從管治思維到共治思維

徐瑗 張銀海

社會體制改革是一個緩慢而漸進的過程

《南風(fēng)窗》:以社會體制改革為重點的階段從2004年算起的話，到今年已經(jīng)7年，接近您所預(yù)計的這一改革階段總時間的一半。您如何評價這7年的改革成果？

周瑞金:在開展社會體制改革時，黨和政府起初提出“科學(xué)發(fā)展觀”，隨后又提出建設(shè)“和諧社會”，這兩個思路應(yīng)該說是非常重要的。到了十七大，黨則明確提出，要搞好以解決民生問題為重點的社會建設(shè)。由此可以說，社會建設(shè)和社會管理創(chuàng)新的提出，只是黨中央推進社會體制改革的進一步舉措。應(yīng)該說，黨和政府在推進社會體制改革和建設(shè)的認(rèn)識上是明確的，但具體實施步驟尚未完全展開，因此在成果上不能像經(jīng)濟體制改革一樣明顯。

這也難怪，因為社會體制與經(jīng)濟體制不一樣，它的變化是比較緩慢的，有一定的滯后性。在過去計劃經(jīng)濟條件下，社會管理體制由政府、國家統(tǒng)包，中國只有國家和老百姓，唯獨沒有社會。

黨提出社會建設(shè)和社會管理創(chuàng)新，很大程度上是要對社會管理方法做出改變，其實是社會體制改革的深化。但是我認(rèn)為社會體制改革還有更重要的內(nèi)容，主要有三個方面：第一個方面，從制度上建立一個完整的、真正解決民生問題的社會公共服務(wù)體系，由此真正解決教育、就業(yè)、分配、醫(yī)療、住房、食品等各個問題。第二個方面，改變社會結(jié)構(gòu)，通過城鄉(xiāng)差距的解決和城市化，實現(xiàn)中等收入階層人口的增大，占到總?cè)丝诘囊话胱笥?，從而實現(xiàn)社會結(jié)構(gòu)的相對穩(wěn)定。第三個方面，社會自治主體應(yīng)與黨政組織為代表的公權(quán)力以及企業(yè)、個體工商戶為代表的創(chuàng)造社會財富的主體一道，成為這個國家的三大主體之一。所謂社會自治主體，即自己解決社會問題、社會事務(wù)、社會生活，實現(xiàn)自我管理、自我發(fā)展的公民個體和公民組織，不受其他主體左右而獨立存在。經(jīng)過30年的發(fā)展，這樣的社會主體力量已經(jīng)形成，只需加以引導(dǎo)和給予自由空間。由此，3個主體能各自發(fā)揮作用，并有機協(xié)調(diào)，在我看來，這就是良政善治。

《南風(fēng)窗》:您講到通過一系列步驟和方法推進社會體制改革，但關(guān)鍵還得看落實。最近爆發(fā)了多起群體性事件和沖突，類似事件還有愈演愈烈的趨勢。您對此怎么看？

周瑞金：在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，發(fā)生一系列社會事件，這是正常的，近代史上所有經(jīng)歷社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的國家都遇到過類似問題。我們現(xiàn)在的困難更為艱巨，同時面臨三大轉(zhuǎn)型：一是從還有封建殘余的國家向開放的國家轉(zhuǎn)型，二是從農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國轉(zhuǎn)型，第三是從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型。這三大轉(zhuǎn)型在很多國家同樣遇到過，但并不如中國突出。

比如，歐洲國家從神權(quán)社會轉(zhuǎn)向人權(quán)社會，就經(jīng)歷了200多年激烈動蕩和沖突。美國在19世紀(jì)末20世紀(jì)初也面臨社會的一片混亂。在紐約等大城市，饑民滿街走，工人大量失業(yè)，而財團則與政治勾結(jié)，官僚腐敗，壟斷集團迫使中小企業(yè)關(guān)閉，勞資矛盾非常尖銳。在此情況下，一批記者把社會問題揭發(fā)出來，產(chǎn)生著名的“扒糞運動”。當(dāng)時的威爾遜總統(tǒng)也非常支持記者的行為，政府和輿論界共同努力將社會問題揭露出來，然后才有社會進步運動。所以到了羅斯?？偨y(tǒng)新政時期，完善社會保障制度，解決教育、醫(yī)療、工資等問題。他支持資本和勞工互益，真正支持工會運動，所以他得到很多支持，而社會管理也由此良性發(fā)展。

中國今天發(fā)展到這個地步，也面臨著社會進步運動的壓力。歐美很多完成社會轉(zhuǎn)型的國家，其處理社會運動的不少方法也值得我們借鑒。

變管治思維為共治思維

《南風(fēng)窗》:中國目前缺少獨立的社會自組織力量以實現(xiàn)自我管理，其對社會事務(wù)的影響也有限，這是不是意味著在進行社會管理創(chuàng)新時，黨和政府要進行一些權(quán)力的讓渡？

周瑞金：這是當(dāng)然的。中國盡管也有很多社會組織，但不完全等同于西方界定的社會組織概念，我們有自己的國情。中國的很多群眾組織，如共青團、工會、婦聯(lián)、科協(xié)、作協(xié)等，都是社會組織，但關(guān)鍵要讓它們?nèi)バ姓顾鼈冋嬲砻癖姷睦?，成為與公權(quán)力進行博弈的一種獨立力量，這是改革的一個重要步驟。

《南風(fēng)窗》:但是目前有的政府官員對于社會組織和民間組織還存有疑慮，您如何看待這一現(xiàn)象？

周瑞金：這就是我們目前遇到的阻力和障礙。有些領(lǐng)導(dǎo)仍然持一種革命黨的執(zhí)政思維，覺得什么也離不開黨的管理，對民間力量極其蔑視；政府高社會一等，社會出現(xiàn)一點動靜，就認(rèn)為是針對政府的。有的地方政府把一些合理的維權(quán)群眾當(dāng)作刁民，動不動出動公安抓人，整個社會管理的思路就是靠公安、靠公檢法的思路，其實是階級專政手段的延續(xù)?，F(xiàn)在執(zhí)政者已經(jīng)認(rèn)識到社會力量的重要，解決社會矛盾要依靠社會組織的協(xié)助，完全靠政府力量很難管理。鄧小平早就認(rèn)為我們的政府管了很多管不了也管不好的事情。因此我提出，新的思想解放就是要還權(quán)于民，讓老百姓有權(quán)來解決自己的問題。

建國以來，我們一直認(rèn)為只有三大政治制度，一是人大，二是政協(xié)，再就是民族區(qū)域自治。十七大將社會自治制度、社會基層組織制度作為中國基本的政治制度，這是一個大的變化。問題是怎樣推動社會自組織和自治。

這就要求我們進一步思想解放和創(chuàng)新。社會管理創(chuàng)新首先是思想解放，原來的那種管理理論要突破，把管治的思想轉(zhuǎn)變?yōu)楣仓蔚乃枷?，是治理而不是以管制為主。從全球的視角來看，社會管理有三種模式：一是全部給社會，國家退出，由社會統(tǒng)一管理進入到國家逐漸消亡，這是馬克思所描述的理想模式。二是國家總攬包辦，各種社會力量控制在國家之下，這種模式就是前蘇聯(lián)的模式。我國在計劃經(jīng)濟時代基本也照搬這個模式。第三種模式就是國家與社會共治。

國家社會共治又有三種不同的類型：第一種類型是，社會為主體，國家協(xié)助，國家給予財政支持，但主要的管理靠社會力量。歐美前期的模式比較接近于這一種，但是其后，在西方社會開放化和工業(yè)化過程中所產(chǎn)生的社會問題，社會自身解決不了，這就需要國家來支持和調(diào)控，于是羅斯福新政以后變成了國家調(diào)控走福利主義的道路。這是以國家為主，社會為輔的階段，屬于第二種類型，是進步的表現(xiàn)。但最近一二十年來，西方社會出現(xiàn)新公共治理運動，公權(quán)力和社會締結(jié)契約，各自完成自己的任務(wù)，相互配合。社會要自己拿出資源，因為僅靠國家財政是不夠的，社會自己要有造血能力，解決自身問題。新的公共治理制度就是這個新的第三種類型，這是今天世界的潮流。

中國現(xiàn)在采取“第四種模式”，即中央最近提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，社會協(xié)同，公民參與”的社會管理格局。也就是還是以政府為主導(dǎo)，社會配合，允許更多的公民參與。這一模式從國情出發(fā)可以理解。如果真正能構(gòu)建出這種格局也是一個好現(xiàn)象，但問題在于創(chuàng)新的重點在哪里。

我認(rèn)為格局的四個方面都要有創(chuàng)新，尤其是在“社會協(xié)同，公民參與”上。所謂社會協(xié)同就是調(diào)動社會力量。如工、青、婦群眾組織，再如社會自治力量，街道居民委員會，農(nóng)村村民委員會，還有就是NGO，維權(quán)組織，慈善組織等。這些力量都應(yīng)該配合起來與政府共同管理社會。關(guān)于公民參與的創(chuàng)新，重要的是形成一個平臺和渠道。目前我們發(fā)現(xiàn)新媒體是有助于參與創(chuàng)新的一個重大革命。我認(rèn)為30多年來，政治體制改革第二大成果就是新媒體的出現(xiàn)，成為反映民聲的平臺。

《南風(fēng)窗》:您提到社會協(xié)同創(chuàng)新和公民參與創(chuàng)新，那么對于黨和政府來講，要做一些怎樣的創(chuàng)新和探索？

周瑞金：這一點非常重要，計劃體制下需要黨的領(lǐng)導(dǎo)，今天社會創(chuàng)新體制下同樣需要黨的領(lǐng)導(dǎo)，但應(yīng)是一種創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)。創(chuàng)新的標(biāo)志是什么？就是要用世界的眼光結(jié)合中國的實際，能夠從理論和實踐上認(rèn)識社會體制改革、社會管理和社會建設(shè)的重要性。社會體制改革、社會管理本質(zhì)上是以人為本的，是為了使人能夠更好地發(fā)展。用馬克思的話來說就是要建立一個每個人得到自由全面發(fā)展的社會。我們要從一個歷史的高度來認(rèn)識這個問題，由此改變黨的思維，實現(xiàn)對自身的突破。

然后就是管理手段和方法的改變。首先，要從僅依靠政府這一元主體轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽慷嘣黧w進行管理?，F(xiàn)在的社會不僅有黨政一個主體，還有企業(yè)主體、社會民眾主體。其次，管理方式要從統(tǒng)制的方式轉(zhuǎn)為服務(wù)的方式。要靠多數(shù)人的治理而不是少數(shù)人的專斷。再次，要調(diào)動老百姓的積極性來參與管理，老百姓的事情老百姓來管理。涉及百姓利益的事情要透明，要在民主法治的框架內(nèi)協(xié)調(diào)各種社會利益。如此，黨才能領(lǐng)導(dǎo)好這個社會。

《南風(fēng)窗》:是否可以這樣理解您的觀點，即社會管理創(chuàng)新能否成功取決于黨和政府有多大魄力從自身創(chuàng)新開始，沒有管理者這種思維的轉(zhuǎn)變，接下來所有的轉(zhuǎn)變都很困難？

周瑞金：中央是有這種意識去轉(zhuǎn)變的，政府中有不少明白人。當(dāng)然確實有一個斗爭和轉(zhuǎn)化的過程，社會矛盾突出會推動我們一步一步往前走。而現(xiàn)在整個社會矛盾正在轉(zhuǎn)化和激化中。以前對于群體事件我有一個觀點，即數(shù)量很多，沖突也很激烈，但是這些群體事件一般都不是政治性的，是爭利不爭權(quán)的，屬于“人民幣可以解決的問題”。當(dāng)然現(xiàn)在有一些已經(jīng)不僅是利益問題了。人的需求是多元的，不僅僅是經(jīng)濟利益問題，可能還有文化和宗教訴求。某些社會矛盾的激化，是有可能影響社會經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展的，其代價會很高。我們一定要實事求是地分析社會群體事件，采取正確的應(yīng)對措施化解矛盾。

應(yīng)培育和扶持社會組織

《南風(fēng)窗》:社會管理的主體依然是公權(quán)部門，社會自治主體則是社會組織、社會力量。我們應(yīng)該如何去理解社會管理和社會自治的關(guān)系？

周瑞金：根據(jù)中國的實際出發(fā)，現(xiàn)在還是公權(quán)力起主導(dǎo)作用，但我們要重視、支持社會組織，政府應(yīng)該向其購買服務(wù)，將來逐步將權(quán)力交給它們。社會組織也有一個逐漸成熟的過程。總的來說社會組織數(shù)量不算少，登記的有75萬，沒有登記的有300萬，但是調(diào)配資源能力不足。

《南風(fēng)窗》:我們有怎樣的機制保障、培育社會組織？我們該有怎樣的監(jiān)督機制來保障社會治理模式的轉(zhuǎn)變？

周瑞金：目前我們只能寄希望于人大來實現(xiàn)這種監(jiān)督。人大本質(zhì)上就是代表人民進行監(jiān)督，更多的是人民的機構(gòu)，而非黨和政府的機構(gòu)，所以人大就要保障社會組織的權(quán)益，保障它、培育它、建構(gòu)它。社會組織當(dāng)然也需要建構(gòu)。政府有政府的問題，百姓有百姓的問題，社會組織有社會組織的問題?？陀^來看，大家都要相互配合，才能搞好社會善治。

具體來說，我認(rèn)為“良政”、“善治”有一些標(biāo)準(zhǔn)，我將其概括為八點：一、是否能通過社會自我完善來推動社會進步。二、能否運用社會力量來解決社會問題，是用公安力量來解決還是用社會力量來解決。三、通過增強社區(qū)自治能力培養(yǎng)社區(qū)精神，形成一種共同體意識，然后形成公民文化的認(rèn)同感和歸宿感。四、沿著協(xié)商民主的方向，社區(qū)內(nèi)各類主體之間能夠彼此尊重平等討論。五、理順政府與社會組織之間的關(guān)系，特別是提升社會組織談判功能，這是我們最缺乏的。六、提升公民意識，強化社會責(zé)任，健全社會誠信體系。七、尊重群眾的首創(chuàng)精神，及時發(fā)現(xiàn)社會建設(shè)中的問題，來推動新的制度建立以及法制的形成。八、能否調(diào)整政府的管理思路，健全公共財政體制，加強社會領(lǐng)域的立法。