官員晉升競爭的中西比較

劉旭濤

有人經(jīng)常拿我國的競爭上崗和西方國家的政治選舉制作比較。眾所周知，西方國家的政治體制普遍是建立在“政治和行政”相對分離的基礎(chǔ)上，因此公務(wù)員隊伍普遍實行“兩官分途”，即分政務(wù)類公務(wù)員和業(yè)務(wù)類公務(wù)員。在政治層面上強調(diào)多黨競爭和“三權(quán)分立”，政治家(也稱為政務(wù)類官員)的產(chǎn)生一般是通過政治選舉和政治任命的渠道產(chǎn)生，并且實行任期制，到屆即下臺。而且政治家的選用一般不強調(diào)職業(yè)階梯的逐級晉升，而更強調(diào)其所在政黨的政策主張和個人及其團隊的執(zhí)政能力。

比如，美國現(xiàn)任總統(tǒng)奧巴馬以前并沒有當過所謂的“官”，其總統(tǒng)職位是從教師、律師、州參議員等職業(yè)通道，最后通過民主黨推薦和競選產(chǎn)生的；其他政治任命官員則由主要政治領(lǐng)導(dǎo)人任命產(chǎn)生，也實行任期制，與總統(tǒng)任期共進退。而業(yè)務(wù)類公務(wù)員則通常實行常任制和職業(yè)化管理，職業(yè)發(fā)展通道往往是通過資格考試或任職資格來決定。業(yè)務(wù)類公務(wù)員晉升方式也有競爭機制，但主要采用的是所謂的“功績制”，即主要依據(jù)公務(wù)員履行崗位的知識、能力、品德和任職履歷等勝任力要素來評價和任命的。

我國政治體制環(huán)境方面的特殊性，決定了我國的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部競爭性選拔方式與西方國家有很大的差異性。

首先，中國不實行“政治和行政”二分法，因而公務(wù)員隊伍也就不實行“兩官分途”，所有公務(wù)員(包括領(lǐng)導(dǎo)干部)晉升途徑幾乎是一樣的。因此，我國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的競爭性選拔，既不同于西方國家政治家的外部政治市場化競爭，也不完全等同于業(yè)務(wù)類公務(wù)員的“功績制”晉升，而是一種“體制內(nèi)”的自上而下地考核和選拔機制，并在其中融入科學化和民主化的因素，以保證黨政干部的高素質(zhì)和專業(yè)化，以及整體隊伍的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

其次，基于對漸進式民主化進程的掌控和社會穩(wěn)定的考量，我國的民主選舉制度開始于中央領(lǐng)導(dǎo)下的基層探索和局部試點。比如，我國的政治選舉先從農(nóng)村基層政權(quán)開始啟動，公開選拔和競爭上崗的職位先從部門的副職和非關(guān)鍵崗位開始試點，還有很多地方開展社會評議活動也通常是對黨政工作部門而不是一級黨委政府的評價，等等。

因此，我們需要一個組織系統(tǒng)內(nèi)部高層領(lǐng)導(dǎo)能夠掌控的考核評價機制，同時將科學化和民主化的因素漸進式地融入其中。應(yīng)該說，公開選拔和競爭上崗制度正是基于這種特殊的政治體制背景下的創(chuàng)新之舉。

(責編侗曉燕)

知識鏈接

德舊：公務(wù)員晉升機會多

德國公務(wù)員晉升的方式主要有職務(wù)晉升和職級晉升兩種。職務(wù)晉升遵循的是“適才適用”，旨在加強公務(wù)員的專業(yè)化建設(shè)。它分為科、處、部等近20個等級。職級晉升依照的是“適才適遇”，通過設(shè)計科學合理的工資福利制度，給予合適的待遇。

公務(wù)員晉升渠道很多，除了可依表現(xiàn)、工齡晉升之外，還可參加公開考試直接升職。對那些表現(xiàn)特別突出的公務(wù)員，破格晉升的機會也很多，但破格晉升的，需經(jīng)過一年試用期。無論哪種情況，政府部門都會事先公布職位和錄用條件。一些公務(wù)員在職務(wù)上可能短時間內(nèi)沒有機會晉升，但可以通過職級晉升來“彌補”。

新加坡：小搞上下級雙向?qū)W坪，也不搞同級左右互評

新加坡對公務(wù)員的考評很嚴格，建立了一套科學、完整的考評體系。程序上，按照自我報告、上級考評和更高一級復(fù)簽的辦法，每年考評一次。考評報告分為兩種，一種是工作報告，主要考評工作目標的完成情況，包括個人品質(zhì)、態(tài)度、責任等。這是公開性的，考評結(jié)果要反饋給被考評人本人；另一種就是潛能報告。主要考評公務(wù)員開闊的視野、分析能力、想象力和現(xiàn)實感。也就是李光耀所說的“直升機”素質(zhì)。這是秘密性的，主要作為公務(wù)員升遷級別的依據(jù)。

新加坡不搞上下級雙向考評，也不搞同級左右互評，目的是鼓勵各級領(lǐng)導(dǎo)大膽管事，對下屬嚴格要求，不怕得罪人，樹立領(lǐng)導(dǎo)層的權(quán)威，提高公務(wù)員的執(zhí)行力，同時也是為了避免同事之間因互評帶來的人為矛盾。

美國：評估考核的結(jié)果作為公務(wù)員任川、晉升的唯一依據(jù)

對公務(wù)員的評估主要是根據(jù)公務(wù)員本人勝任工作的能力和工作業(yè)績，而不是年資高低、親疏關(guān)系、黨派關(guān)系等其他因素。工作業(yè)績就是按照工作要求對公務(wù)員的勞動成果所作的評定。美國文官制度改革法規(guī)定：“工作成績良好者繼續(xù)任職，工作成績不好者必須改進，工作達不到標準者予以解職”。人事部門每年都要定期對公務(wù)員進行全面評定，政府機關(guān)首長必須根據(jù)評定結(jié)果決定對公務(wù)員的獎懲任用。公務(wù)員評估考核的結(jié)果作為公務(wù)員任用、晉升的唯一依據(jù)。

英國：強調(diào)通才通專結(jié)合

英國是世界上最早實行公務(wù)員制度的國家。在人才選拔中，注重選拔對象的教育程度、文學素養(yǎng)、掌握知識的多少。以及綜合、推理和判斷能力。就初任考試而言，英國的專業(yè)技術(shù)職務(wù)自然要以專業(yè)知識為主，而“通才”觀念主要體現(xiàn)在行政類官員的初任考試以及晉升到高級文官的人才類型中。

“通才”標準強調(diào)個人學歷，故公務(wù)員錄取者多為劍橋、牛津等名牌綜合性大學的優(yōu)秀畢業(yè)生。這種選拔人才的標準，使“專才”在文官隊伍中地位低下且日益減少。無法進入高級行政人員的行列，參與行政決策和政策制定。但現(xiàn)代社會的政策與決策主要依賴于專業(yè)知識，于是英國人在實踐中也逐漸發(fā)現(xiàn)以“通才論”考選公務(wù)員有很大弊端，于是在上世紀60年代就著手改革，力求“通專結(jié)合”?！巴▽＝Y(jié)合”要求公務(wù)員知識面寬廣，一專多能或者多專多能，體現(xiàn)了既要重視公務(wù)員的知識和學歷，也不輕視公務(wù)員的專業(yè)性和技能。