人事檔案劃歸政府統(tǒng)一管理的可行性分析

趙永鋒

人事檔案是在人事管理活動(dòng)中形成的，它反映個(gè)人經(jīng)歷、思想品德、業(yè)務(wù)能力、工作狀況以及所受獎(jiǎng)勵(lì)、處罰等方面的原始記錄，是用人單位錄用、獎(jiǎng)懲人員的主要依據(jù)。但伴隨人力資源和社會(huì)保障體制改革，原有的人事管理方式發(fā)生了徹底變化，但人事檔案的管理體制沒有相應(yīng)改革，人事檔案管理中出現(xiàn)了許多問題。

當(dāng)前人事檔案管理中存在的主要問題

第一，多頭管理與都不管現(xiàn)象并存。之前，人事檔案統(tǒng)一由黨委組織部門、政府人事部門及所屬的人才流動(dòng)服務(wù)中心、國(guó)有企業(yè)人事部門等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，其它機(jī)構(gòu)不得承擔(dān)人事檔案的管理工作。但隨著改革進(jìn)程，現(xiàn)在很多部門都在公開或私自管理人事檔案，除人事部門所屬人才交流機(jī)構(gòu)外，勞動(dòng)部門、失業(yè)管理部門、社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、一些社會(huì)團(tuán)體也能管理人事檔案；國(guó)企在管，一些私企也在管，一些民辦中介機(jī)構(gòu)也在管，甚至于把保管檔案當(dāng)成了謀利的手段，收取托管費(fèi)或是其他費(fèi)用。人事檔案多頭管理的同時(shí)，又存在都不管的問題，不按規(guī)定程序收發(fā)、保管檔案，應(yīng)歸檔案的材料無人負(fù)責(zé)整理歸檔，一些用人單位推出“不申請(qǐng)報(bào)告，不要組織關(guān)系，不要人事檔案”的所謂“英雄不問出處”舉措，只要愿意來，有無檔案無所謂，直接導(dǎo)致了人事檔案管理的混亂狀況。加之調(diào)檔、轉(zhuǎn)檔手續(xù)繁瑣，還要交付檔案保管費(fèi)等方面的原因，許多流動(dòng)人員不得不選擇將檔案留存原籍或原單位，長(zhǎng)期不去理會(huì)自己的人事檔案，造成管檔機(jī)構(gòu)和檔案主人長(zhǎng)期失去聯(lián)系的“死檔”數(shù)量不斷增多，檔案遺失現(xiàn)象十分普遍。

第二，原始管理與信息化管理現(xiàn)象并存。檔案管理有著嚴(yán)格的制度和管理要求，但因?yàn)槎囝^管理，導(dǎo)致不同管理部門缺乏領(lǐng)導(dǎo)重視和資金支持，人員配備和硬件設(shè)施參差不齊，甚至有些管理部門根本不具備基本的通風(fēng)、防潮、防霉、防盜、防火條件要求，大部分人事檔案管理還處于手工操作階段，檔案管理人員仍處于半體力勞動(dòng)中，沿用原始粗放的手工裝訂，重復(fù)無效勞動(dòng)，人事檔案管理軟件落后且軟件不統(tǒng)一，現(xiàn)代化管理手段缺乏。隨著數(shù)字檔案和多媒體檔案的大量增多，對(duì)人事檔案管理工作提出了許多新的挑戰(zhàn)，但大部分檔案管理部門無法適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展變化，沒有配備或者培訓(xùn)懂得信息管理的人員，沒有掌握現(xiàn)代檔案管理理論與新技術(shù)的運(yùn)用，投入不足，缺乏對(duì)人事檔案實(shí)行動(dòng)態(tài)化管理和維護(hù)的能力，缺乏人事檔案管理軟件，不具備建立數(shù)字檔案和多媒體檔案的條件，不能有效收集、使用新型的人事檔案管理載體，制約了人事檔案的管理效率和利用質(zhì)量。

第三，材料不完整與材料虛假現(xiàn)象并存。檔案內(nèi)容陳舊、片面，缺乏新材料，是目前人事檔案普遍的現(xiàn)狀，根據(jù)筆者多年人事檔案查閱經(jīng)歷，現(xiàn)在的人事檔案突出表現(xiàn)為過去的政治歷史材料多，最近的業(yè)績(jī)材料短缺、履歷資料短缺。在一些老同志的檔案材料中，除了五、六十年代的簡(jiǎn)歷表、政審表、各次政治運(yùn)動(dòng)的鑒定表和調(diào)資表，近期的檔案資料寥寥無幾，尤其是實(shí)施全員勞動(dòng)合同制度以來，傳統(tǒng)的人事管理逐步向人力資源管理轉(zhuǎn)變，以勞動(dòng)合同為主要載體的用工方式，對(duì)人事檔案管理提出了全新挑戰(zhàn)，人才資源配置市場(chǎng)化，人才流動(dòng)日益頻繁，越來越多的“單位人”變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，人才的流動(dòng)造成人檔分離，棄檔不用的人越來越多，用人單位更加注重對(duì)員工當(dāng)前工作的考核，相當(dāng)一部分人員包括部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)人事檔案工作的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步淡化，認(rèn)為人事檔案工作不是單位的主要工作，只要“守好攤”，不泄密，能應(yīng)付外調(diào)、查檔就行了。在崗員工的人事檔案中，普遍缺乏經(jīng)常性材料的記載和入檔，鑒定員工業(yè)績(jī)、反映員工薪酬、崗位、履歷變化的材料短缺，人事檔案利用工作多是被動(dòng)服務(wù)，等待領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)部門人員來查閱，缺乏主動(dòng)。更為嚴(yán)重的是，在檔案材料不完整的同時(shí)，原本神圣的檔案材料逐漸失去了權(quán)威性，虛假檔案屢見不鮮，人事檔案經(jīng)過多個(gè)單位轉(zhuǎn)移、使用后，明目張膽的出現(xiàn)了許多假業(yè)績(jī)、假學(xué)籍、假職稱。員工出生年月、參加工作時(shí)間、入黨時(shí)間、文化程度等重要信息材料前后矛盾，出現(xiàn)年齡越變?cè)叫?、參加工作時(shí)間越變?cè)皆纭⑽幕潭仍阶冊(cè)礁?，一些檔案管理部門、組織人事部門毫無原則地加以保留和承認(rèn)個(gè)人提供的虛假材料，甚至出具和認(rèn)定虛假材料，出現(xiàn)了虛假材料合法化趨勢(shì)。這些問題的存在，給后面的用人單位在用工、工資調(diào)整、職稱評(píng)定、離退休審批等諸多工作中帶來很大麻煩。總體來看，檔案材料虛假化是腐敗和違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象直接導(dǎo)致的產(chǎn)物，與檔案管理主體沒有必然聯(lián)系，但檔案的多頭管理現(xiàn)象，尤其是那些私自保管檔案的單位，違反規(guī)定出具假證明，私自抽取、涂改、銷毀有關(guān)憑證材料，使假學(xué)歷、假經(jīng)歷、假身份合法化，嚴(yán)重?cái)_亂了市場(chǎng)秩序，成為當(dāng)前人事檔案管理工作中最為突出的問題之一。

由政府人事部門建立并統(tǒng)一管理人事檔案的必然性分析

針對(duì)當(dāng)前多頭管理和管理混亂的現(xiàn)狀，筆者以為除了國(guó)家公務(wù)員的檔案由組織人事部門按管理權(quán)限建立并管理之外，其余人員的檔案，則打破身份、學(xué)歷、職稱、行業(yè)、地域等各種限制，可否考慮由政府人事部門所屬的人才交流機(jī)構(gòu)或者社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建立并統(tǒng)一管理，使人事檔案更多地?fù)?dān)負(fù)起社會(huì)保障檔案的職責(zé)。

由政府人事部門建立并統(tǒng)一管理人事檔案，是一種全新的挑戰(zhàn)和嘗試，但也具有發(fā)展的必然性。一方面，隨著國(guó)家用工制度改革，用工打破了身份和所有制界限，而沿用原有的管理體制，讓國(guó)有企業(yè)承擔(dān)人事檔案管理職責(zé)，已經(jīng)不太符合企業(yè)自身對(duì)用工的需求。用工單位對(duì)人事檔案的管理，更多地是基于社會(huì)保險(xiǎn)參保需求、退休需要，甚至是承擔(dān)了應(yīng)該由政府職能部門或社會(huì)保險(xiǎn)部門承擔(dān)的職責(zé)。從現(xiàn)實(shí)需要考慮，人事檔案的利用價(jià)值更多地是為社會(huì)保障和社會(huì)信用體系服務(wù)，而不是主要為用工單位提供服務(wù)。另一方面，個(gè)人無論在國(guó)企就業(yè)，還是在私企或是自由職業(yè)者，從事職稱評(píng)定、社會(huì)保險(xiǎn)、出國(guó)（出境）政審等都需要人事檔案，每年的國(guó)家公務(wù)員、計(jì)算機(jī)、外語等級(jí)考試等國(guó)家相關(guān)考試報(bào)名需要以檔案為依據(jù)開證明，甚至住房更名、結(jié)婚登記等生活中的事也都需要檔案，作為個(gè)人情況有效證明的人事檔案不僅僅與個(gè)人的工作相關(guān)，更多地時(shí)候與個(gè)人的社會(huì)活動(dòng)和日常生活息息相關(guān)。在用工單位越來越不依托個(gè)人人事檔案，而個(gè)人越來越依托人事檔案的情況下，人事檔案如果繼續(xù)由用工單位管理，也有其自身的不合理。

由政府人事部門建立并統(tǒng)一管理人事檔案機(jī)制的可行性分析

第一，有利于人事檔案管理法規(guī)得到徹底落實(shí)。我國(guó)對(duì)人事檔案管理主要依據(jù)是《檔案法》，另外還有一些法規(guī)，如《流動(dòng)人員人事檔案管理暫行規(guī)定》、《企業(yè)職工檔案管理工作規(guī)定》、《干部檔案工作條例》等。但這些制度執(zhí)行過程中，出現(xiàn)了前文所述的胡亂局面，究其原因，管理者本身就是利益相關(guān)方，比如，目前退休審批時(shí)，出生年月以檔案最先記載的出生年月為準(zhǔn)認(rèn)定，而如果企業(yè)為了促使某些職工盡早地辦理退休手續(xù)，就會(huì)有更改或抽取部分檔案資料去實(shí)現(xiàn)企業(yè)利益最大化的動(dòng)機(jī)和前提條件，而如果由政府或者所屬的人才交流機(jī)構(gòu)或者社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建立并統(tǒng)一管理，就可以最大限度地避免違規(guī)行為。多年來，政府所屬部門有完善的經(jīng)費(fèi)和組織機(jī)構(gòu)，有統(tǒng)一的管理要求和資源體系，政府統(tǒng)一管理人事檔案將根本性扭轉(zhuǎn)當(dāng)前檔案管理中的混亂局面。

第二，有利于人才流動(dòng)和人力資源在全國(guó)范圍內(nèi)的合理配置。許多流動(dòng)人員棄檔不顧的一個(gè)重要原因，就是流動(dòng)人員人事檔案調(diào)檔轉(zhuǎn)檔難，社會(huì)保險(xiǎn)存續(xù)接續(xù)難。異地調(diào)檔，手續(xù)繁雜，各地區(qū)、各企業(yè)規(guī)矩不一，檔案材料也是五花八門，缺這個(gè)，少那個(gè)，多頭管理，多頭指揮，甚至根本搞不清人事檔案到底應(yīng)該存放在哪里，檔案關(guān)系續(xù)接不清經(jīng)常與社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系銜接相互糾纏，極大地制約了全國(guó)范圍內(nèi)人才流動(dòng)和人力資源合理配置。政府統(tǒng)一管理人事檔案，將為全國(guó)范圍的檔案轉(zhuǎn)移和續(xù)接創(chuàng)造良好局面。

第三，有利于推動(dòng)社會(huì)保障事業(yè)的快速發(fā)展。筆者以為，在全國(guó)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之前，國(guó)有企業(yè)自行審批職工退休，自行發(fā)放退休人員退休費(fèi)；但養(yǎng)老保險(xiǎn)制度普及之后，人事檔案作為各個(gè)企業(yè)退休審批的最直接依據(jù)，不再由各個(gè)企業(yè)自行審批退休，而是改社保部門統(tǒng)一辦理退休審批并發(fā)放養(yǎng)老金，條件好的地方還實(shí)行了社會(huì)化發(fā)放，退休人員檔案已經(jīng)實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理。實(shí)踐充分證明，人事檔案在社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系中有著舉足輕重的作用，既然社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了政府統(tǒng)一管理和運(yùn)作，作為社會(huì)保險(xiǎn)的直接依托——人事檔案，完全可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)化管理，而這種社會(huì)化管理的主體應(yīng)當(dāng)是政府或者是社會(huì)保險(xiǎn)部門。

希望不久的將來，我們的人事檔案管理不再是多頭管理，而是由政府人事部門所屬的人才交流機(jī)構(gòu)或者社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建立并統(tǒng)一管理，那個(gè)時(shí)候，必將是人事檔案管理工作重生之日，也必將是社會(huì)保障事業(yè)得到大發(fā)展的日子。

(作者單位：中國(guó)鋁業(yè)連城分公司人力資源部)