以政治效能換政治信任

陳統(tǒng)奎

在安徽，有一場效能革命已經(jīng)耕耘了6年。

“開始的時候重點考慮是提高機關(guān)工作效率，轉(zhuǎn)變作風，改進服務(wù)態(tài)度，幾年下來，我們的體會是這很大程度上可以改進黨和政府的形象?！敝泄舶不帐≈惫の瘯洀垏粚Ρ究浾哒f。

安徽從家庭聯(lián)產(chǎn)承包的發(fā)源地，到農(nóng)村稅費改革的先行省，一直敢為人先，被稱為“改革開放的試驗田”。2005年6月，一直被視為“冷衙門”的“省直工委”，被安徽省委委以重任，牽頭組建“效能辦”（省直機關(guān)加強效能建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的辦公室），以一個臨時性機構(gòu)，掀起一股效能革命的浪潮。這6年，安徽換了3位省委書記，效能建設(shè)成為“接力賽”，并沒有中斷。

這是一個很有意思的新現(xiàn)象，“省直工委”成了改革的“排頭兵”。

為“衙門病”開藥

安徽為什么選效能建設(shè)作為改革點？

當年，安徽省直工委“暗訪組”一次查訪了省直機關(guān)75個廳局，上班遲到早退、打游戲機、炒股，工作人員喝斥基層群眾，吃、拿、卡、要等等現(xiàn)象在省直機關(guān)非常普遍，在微型攝像機的鏡頭下一覽無遺、觸目驚心。比如，在省直一單位信訪接待室，一名干部上班時間正在電腦上看電影，對走進辦公室的暗訪人員渾然不覺，暗訪人員問他看什么，他頭也不抬，很不耐煩地說：“你自己不會看嗎？不正放著嗎！”

2005年底，省直工委向省委省政府提交了一份調(diào)查報告，時任省委書記郭金龍和省長王金山大為惱火，17個問題嚴重的單位被點名批評，暗訪露餡的相關(guān)干部被處理，省委主要領(lǐng)導(dǎo)還將問題嚴重的20個廳局一把手請到省委，要求說明原因，在“不曝光、不通報、不處分”的前提下各自整改。緊接著，省委督查組、省政府參事室分別完成的兩份調(diào)研報告出爐，直陳安徽省直機關(guān)作風的種種問題。這時，安徽省委抓效能建設(shè)由被動變主動，省直機關(guān)效能建設(shè)問題被正式擺上臺面，并成為安徽省委、省政府“工作重點”。

2006年3月24日，一場高規(guī)格的效能建設(shè)動員大會拉開了這場席卷整個安徽的效能革命的序幕，并從省直機關(guān)開始發(fā)端。會議由省委書記主持，省長做報告，省四套班子成員、各廳局負責人以及下面各市四套班子主要負責人參會，這是安徽省直工委負責組織的史上最高規(guī)格動員會。安徽一位記者用“效能風暴”來形容效能建設(shè)初期的氣勢?！笆☆I(lǐng)導(dǎo)在動員的時候講，連續(xù)兩年考核位居后面的主要負責人要調(diào)整的，是影響到烏紗帽的，但沒有正式發(fā)文?！睆垏桓嬖V記者。至今已搞了5年考核，唯一連續(xù)兩年位列倒數(shù)第一名的單位有一個，其負責人正好也到齡退休了，否則其烏紗帽被摘，“效能革命”更彰顯其革命性。

效能建設(shè)在不少省市搞，要么是運動式的，要么流于形式，但安徽不是，安徽成立“省直機關(guān)加強效能建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”，由省委副書記兼組長，省委秘書長兼第一副組長，并將辦公室設(shè)在省直工委，抽調(diào)省委辦公廳、省政府辦公廳、省委宣傳部、省紀委監(jiān)察廳等權(quán)重機關(guān)兼職組建工作小組?！皠傞_始省委是醞釀放在紀委的，紀委有一個政風行風辦公室，但如果效能建設(shè)僅僅是針對政風行風有一定的局限性，而省直工委是抓省直機關(guān)黨的建設(shè)，最后省委決定放到工委這邊，跟機關(guān)黨建相結(jié)合?！睆垏唤榻B說。事實上，“效能辦”人馬基本上就是“保先教育”順延下來的。

之前，“效能辦”展示成果時，總喜歡提交通廳“微笑服務(wù)”和經(jīng)信委打造“企業(yè)娘家”這兩個案例，以社會公眾滿意度作為檢驗效能建設(shè)的主要標準。今天，張國富更愿意向記者介紹安徽效能建設(shè)“八項制度”，即崗位責任制、首問負責制、服務(wù)承諾制、辦文辦事限時制、AB崗制、一次性告知制、離崗告示制和責任追究制。以首問負責制為例，假如普通公民進入安徽省直機關(guān)，他向哪個公務(wù)員詢問，哪個公務(wù)員必須對他服務(wù)，而不得說“這個事情不歸我管”，否則公民可以投訴，這個公務(wù)員要付出代價。

在安徽省行政學院教授姚悅龍看來，安徽省直機關(guān)效能建設(shè)已經(jīng)取得幾點效果，一是公務(wù)員觀念的轉(zhuǎn)變，即服務(wù)的理念，如交通廳等的“一張笑臉、一杯熱茶、一張凳子、一聲問候”式服務(wù)；二是行政效率明顯增強；三是為服務(wù)型政府奠定了基礎(chǔ)?！坝行┦≈睓C關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)跟我說，姚老師，你們才是真正的主人?！币傹堈f，效能建設(shè)以后，機關(guān)的公務(wù)員和干部的職業(yè)風險加大了或者說危機意識加強了，服務(wù)乃成不得不為之的正道。

政務(wù)“首席代表制”

安徽效能建設(shè)，“重頭戲”和“深水區(qū)”是行政審批制度改革。

在安徽省省直效能辦采訪時，記者了解到審批改革是“幾個凡是”：凡是其他省份已經(jīng)取消的，堅決取消；凡是有利于市縣發(fā)展的，能放必放；凡是能夠在窗口辦理的，都要進政務(wù)中心。當年，安徽省政府辦公廳和“效能辦”召集各部門，當面“對質(zhì)”，集中“會審”，一刀刀砍下去，61項行政審批被取消，占總數(shù)的45.9%，其中涉企收費39項，占原有涉企收費項目的76.5%，同時降低了33項收費標準，一下子砍掉32.2億元行政事業(yè)性收費。

2011年，“效能辦”自己已經(jīng)體認到，梳理行政審批事項，只不過是解決表層問題，“掃浮塵”、“讓浮財”，接下來將觸及權(quán)力運行和利益調(diào)整的深層次矛盾和問題，真正做到“削手中的權(quán)、讓部門的利、革自己的命”。張國富告訴記者，目前“效能辦”正在起草省直機關(guān)的黨務(wù)公開的辦法，讓黨務(wù)公開和政務(wù)公開同步推進，給每個部門開列公開目錄，比如黨組黨委決議、決定的事項，黨組織的思想建設(shè)、組織建設(shè)、黨員權(quán)利保障情況、領(lǐng)導(dǎo)班子的分工以及民主生活會召開的情況“都必須向社會公布”，還包括比較敏感的民主考核、干部任免等信息。目前安徽正在一個縣和一個區(qū)試點。

“黨務(wù)公開是對所有機關(guān)的?！睆垏徽f，所有這些努力都是為了規(guī)范部門的權(quán)力運行，包括黨委機關(guān)，目的是推動政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建一個法治的、陽光的和效能的政府。對民間機構(gòu)和普通公民而言，感受最明顯的是政務(wù)中心的變化。而民眾政治效能感和民眾滿意度，則反過來形成社會壓力，倒逼“效能革命”。安徽省政務(wù)中心這幾年的變革便是“效能革命”的縮影。雖然安徽是比較早搞政務(wù)中心的省份，但很長一段時間，政務(wù)中心只是一個“掛號窗口”，被民眾戲稱為“只掛號不看病”，到政務(wù)中心上班的公務(wù)員也被視為“外放”，一方面他沒有權(quán)力“看病”，另一方面他內(nèi)心還擔憂自己在原單位被邊緣化。在“效能革命”的壓力下，政務(wù)中心走上了“自我革命”的路徑。

最典型的案例是安徽省住建廳。了解內(nèi)情的姚悅龍教授告訴記者，住建廳雖在效能建設(shè)上很賣力，甚至引入ISO9000質(zhì)量標準管理體系，但是“效能辦”的年度考核，社會滿意度不是倒數(shù)第二就是倒數(shù)第三，“感到很委屈”。壓力之下，住建廳搞創(chuàng)新，刻制了“行政審批專用章”，把原來的8枚公章變成1枚，且放到了政務(wù)中心窗口，率先推行“首席代表制”。其他廳局紛紛復(fù)制，當年就有26個單位在政務(wù)中心實行了“首席代表制”。

記者采訪了教育廳、經(jīng)信委和交通廳三位“首席代表”，他們說其實就是“首席辦事員”，也稱“便民辦事員”，承受著很大壓力，辦事人把材料遞進來，他們要與后臺協(xié)調(diào)，甚至跨部門協(xié)調(diào)，為辦事人“跑腿”，干壞了還會承擔責任?！笆紫碇啤蓖苿恿苏块T“自我革命”，一方面是放權(quán)給“首席代表”，給前臺必要權(quán)限，這涉及權(quán)力和利益的調(diào)整，難度非同小可；另一方面，前臺后臺流程重整與磨合，規(guī)范行政審批事項運行流程圖，為首席代表減壓。其實，世界各國政府效能建設(shè)都遵循一條規(guī)律，最復(fù)雜的后臺處理交給專業(yè)公務(wù)員，呈現(xiàn)給民間機構(gòu)和公民個人的就是一個簡單的窗口，比如德國推行“One Window Shopping”制度，人們辦政務(wù)也可以像購物一樣輕松愉快。

記者發(fā)現(xiàn)一個有進步價值的現(xiàn)象，這些“首席代表”，因為要上下左右協(xié)調(diào)，個個變成“業(yè)務(wù)達人”，有的人在政務(wù)中心窗口就提拔，有的回到原單位不久就升職，而且這些人直接面對企業(yè)和老百姓形成了服務(wù)意識，采訪中記者聽到3位首席代表都脫口而出提到“服務(wù)型政府”這個概念?；谶@些變化，姚悅龍認為，安徽效能建設(shè)具備了打造服務(wù)型政府的條件，具備了服務(wù)型政府的外在的表現(xiàn)形象。當然，姚悅龍并不認為，這就是服務(wù)型政府了。如果沒有決策民主化，“效能革命”的成果則還是淺層次的。

“微笑服務(wù)、規(guī)范服務(wù)是必要的，但是如果說做到了微笑服務(wù)、規(guī)范服務(wù)就是服務(wù)型政府，這還是不夠的，也不能說為公民服務(wù)就是服務(wù)型政府。我們現(xiàn)在的缺陷是，很多服務(wù)都是為民做主。服務(wù)型政府應(yīng)該做到以老百姓的需求為導(dǎo)向來安排我們的服務(wù)內(nèi)容，包括資源的調(diào)配，工作內(nèi)容的安排，包括工作結(jié)果的考核都應(yīng)該以老百姓的需求和老百姓的滿意度作為標準。”姚悅龍說，“服務(wù)型政府最終追求的目標是公民滿意?！?/p>

“省直工委”的挑戰(zhàn)

值得一提的是，像住建廳、教育廳、交通廳等部門，在效能考核中，社會滿意度一直都是排名倒數(shù)，盡管這些機關(guān)辦事效率提高了，但還是無法贏得民眾的滿意。這也說明，“效能革命”不能停留在“效率”上，對于這一點，安徽省直工委的干部們體認最深刻，這幾年“效能辦”面臨著諸多挑戰(zhàn)。

其一，部門利益至上的阻礙。當效能建設(shè)的目標與部門的權(quán)力、利益產(chǎn)生摩擦與矛盾時，效能建設(shè)核心價值往往讓位于部門利益?！敖逃嘤?xùn)可以搞，部門利益不能動，少數(shù)部門在效能清理、減少行政審批事項和收費事項過程中，出現(xiàn)先放后收、明減暗不減現(xiàn)象，極力捍衛(wèi)部門利益，極少數(shù)部門甚至與基層爭利，與民爭利”，如此這般，盡管辦事效率提高了，但民眾怎么會滿意，這里涉及一個根本性問題，執(zhí)政者的屁股坐在哪個位置上？

其二，由于是自上而下、少數(shù)人推動多數(shù)人的被動性變革，矛盾逐級上移，“效能辦”的壓力越來越大，從“要我改”到“我要改”的格局遠未成形。以“效能辦”的暗訪為例，暗訪發(fā)現(xiàn)問題后，有兩種現(xiàn)象讓“效能辦”很憂慮，一是有的單位在連續(xù)幾次明察暗訪中發(fā)現(xiàn)同一類問題；二是發(fā)現(xiàn)問題后，不是首先主動解決問題，有以各種理由進行辯解自我包庇的，有托人情打招呼的。張國富注意到一種微妙的心態(tài)，不少部門覺得爭先無望，甘居中游，自降力度，“有的單位缺乏自我革命的決心”，“有的甚至思想上帶有抵觸情緒，私下牢騷怪話很多”。更有甚者，認為效能建設(shè)都抓幾年了，“應(yīng)該告一段落了”。

當然“效能辦”還面臨諸多挑戰(zhàn)，以這兩點為例，我們來追問為什么會這樣？一個根本性的原因，安徽“效能革命”6年來一直是“茶壺內(nèi)的風暴”，比如，一開始暗訪組調(diào)查問題出來后，是在“不曝光、不通報、不處分”的前提下“各自整改”。再來，“效能辦”有考核制度，但考核結(jié)果，“效能辦”僅公布先進單位，未公布被警示的后3個單位，雖然被省委領(lǐng)導(dǎo)談話的單位負責人有的眼淚都流了，但其震懾作用減弱了?！靶苻k”的實踐再次表明，內(nèi)部考核和內(nèi)部警示的局限性是“自我革命”無法超越的門檻?！靶苻k”正在推動的黨務(wù)公開和政務(wù)公開，“陽光執(zhí)政”，可謂對癥下藥。

“黨委抓，政府抓，肯定是有必要的，但是還不夠，自己抓的話，公信度也不夠，就像醫(yī)生給自己動手術(shù)是不可想象的，這是很難的，哪怕是一個疥瘡都是很難的，下不了手啊，因此需要第三種力量?！币傹堈f。進一步追問，由“省直工委”來挑“效能辦”這個擔子，能走多遠？

張國富本人也意識到，這項工作由省直工委在抓有它的局限性。現(xiàn)在，他思考的問題是，能不能為“效能辦”提供一些編制，從而擁有一支固定隊伍來抓這件事，而不是像現(xiàn)在那樣從各個部門抽人來兼職。但這里面還有一個問題，雖然擁有省委辦公廳和省政府辦公廳這兩個權(quán)重部門的人員參與有利于提升“效能辦”的權(quán)威，但這兩個部門也是被考核部門，還有其他抽人參與“效能辦”的部門，如何保證公信力？

無論如何，安徽效能建設(shè)已經(jīng)形成一種氛圍，大多數(shù)廳局負責人歡迎省委省政府系統(tǒng)地抓效能建設(shè)。換言之，整體抓效能建設(shè)，有必要也受歡迎，而省直工委也是一個相對合適的平臺，由其挑“效能辦”的擔子，有其合理性。但再往下走，觸及部門權(quán)力和利益調(diào)整越多，省直工委承受的壓力也會越大。

既然“茶壺里的風暴”茶壺承受那么艱難，何不演變?yōu)檎嬲娘L暴？