服務(wù)型政府下基層公務(wù)員濫用自由裁量權(quán)探究

許慧慧

摘要：當前，伴隨著我國基層公務(wù)員所擁有的自由裁量權(quán)的不斷擴大，基層公務(wù)員濫用其職權(quán)現(xiàn)象也時有發(fā)生。本文在探討基層公務(wù)員自由裁量權(quán)定義基礎(chǔ)上，探析基層公務(wù)員濫用其自由裁量權(quán)的原因。因此，要防范濫用職權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生，必須斬斷自由裁量權(quán)和經(jīng)濟利益的聯(lián)系，破除守舊思想的束縛，加強法制的創(chuàng)新和建設(shè)，完善監(jiān)督機制。

關(guān)鍵詞：基層公務(wù)員；自由裁量權(quán)；利益驅(qū)動

基層公務(wù)員處在基層工作的第一線，基層公務(wù)員隊伍作為基層政權(quán)的核心力量、構(gòu)建和諧社會的主力軍，既是黨的各項方針政策的貫徹者和執(zhí)行者，又是直接動員和組織廣大群眾進行現(xiàn)代化建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)和實踐者。當前，在我國接近700萬的公務(wù)員隊伍中，區(qū)縣級以下的基層公務(wù)員數(shù)量占到了60%。如何使這一龐大的數(shù)量群體更好的履行自己的職責，真正實踐“為人民服務(wù)”這一宗旨，是我們當前面臨的一大課題。

一、基層公務(wù)員的自由裁量權(quán)

關(guān)于自由裁量權(quán)的討論，在西方已經(jīng)有近百年的歷史，美國著名學(xué)者龐德就曾指出：幾乎法理的全部問題都集中在一個焦點上：自由裁量還是嚴格規(guī)則。檢索國內(nèi)的文獻之后發(fā)現(xiàn)，自由裁量權(quán)的問題在我國并沒有引起足夠的重視，隨著社會民主與法治進程的加快，自由裁量權(quán)尤其是基層公務(wù)員行使自由裁量權(quán)與公民的權(quán)利的保障兩者之間的沖突愈演愈烈。

而近幾年來諸如“孫中界被釣”等事件的屢有發(fā)生，將我們國家的基層公務(wù)員的自由裁量權(quán)的討論推向了一個高潮。事實上，當前隨著我國建設(shè)“服務(wù)型政府”的呼聲的日益高漲，民眾對政府的各種需求不斷的增長并要求政府必須及時地予以回應(yīng)，這時，基層的公務(wù)員被要求對其所在轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的各種問題進行迅速的處理。于是，上級政府為了保證基層公務(wù)員能在各種復(fù)雜的情形下立即做出決定，更好的服務(wù)人民，他們也在不斷的向基層公務(wù)員下放權(quán)力，在這種情形下，我國基層公務(wù)員所擁有的自由裁量權(quán)是在不斷增加的。

然而，令人遺憾的是：從實踐層面上看，伴隨基層公務(wù)員自由裁量權(quán)而來的，不僅僅有基層公務(wù)員的迅速處理問題的能力的提升，還有基層公務(wù)員濫用自身權(quán)利現(xiàn)象的增加，有些甚至已經(jīng)造成了相當惡劣的負面影響，引起了廣大公眾的關(guān)注。我們應(yīng)該承認這是在當前社會轉(zhuǎn)型期間，必然會發(fā)生的問題，也是我們構(gòu)建“服務(wù)型政府”進程中迫切的亟待解決的問題。

二、基層公務(wù)員濫用自由裁量權(quán)的原因探究

（一） 追求經(jīng)濟利益是基層公務(wù)員濫用其權(quán)利的內(nèi)在根源

任何一個國家，其公權(quán)力遭到濫用的內(nèi)在根源是經(jīng)濟利益的驅(qū)動，當前社會所默認的“罰款經(jīng)濟”更成為基層公務(wù)員濫用其自由裁量權(quán)的幕后推手。一方面，基層公務(wù)員在家庭、單位和社會中承擔著不同的角色，每一種角色背后都附帶著一系列的義務(wù)，同時也夾雜著私人利益和部門利益，基層公務(wù)人員總是處于各種角色產(chǎn)生沖突的尷尬之中。在這種情況下，他們大多選擇了以私人利益和部門利益為重的角色，而忽略了以公共利益為重的公共角色，造成了自身的角色錯位。另一方面，盡管《行政處罰法》規(guī)定，“罰款、沒收違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項，必須全部上繳國庫，任何機關(guān)或者個人不得以任何形式截留、私分或者變相私分?！边z憾的是，在一些地區(qū)，返還式的“兩次五五分成”（基層單位將所收到的罰款上繳國庫，然后當?shù)刎斦块T按照一定比例返還部門，部門再給予基層公務(wù)員一定的分紅）甚至是“暗箱式”的罰款（接受處罰時，被處罰者要求基層公務(wù)人員出具罰單與否所付出的代價是不一樣的，于是很多被處罰者為降低這種代價尋求私下的解決方式，這樣，罰款事實上流入基層公務(wù)人員的私囊）屢禁不止。再者，中國社會垂直式的管理機制更容易形成一條“利益鏈”，基層部門迫于上級“數(shù)額指標”的壓力以及自身財力的限制，只能將指標強硬的分派給基層公務(wù)人員，而指標的完成與否與基層公務(wù)人員的升遷、獎金有關(guān)。這種潛規(guī)則下的默認甚至是支持使得基層公務(wù)人員無所顧忌，甚至于將濫用手中的權(quán)力視為理所當然。

（二） 傳統(tǒng)的觀念意識易造成基層公務(wù)人員濫用手中的權(quán)力

當前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，各階層的思想觀念依舊守舊、滯后，并沒有很好的適應(yīng)轉(zhuǎn)型期的社會需要。首先，從各級政府機關(guān)來看，“服務(wù)型政府”的建設(shè)依舊停滯在口號階段，傳統(tǒng)文化中“官本位”思想依舊占據(jù)主導(dǎo)地位，政府官員法律意識淡化，依法行政很難落到實處，知法犯法甚至也已經(jīng)成了理所當然；其次，公民的維權(quán)意識淡薄，中國自古以來便流行“民不與官斗”的思想，即使明知道自己的合法權(quán)利受到了侵害，大多選擇忍氣吞聲，況且維權(quán)成本過高，使他們無法承擔維權(quán)所帶來的經(jīng)濟、心理負荷。

（三） 立法建設(shè)滯后是基層公務(wù)員濫用其權(quán)利的重要原因

隨著《行政處罰法》、《行政許可法》等相關(guān)行政法規(guī)的頒布和實施，我國的行政執(zhí)法取得了重大突破和進展。執(zhí)法逐步完善，并日益走向文明化、公開化，行政執(zhí)法程序正受到越來越多的重視，但依舊存在許多問題。事實上，盡管我們已經(jīng)建立了許多單行法，但這并不能涵蓋所有的行為，很多情況下基層公務(wù)員立法建設(shè)之中存在著許多法律空白。

（四）監(jiān)督機制的缺失是基層公務(wù)人員濫用手中的權(quán)力的主要原因

一個好的監(jiān)督機制應(yīng)該由上級、同級、下級、輿論和公眾共同完成?；鶎庸珓?wù)員本就處于公務(wù)員體系的最底層，他直接同廣大的人民群眾相聯(lián)系，而廣大的公民受制于傳統(tǒng)的“官本位”、“民不與官斗”的思想的束縛，下級監(jiān)督和公眾監(jiān)督基本缺失。而其他三個方面，亦有不同程度的缺失：在一些部門，為維護本部門利益，保護主義十分嚴重，上級監(jiān)督十分不力，這樣基層公務(wù)員在本部門的庇護下，更加有恃無恐；至于同級監(jiān)督，由于傳統(tǒng)觀念上的“官官相護”以及各部門行動的獨立性，各部門之間橫向監(jiān)督缺失嚴重；至于輿論監(jiān)督，大眾傳媒的報道往往受一些主客觀因素的壓力，很多情況下是有失偏頗的，而現(xiàn)階段影響較大的代表草根利益的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督尚在襁褓之中，需要進一步的發(fā)展、完善。

三、防止基層公務(wù)員濫用其自由裁量權(quán)的建議

為使基層公務(wù)員更好的履行自己的職權(quán)，行使好法律、人民賦予他們的自由裁量權(quán)，筆者提出以下幾點建議：

（一） 切斷基層公務(wù)員的自由裁量權(quán)同其經(jīng)濟利益的聯(lián)系

如前所述，一切公權(quán)力濫用的根源都是在追逐利益，而當前中國特色國情下的“罰款經(jīng)濟”則是在公務(wù)員體系的上下層之間形成了一個“利益鏈”。首先，地方政府部門由于一系列的因素，他們所給予基層部門的財力支持并不充裕，甚至并不能維持基層部門日常工作的正常運轉(zhuǎn)。在這種情況下，為了維持自身的龐大的開支，基層部門只能另辟蹊徑，他們的做法即是：給每一個基層公務(wù)人員下達具體的“創(chuàng)收指標”，而這個指標通常還是硬性指標。有了這樣一個“特殊使命”，再加上上級的默認與支持，基層公務(wù)員利用其手中的自由裁量權(quán)謀利便不足為奇；其次，實際的績效考核機制使得這種“利益鏈”的存在更加理所當然：基層單位獲得“創(chuàng)收”的多少和基層部門以及基層部門領(lǐng)導(dǎo)的績效相掛鉤，創(chuàng)收越多，基層部門通過“五五分成”的收入就越多，而基層部門的領(lǐng)導(dǎo)更易升遷，如法炮制，基層部門又將基層公務(wù)人員的“創(chuàng)收指標” 與個人獎金、福利、考核、提職、加薪等掛鉤，完成情況越好，基層公務(wù)人員通過“兩次五五分成”得到的收入就越多，也更容易升遷。這樣在地方政府、基層部門、基層公務(wù)人員之間便自上而下形成了一條利益鏈，而各個利益鏈的端口都在追求自身離得最大化，最終使得公權(quán)力異化，基層公務(wù)人員濫用手中的自由裁量權(quán)。為此，我們必須斬斷基層公務(wù)人員的權(quán)力和他們經(jīng)濟利益之間的聯(lián)系，降低經(jīng)濟利益的刺激作用。

（二） 加強宣傳教育，破除守舊思想的束縛

在當前的社會轉(zhuǎn)型期，一些傳統(tǒng)陳舊的思想意識也造成了基層公務(wù)人員濫用其自由裁量權(quán)。為此，筆者認為應(yīng)該加強宣傳教育：對于各級政府以及基層公務(wù)人員，要加強對他們依法行政、違法必究的教育，破除“官本位”的思想，切實使他們認識到自己人民公仆的身份和地位，任何侵犯公民權(quán)利的行為都應(yīng)該受到嚴懲。努力打造“服務(wù)型政府”、“服務(wù)型人員”；其次，對廣大的公眾而言，要通過宣傳、教育，培育他們依法維權(quán)的意識，使他們真正認識到自己才是國家的主人，一旦自己的合法權(quán)益受到侵犯，必須拿起手中的武器，來維護自己的合法權(quán)益，而不應(yīng)該抱著“民不與官斗”的思想，這事實上會更加助長公職人員的不正之風。

（三） 加快立法建設(shè)，完善我國的立法體系

我們國家目前存在著許多“法律空白”地帶，尤其在基層公務(wù)員行使自由裁量權(quán)的過程之中，比如說“女工拾金案件”“許霆惡意取款案”的判罰以及“孫中界案件”事件的頻繁出現(xiàn)等等，都是由于法律在界定上出現(xiàn)了空白，這種空白使得基層公務(wù)人員不得不“酌情”行使自己的自由裁量權(quán)。立法機關(guān)應(yīng)當借此盡快完成法律空白文本的修補和完善，終結(jié)現(xiàn)實執(zhí)行的模糊，做到真正意義上的有法可依。此外，盡管《行政處罰法》規(guī)定：收支兩條線，禁止任何形式的罰款返還?？墒遣]有任何一部法律規(guī)定倘若出現(xiàn)“兩次五五分成”的情形，應(yīng)該如何懲處。筆者認為，應(yīng)該通過立法形式，嚴禁罰款返還現(xiàn)象的發(fā)生。

（四） 創(chuàng)新監(jiān)督機制，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的作用，完善多層次的監(jiān)督體系

監(jiān)督的缺失必然會導(dǎo)致權(quán)力的濫用，若想使基層公務(wù)員更好的行使他們的權(quán)力，就必須完善監(jiān)督機制。首先，在部門內(nèi)部建立獨立的監(jiān)督機構(gòu)，真正起到監(jiān)督作用，而不是對基層公務(wù)員的問責只存在于形式；其次，避免基層公務(wù)員執(zhí)法過程中的單部門行動，各部門之間應(yīng)該相互配合、監(jiān)督，避免權(quán)力濫用現(xiàn)象的發(fā)生；第三，培育公眾的監(jiān)督意識、權(quán)利意識，加大公眾對基層公務(wù)人員的監(jiān)督力度；最后，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)媒體這一媒介的監(jiān)督作用，網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督實現(xiàn)了監(jiān)督與網(wǎng)絡(luò)的良性互動，網(wǎng)民通過網(wǎng)絡(luò)這個平臺，有效地舉報各種權(quán)力濫用的案件，對扼制權(quán)力濫用起到了前所未有的積極作用。

四、結(jié)語

基層公務(wù)員是保持基層政權(quán)正常運轉(zhuǎn)的重要力量，其素質(zhì)、能力的狀況直接關(guān)系到黨政機關(guān)職能的有效發(fā)揮，也關(guān)系到黨和政府在人民群眾心目中的地位、形象和威信。但是當前越來越多的基層公職人員濫用他們手中自由裁量權(quán)的現(xiàn)象值得我們反思，我們必須采取各種措施，防止公權(quán)力的濫用，否則不僅會損壞政府的權(quán)威，還會破壞社會之間的基本的信任與和諧，從而引發(fā)更嚴重的社會問題。

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