斷涌現(xiàn)。2007年參議員Lieberman和Warner提出的《美國氣候安全法案(America's Climate Security Act)》是第一部在議會委員會層面得到通過的溫室氣體總量控制和排放交易法案，曾一度引起人們關(guān)注，但在2008年6月的最終表決中未獲通過。2009年，眾議員 Waxman和Markey提出的《2009美國清潔能源與安全法案(American Clean Energy and Security Act of 2009)》成為美國歷史上第一部在眾議院通過的限制溫室氣體排放總量的氣候變化法案，但該法案目前仍在參議院討論。國家氣候變化政策立法的困難，使美國難以形成國家層面的溫室氣體減排行動。與此同時，地方政府的溫室氣體減排行動得到了快速發(fā)展。截至2007年4月，以紐約為首的684個市政府制定了市級的溫室氣體減排目標(biāo)，以加州為代表的17個州政府制定了州一級的溫室氣體減排目標(biāo)，一些跨州的區(qū)域性溫室氣體減排行動也已展開。制定了溫室氣體減排目標(biāo)的州和市，人口占美國總?cè)丝诘?3%，溫室氣體排放占美國2007年總排放的43%［1］。州和市通過自下而上的方式影響著美國氣候變化國家政策的形成。本文主要就中美兩國的氣候變化政策過程進(jìn)行比較，并分析了自上而下和自下而上的兩種政策體系在應(yīng)對氣候變化方面的長處與不足，從而為我國氣候變化政策的制定提供一定的借鑒。

1 中美兩國的碳排放概況

中國和美國是世界上碳排放量最大的兩個國家。1990－2007年，美國能源相關(guān)的CO2排放由50.4億 t上升到60億 t，2008年略有下降，但仍達(dá)58.3億 t。同期，美國碳排放占世界排放總量的比例由23.2%下降到19.2%左右。1990－2008年，中國的碳排放經(jīng)歷了緩慢增長—緩慢下降—快速增長的三個階段。1990－1997年，中國的CO2排放由22.9億 t上升到31.1億 t，平均每年增加1億 t左右;1997－2000年，中國在快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中實(shí)現(xiàn)了碳排放量的下降，由1997年的31.1億 t下降到2000年的不到28.7億t，平均每年減少近1億t;2000年之后，中國的碳排放快速增長，2008年碳排放量達(dá)到65.3億t，平均每年增加4.6億t左右。1990－2008年，中美兩國的碳排放占世界總排放的比例由33.8%上升到40.7%。

從人均來看，2006年，中國人均CO2排放量為4.8 t，美國為19.8 t，是中國的4倍多。從累計(jì)排放來看，1850－2006年，中國累計(jì)排放占世界排放的8.62%，美國為29%，是中國的三倍多。2006年，中國的人均排放和累積排放仍低于世界平均水平。從發(fā)展階段上看，美國已成為世界上最為發(fā)達(dá)的國家，而中國尚處于發(fā)展中階段，2009年，中國人均GDP僅為美國的5.4%左右。

1992年通過的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，確立了“共同但有區(qū)別”的責(zé)任原則。美國作為發(fā)達(dá)國家，需要承擔(dān)量化減排義務(wù)。2001年美國政府退出《京都議定書》以來，其應(yīng)對氣候變化的消極態(tài)度受到了國際社會的普遍譴責(zé)。作為發(fā)展中國家，中國不需要承擔(dān)量化減排義務(wù)，但由于碳排放量總量較高且增長迅速，近年來中國正受到國際社會越來越大的減排壓力。

圖1 中美兩國能源相關(guān)的CO2排放量比較Fig.1 Comparison of energy－ related carbon dioxide emissions between China and US數(shù)據(jù)來源:U.S.Energy Information Administration.International Energy Statistics-Total Carbon Dioxide Emissions from the Consumption of Energy［EB/OL］.［2010 －12 －08］.http://www.eia.doe.gov/cfapps/ipdbproject/IEDIndex3.cfm?tid=90＆pid=44＆aid=8

2 應(yīng)對氣候變化的政策過程比較

2.1 中國的氣候變化政策過程

1990年，中國政府在當(dāng)時的國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會下設(shè)立了國家氣候變化協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)我國應(yīng)對氣候變化的國際談判和國內(nèi)措施。協(xié)調(diào)小組辦公室設(shè)在國家氣象局，國務(wù)委員宋健擔(dān)任組長。1998年，中央國家機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)改革將國家氣候變化協(xié)調(diào)小組更名為國家氣候變化對策協(xié)調(diào)小組，作為部門間的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。對策協(xié)調(diào)小組所設(shè)單位由國家氣象局轉(zhuǎn)移到國家發(fā)展計(jì)劃委員會，發(fā)展計(jì)劃委員會主任曾培炎擔(dān)任組長。協(xié)調(diào)小組所在單位的變遷說明了中國政府在應(yīng)對氣候變化問題上的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。正如中國政府所說，“氣候變化既是環(huán)境問題，也是發(fā)展問題，但歸根到底是發(fā)展問題”［2］。這期間，協(xié)調(diào)小組的職責(zé)主要在于協(xié)調(diào)各部門之間的國際氣候談判策略，并不涉及國內(nèi)具體的氣候變化政策及行動。2007年6月，國務(wù)院成立國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，視工作需要也稱國家應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組或國務(wù)院節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室依舊設(shè)在發(fā)展與改革委員會，但由國務(wù)院總理溫家寶擔(dān)任組長。這表明氣候變化在中國政府的決策中已上升到一個非常重要的位置。同時，氣候變化和節(jié)能減排兩種職能的合并，說明中國已將節(jié)能減排和氣候變化視作內(nèi)在統(tǒng)一的兩個問題。

中國政府自1990年設(shè)置國家氣候變化協(xié)調(diào)小組以來，積極參與了一系列的國際氣候談判，并簽署了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》。作為一個發(fā)展中國家，中國不需要承擔(dān)量化減排的國際義務(wù)，因而在很長的一段時間內(nèi)，中國國內(nèi)并沒有展開針對氣候變化的全國范圍內(nèi)的具體行動。進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國的能源消費(fèi)飛速增長，2002－2003年能源消費(fèi)總量增長了15.28%;2003－2004年增長了16.14%;2004－2005年增長了10.55%。1980年以來萬元GDP能耗連續(xù)下降的趨勢在2002－2003年被打破并在數(shù)年內(nèi)出現(xiàn)連續(xù)增長。隨著能源消費(fèi)的快速增長，中國的發(fā)展越來越多地依賴于能源進(jìn)口。1995－2005年，中國石油的對外依存度由7.5%提高到了44%。同時，在后京都時代的國際氣候談判中，中國正受到越來越大的國際減排壓力。這些情況的存在，使中國越來越重視能源問題，并在具體行動中與氣候變化問題相結(jié)合。國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組的命名很好地說明了這一點(diǎn)。

中國應(yīng)對氣候變化的政策過程具有明顯的自上而下特征。2005年10月，中國共產(chǎn)黨中央委員會提出了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，建議國務(wù)院將單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低20%左右納入“十一五”期間的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)。2006年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年(2006－2010年)規(guī)劃綱要》(簡稱《“十一五”規(guī)劃綱要》)將單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗下降20%作為約束性指標(biāo)納入國家規(guī)劃。在中國歷次的五年發(fā)展規(guī)劃中，約束性指標(biāo)的提出尚屬首次。《“十一五”規(guī)劃綱要》指出，“本規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)，具有法律效力，要納入各地區(qū)、各部門經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價和績效考核”。這一解釋初步表明了中國實(shí)現(xiàn)“十一五”節(jié)能目標(biāo)將要采取的措施和路徑，即通過績效考核，促使各地區(qū)各部門共同完成。2006年8月，國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)節(jié)能工作的決定》，明確了實(shí)現(xiàn)“十一五”節(jié)能目標(biāo)的具體方法，即建立節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制和評價考核體系。2006年9月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于“十一五”期間各地區(qū)單位生產(chǎn)總值能源消耗降低指標(biāo)計(jì)劃的批復(fù)》，實(shí)現(xiàn)了節(jié)能目標(biāo)的省級分解，對各省提出了“十一五”期間節(jié)能的具體目標(biāo)。2007年6月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》，明確了政府主要領(lǐng)導(dǎo)是節(jié)能工作的第一責(zé)任人，政府主要領(lǐng)導(dǎo)必須為地區(qū)節(jié)能目標(biāo)的完成負(fù)有主要責(zé)任。2007年10月，全國人大常務(wù)委員會通過《中華人民共和國節(jié)約能源法》修訂案，將節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制寫入法律。2007年11月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院批轉(zhuǎn)節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測及考核實(shí)施方案和辦法的通知》，明確了節(jié)能統(tǒng)計(jì)監(jiān)測實(shí)施方案和單位GDP能耗考核體系實(shí)施方案。根據(jù)該方案，各省級人民政府的節(jié)能評價考核結(jié)果將作為政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)，實(shí)行問責(zé)制和一票否決制。

中央政府通過對各省級政府設(shè)立目標(biāo)，然后進(jìn)行考核的方式，使省級政府的主要官員產(chǎn)生了節(jié)能的原始動力。在中央的節(jié)能政策出臺之前，中國的省級政府鮮有節(jié)能或氣候變化方面的具體政策。隨著國家政策的出臺以及目標(biāo)責(zé)任制的逐漸清晰，地方政府紛紛制定了與中央政府類似的各項(xiàng)政策。各省級政府、地市級政府甚至縣級政府紛紛將其能耗下降目標(biāo)進(jìn)行了分解，為下一級的地方政府提出了節(jié)能目標(biāo);同時出臺了與國家類似的地區(qū)內(nèi)節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測及考核實(shí)施方案，對下一級政府的節(jié)能目標(biāo)完成情況進(jìn)行考核。2007年6月國務(wù)院成立國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組以來，各地方政府也紛紛仿效，成立了省級的氣候變化與節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組。在節(jié)能減排方面，中國政府“逐級行政發(fā)包的責(zé)任狀管理”特色體現(xiàn)的尤為明顯［3］。同時，這也明顯地體現(xiàn)出，中國的節(jié)能與氣候變化政策具有自上而下特征。通過逐級間的命令—控制系統(tǒng)，中央政府的決策被貫徹到了基層政府，從而形成了全國一致的節(jié)能與氣候變化政策。

2.2 美國的氣候變化政策過程

美國對氣候變化的關(guān)注由來已久。老布什執(zhí)政期間，盡管聲稱氣候變化仍具有科學(xué)上的不確定性，但美國依然在國際氣候談判中發(fā)揮了積極作用，并成為第四個批準(zhǔn)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的國家［4］。老布什政府反對具有約束力的減排目標(biāo)，之所以批準(zhǔn)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，在于公約的框架性性質(zhì)，其規(guī)定的溫室氣體減排目標(biāo)不具有強(qiáng)制性。相對來說，克林頓政府在應(yīng)對氣候變化方面顯得更為積極。1993年，克林頓政府公布了《氣候變化行動方案》，該方案明確了2000年溫室氣體排放量減少到1990年水平的目標(biāo)，與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》中的約定相一致［5］。隨后，在公約締約方會議以及《京都議定書》的談判過程中，克林頓政府發(fā)揮了重要作用?！毒┒甲h定書》中的履約機(jī)制，如排放貿(mào)易、聯(lián)合履約、清潔發(fā)展機(jī)制，很大程度上得益于美國的思想貢獻(xiàn)。克林頓政府曾一度承諾美國將承擔(dān)一定的溫室氣體減排義務(wù)，使國際社會對其充滿了諸多期待。1997年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第三次締約方會議之前，即《京都議定書》誕生之前，美國參議院以95∶0的結(jié)果通過了 S.Res.98決議，即《伯德法案》。其主要內(nèi)容是總統(tǒng)不應(yīng)該簽署任何量化減排相關(guān)的條約，“除非《京都議定書》或《聯(lián)合國氣候變化公約》為發(fā)展中國家在同樣的履約時間內(nèi)設(shè)定減少溫室氣體排放的限制和時間表”。這一法案對隨后的美國氣候變化政策產(chǎn)生了重要影響。在該法案的影響下，克林頓政府盡管簽署了《京都議定書》，但并沒有遞交參議院表決，使美國的溫室氣體減排承諾流于形式。2001年，克林頓的繼任者小布什正式宣布退出《京都議定書》，其理由在于《京都議定書》沒有為中國、印度等發(fā)展中大國提出量化減排要求，反映了《伯德法案》中所體現(xiàn)的核心觀點(diǎn)。2002年2月，小布什提出了2012年溫室氣體強(qiáng)度較2002年下降18%的目標(biāo)，并提倡通過自愿減排來完成。由于沒有相關(guān)的監(jiān)測措施，這一目標(biāo)最終也流于形式，并沒有形成國家的氣候變化行動策略。2009年新成立的奧巴馬政府在氣候變化方面表現(xiàn)出了較大的積極性，并提出了2020年在2005年基礎(chǔ)上減排17%，2050年減排80%的目標(biāo)，但國會方面的阻力使奧巴馬政府的氣候變化政策難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

理解美國的氣候變化政策，國會是必不可少的一個單元。在美國的政治體系中，任何政策性的立法必須獲得參議院、眾議院以及總統(tǒng)的通過。其中，眾議院需要一半以上的贊成票，而參議院需要60%以上的贊成票。近年來，國會關(guān)于氣候變化的提案不斷增多，1999－2000年的第106屆國會共提出了27個氣候變化相關(guān)的法案，其中包括10個溫室氣體減排法案;2007－2008年的第110屆國會則提出了123項(xiàng)氣候變化相關(guān)法案，其中包括19個溫室氣體減排法案。國會氣候變化政策提案數(shù)的不斷涌現(xiàn)，反映出美國國會越來越關(guān)心氣候變化問題。但同時，沒有一個溫室氣體減排法案同時獲得參議兩院通過，也反映出美國國會內(nèi)部的力量對比。在這些氣候變化法案中，2007年參議員Lieberman和Warner提出的《美國氣候安全法案(America's Climate Security Act)》是第一部在議會委員會層面得到通過的溫室氣體總量控制和排放交易法案，具有較大的影響力。根據(jù)該法案，美國將采取總量控制和排放貿(mào)易(Cap and Trade)的方式來達(dá)到減排目的。法案如果得以實(shí)施，2012年美國的總排放量將比2005年降低5－13%，2020年降低18－25%，2050年降低62－66%。為了避免美國企業(yè)在國際競爭中受損和產(chǎn)生碳泄漏，法案還提出了“對未采取與美國可比較的減排行動的國家的進(jìn)口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅”的應(yīng)對措施。盡管這一法案未獲通過，但該法案提出的“總量控制和排放貿(mào)易”以及“碳關(guān)稅”，逐漸成為美國氣候變化政策的核心思想。2009年3月，民主黨眾議員Waxman和Markey提出了《2009美國清潔能源與安全法案(American Clean Energy and Security Act of 2009)》。6月，該法案以219票對212票的結(jié)果在眾議院獲得通過，成為美國歷史上第一部在眾議院通過的限制溫室氣體排放總量的氣候變化法案。根據(jù)該法案，2020年美國溫室氣體排放較2005年將減少20%，2030年減少42%，2050年減少83%。在實(shí)現(xiàn)措施上，該法案繼承了《美國氣候安全法案》的核心思想，同樣提出了“總量控制和排放貿(mào)易”以及“碳關(guān)稅”的相關(guān)內(nèi)容。目前，該法案已納入?yún)⒆h院的討論進(jìn)程，但參議院能否通過該法案仍有較大的不確定性。受國會立法議程的限制，該法案首先需要參議院相關(guān)委員會通過，然后再經(jīng)參議院全院表決。如果參議院表決通過的法案與眾議院不完全一致，兩院還需要就不同點(diǎn)進(jìn)行磋商。達(dá)成一致意見后，雙方需要再次表決。因而，《美國氣候安全法案》即使獲得通過，也需要較長的時間。

盡管溫室氣體減排法案在國會層面屢屢受挫，但美國的地方政府已經(jīng)在應(yīng)對氣候變化方面展開了諸多行動。2005年2月，《京都議定書》生效之日，西雅圖市長發(fā)起了“美國市長氣候保護(hù)協(xié)議”，提出了2012年溫室氣體排放較1990年減少7%的自愿減排目標(biāo)。目前，已有1044個市長簽署了該協(xié)議，覆蓋了美國8 762萬市民［6］。在州政府層面，截至2009年9月，已有30個州制定了氣候行動計(jì)劃，其中23個州制定了具體的溫室氣減排目標(biāo)。在制定了減排目標(biāo)的州中，10個州的減排目標(biāo)以法律形式得以確立;7個州的減排目標(biāo)以行政命令的方式予以確立;其余6個州以氣候行動計(jì)劃等方式提出了減排目標(biāo)。為了促進(jìn)減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，一些區(qū)域性的以碳交易為目的的減排聯(lián)盟紛紛出現(xiàn)。2005年，美國東北部和中太平洋的7個州提出了“區(qū)域溫室氣體行動(The Regional Greenhouse Gas Initiative)”，這是美國的第一個總量控制和排放交易項(xiàng)目，其目標(biāo)是2018年碳排放較2009年減少10%。目前，已經(jīng)有10個州參與了這一計(jì)劃。2007年，西部5個州提出了“西部氣候行動(Western Climate Initiative)”，其目標(biāo)是2020年溫室氣體排放較2005年減少15%。目前，該行動包含了美國7個州、加拿大4個州，以及作為觀察員的美國、加拿大、墨西哥的14個州。此外，一些州政府還提出了“西南部氣候變化行動(Southwest Climate Change Initiative)”、“西海岸州長氣候變暖行動(West Coast Governors'Global Warming Initiative)”、“西部增長聯(lián)盟(Western Governors'Association)”、“氣候注冊組織(The Climate Registry)”等區(qū)域性的氣候聯(lián)盟。美國的地方政府和區(qū)域間組織以自下而上的方式，對美國國家氣候政策的形成起到了重要的推動作用。

3 中美出現(xiàn)不同氣候變化政策過程的原因

中國的氣候變化政策過程呈現(xiàn)出自上而下的特征，中央政府在政策制定過程中起到了決定性作用;而美國的氣候變化政策過程則呈現(xiàn)出自下而上的特點(diǎn)，地方政府以實(shí)際的應(yīng)對行動推動著國家氣候政策的形成。中美之所以形成兩種截然不同的氣候變化政策過程，主要原因在于兩國政治制度和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的不同。

作為一個高度集權(quán)的單一制的國家，中國的中央政府在國家重大決策中具有決定性作用。中國的政策制定主要依賴于三個單位，即中國共產(chǎn)黨中央委員會、國務(wù)院、以及全國人民代表大會，而這三個單位的核心成員往往有所重疊，如國務(wù)院總理、全國人民代表大會委員長往往為中國共產(chǎn)黨中央委員會常委。核心人員的重疊使每一方提出的政策方案更容易得到其它兩方的承認(rèn)。從2005年10月中國共產(chǎn)黨黨中央提出《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，到2006年3月，全國人民代表大會表決通過《“十一五”規(guī)劃綱要》，僅用了5個月左右的時間。中國的政治體制在政策制定方面具有高效性。作為一個代議制國家，美國的政策性立法需要獲得參議院、眾議院以及總統(tǒng)的通過，在時間上往往比較漫長。為了防止各自的利益受損，不同利益集團(tuán)的議員們往往采取各種各樣的策略阻止相關(guān)立法的通過，而阻止一項(xiàng)新的立法往往比通過一項(xiàng)新的立法更容易實(shí)現(xiàn)［7］。另外，利益集團(tuán)對美國的政策過程具有較大影響，來自汽車制造商、化石燃料供應(yīng)商等的壓力使美國的氣候變化立法難以獲得通過［8］。為了得到更多的支持，氣候變化法案不得不做出大量的妥協(xié)。在《2009美國清潔能源與安全法案》的立法過程中，減排目標(biāo)由最初的20%減少為17%，電力系統(tǒng)中可再生能源的比例由25%下降到15%［9］。此外，大量的氣候變化法案不得不將增加就業(yè)、改善空氣質(zhì)量等作為一項(xiàng)主要內(nèi)容。美國的氣候變化政策過程充滿了利益方相互博弈的色彩，這種長時間的相互博弈使氣候變化政策的出臺毫無效率可言?！睹绹鴼夂虬踩ò浮窂奶岢龅奖环駴Q經(jīng)歷了9個多月的時間;在奧巴馬的推動下，《2009美國清潔能源與安全法案》用3個多月的時間獲得了眾議院通過，之后長時間地置于參議院，至今仍在討論過程中。難怪一些學(xué)者指出，在氣候變化的重大威脅面前，美國的民主體制已經(jīng)失靈［10］。

在中國多層級、多地區(qū)的政府間關(guān)系中，中央政府和地方政府有著不同的利益訴求。中央更關(guān)心宏觀經(jīng)濟(jì)走勢，全局利益平衡和社會福利，而地方政府則更關(guān)心轄區(qū)內(nèi)的財(cái)政資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和別的地區(qū)的公眾福利的關(guān)心程度要低［3］。在以經(jīng)濟(jì)增長為基礎(chǔ)的政治錦標(biāo)賽下，經(jīng)濟(jì)增長速度，特別是近期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長速度是地方官員所關(guān)心的核心問題。由于溫室氣體減排會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度造成一定的不良影響，地方政府本身缺乏開展應(yīng)對氣候變化行動的動力。與氣候變化相比，其它一些性質(zhì)的污染，如水污染、固體廢棄物等更受到公眾的關(guān)心，地方政府解決這些問題的緊迫感更強(qiáng)。氣候變化作為一個全球性問題，長期以來一直是中央政府所考慮的事情。中國的中央政府具有絕對的行政權(quán)威，因而其制定的節(jié)能目標(biāo)可以有效地分解到各個地方政府，而節(jié)能政策也可以在各個層面得到有效地落實(shí)。這些情況的存在使中國的氣候變化政策過程呈現(xiàn)出自上而下的特征。由于自上而下的政策過程，中國各地方政府在節(jié)能目標(biāo)、節(jié)能措施等方面顯現(xiàn)出高度的一致性特征，這使得許多地方的節(jié)能目標(biāo)和節(jié)能措施不能與當(dāng)?shù)氐纳鐣⒔?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相協(xié)調(diào)，為地方政府造成了較大的節(jié)能壓力。同時，由于節(jié)能市場機(jī)制的缺乏，地方政府不得不付出更高的節(jié)能成本。

與中國相比，美國的地方政府在環(huán)境立法上擁有更多的自主權(quán)。對于州層面的氣候變化立法來說，盡管來自議會及利益集團(tuán)的阻礙依然存在，但環(huán)保組織的意愿更容易得到有效表達(dá)。由于聯(lián)邦政府的各種選擇采取的是“贏者通吃”體系，而不是歐洲許多國家所采取的“比例代表制”，這導(dǎo)致綠黨和環(huán)保組織雖然獲得了不少支持，但最終仍然無法在國會中獲得席位。相反，在次一級的政府，綠黨和環(huán)保組織可以發(fā)揮更大的作用。美國的23個州政府允許公民對一些政策倡議進(jìn)行直接投票，這種直接式的民主體系使環(huán)境和能源政策更容易獲得通過［8］。同時，較聯(lián)邦政府而言，州政府對具體的環(huán)境問題有著更詳細(xì)的認(rèn)知，能夠提出更適宜的解決方案，在實(shí)施過程中也具有更多的彈性，某種意義上來說，地方政府是聯(lián)邦政府的政策實(shí)驗(yàn)室。事實(shí)上，美國的大多數(shù)環(huán)境立法都是由地方政府最先發(fā)起的。此外，氣候變化對不同的地方政府具有不同的影響，影響較大的地方政府具有較強(qiáng)的應(yīng)對氣候變化動機(jī)。盡管利益集團(tuán)對氣候政策的制訂具有較大影響，但利益集團(tuán)對各地方政府影響的程度并不相同。受利益集團(tuán)影響較小的地區(qū)，其氣候變化政策也更容易獲得通過。一般來說，地方政府提出的減排目標(biāo)更適合地方實(shí)際，其政策措施也更具針對性。同時，由于區(qū)域性減排聯(lián)盟的存在，企業(yè)可以通過碳市場來實(shí)現(xiàn)減排成本的最低化。

4 結(jié)論

中國應(yīng)對氣候變化的政策過程具有明顯的自上而下特征，通過逐級間的命令—控制系統(tǒng)，中央政府的決策被貫徹到了基層政府，進(jìn)而形成了全國一致的節(jié)能與氣候變化政策。美國應(yīng)對氣候變化的政策過程呈現(xiàn)出自下而上的特征。在國家政策受阻的情況下，許多地方政府以各種形式制定了本地的氣候變化政策和減排目標(biāo)，對美國國家氣候變化政策的形成起到了重要的推動作用。中美之所以形成兩種截然不同的氣候變化政策過程，主要原因在于兩國政治制度和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的不同。中央層面，中國集中式民主使中央政府具有絕對的政治權(quán)威，使中央政府的決策能夠迅速地傳遞到各級政府并得以實(shí)施;作為一個代議制國家，美國中央政府的決策受各種利益集團(tuán)的影響較大，立法過程更為復(fù)雜，導(dǎo)致其遲遲不能出臺國家性的應(yīng)對氣候變化政策。地方政府層面，在以經(jīng)濟(jì)增長為基礎(chǔ)的政治錦標(biāo)賽下，中國的地方政府更關(guān)心經(jīng)濟(jì)增長，長期以來，應(yīng)對氣候變化并不是地方政府所關(guān)心的重要問題;與之相比，美國的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)高度發(fā)達(dá)，民眾對氣候變化的關(guān)心程度更高，同時，美國的地方政府在環(huán)境立法上擁有更多的自主權(quán)，這導(dǎo)致美國的地方政府紛紛出臺各自的應(yīng)對氣候變化政策。美國的應(yīng)對氣候變化政策過程過于緩慢，但自下而上的政策形成體系使地方政府提出的減排目標(biāo)更適合于自身情況，有助于實(shí)現(xiàn)較低的減排成本;中國應(yīng)對氣候變化的政策過程具有高效性，但自上而下的政策形成體系忽視了地區(qū)差別，對各地方政府造成了較大的減排壓力，從而不得不付出更高的減排成本。

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Comparison of Climate Change Policy Processes between China and USA

LI Hui-min MA LiQI Ye
(School of Public Policy ＆ Management，Tsinghua University，Beijing 100084，China)

China's policy processes of mitigating climate changes are top-down in nature，while US's policy processes are bottom-up.The difference in political system and economic base in China and the United States is the underlying reason that causes the difference in climate change policy processes.China's centralized democracy ensures the central government to possess absolute authority and be able to fast transmit central government's decisions to governments at various levels.However，the United States adopts a representative government system，and hence，US central government's decisions are largely influenced by assorted interest groups，with a complex and lengthy legislation process.In addition，because China's political competition is based on economic development，local governors care most about economic development.By contrast，since the United States has highly developed its economy，the general public is concerned more about climate change issues.Furthermore，state governments in the United States have independent authority in enacting environmental legislation，which leads to the introduction of individual local laws by local governments.Although US policy processes are lengthy，the bottom-up policy system enables local governments to align their emission reduction targets to their capabilities.Consequently，the cost of reducing emissions is relatively low in the United States.By contrast，although China's climate change policies are highly effective，the top-down system neglects variances at sub-national levels.Therefore，local governments in China face high pressure of reducing emissions and have to pay a high cost to achieve.

climate change;policy process;greenhouse gas emission reduction

F205

A

1002－2104(2011)07－0051－06

10.3969/j.issn.1002－2104.2011.07.009

2011－01－10

李惠民，博士后，主要研究方向?yàn)闅夂蜃兓摺?/p>

第47批博士后科學(xué)基金(編號:20100470304)。

(編輯:劉照勝)