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    農(nóng)村土地 “ 外部承包”法律風(fēng)險(xiǎn)初探

    2011-04-12 01:48:37張梁徐軒
    關(guān)鍵詞:承包者承包合同承包經(jīng)營(yíng)

    張梁,徐軒

    (西南政法大學(xué)法律碩士學(xué)院,重慶400031)

    我國(guó)實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》,農(nóng)村集體土地承包可分為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的 “內(nèi)部承包”和本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人的 “外部承包”。按照 《農(nóng)村土地承包法》,農(nóng)村集體土地承包有家庭承包和其他方式承包兩種形式,對(duì)于農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地等農(nóng)地,一般實(shí)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包,而對(duì)于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地,可采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。

    一、“外部承包”之特征

    農(nóng)村土地 “外部承包”針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人,也即非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員?!锻恋毓芾矸ā分须m有提及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,卻無(wú)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的規(guī)定,《農(nóng)村土地承包法》中雖有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的規(guī)定,卻并不具體明確。司法實(shí)踐中,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定常有分歧,大致存在戶籍說(shuō)、居住說(shuō)和折衷說(shuō)三種觀點(diǎn),其中折衷說(shuō)更合理:“確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格應(yīng)當(dāng)以是否具有依法登記的集體經(jīng)濟(jì)組織所在地常住戶口為確定原則,以長(zhǎng)期居住在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生產(chǎn)、生活并以農(nóng)村土地為基本生活保障且能盡到其他村民相同義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn),以習(xí)慣為例外,相互結(jié)合,共同來(lái)確定?!保?]通常不具備農(nóng)村戶口的人和其他單位承包農(nóng)村集體所有的土地就是 “外部承包”。而按照 《農(nóng)村土地承包法》,“外部承包”一般采取 “其他方式承包”的形式。耕地不僅是國(guó)家 “糧食安全”的支柱,也對(duì)我國(guó)農(nóng)民有突出的社會(huì)保障作用,而以 “四荒”為代表的土地資源在這方面的功能要小得多,且此類土地資源在我國(guó)農(nóng)村非常豐富,開發(fā)潛力巨大,因此政策上比耕地更為靈活?!芭c蘊(yùn)含福利和社會(huì)保障功能的家庭承包不同,其他方式承包是通過(guò)市場(chǎng)化方式獲得的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),客體主要是 “四荒地”等未利用地,主要目的是提高廣大農(nóng)村 “未利用地”的利用效率,改善生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展?!保?]因此法律允許承包對(duì)象不限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

    二、“外部承包”的法律風(fēng)險(xiǎn)

    農(nóng)村發(fā)展需要社會(huì)資金的參與,然而由于現(xiàn)行土地法律制度的復(fù)雜性、局限性、滯后性,轉(zhuǎn)型時(shí)期國(guó)家和地方政策的多樣性、多變性和模糊性,使得 “外部承包者”參與農(nóng)村土地承包及經(jīng)營(yíng)過(guò)程中,難以正確把握相關(guān)國(guó)家政策,理解并遵守法律,因而常觸及諸多法律限制。司法實(shí)踐中,“外部承包者”違法承包農(nóng)用地,違反土地用途管制,侵犯集體和農(nóng)民權(quán)益,破壞耕地等問(wèn)題大量存在,常置身于法律風(fēng)險(xiǎn)之中。不但嚴(yán)重危及承包經(jīng)營(yíng)和未來(lái)收益,也挫傷了其他將參與農(nóng)村改革的投資者的信心和熱情。

    (一)超出法律規(guī)定的范圍承包的風(fēng)險(xiǎn)

    我國(guó) 《土地管理法》第15條雖規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地,可以 “外部承包”,從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn),但并沒(méi)有具體規(guī)定可以對(duì)外承包的土地種類,目前只能從 《農(nóng)村土地承包法》中 “其他方式承包”的內(nèi)容來(lái)確定 “外部承包”的土地范圍,即只能是 “四荒”等農(nóng)村土地。事實(shí)上,《農(nóng)村土地承包法》對(duì) “外部承包”的農(nóng)村土地的范圍的規(guī)定也并不明確。除了四荒地之外,還有哪些農(nóng)村土地可以 “外部承包”,缺失法律規(guī)定。根據(jù)我國(guó)農(nóng)地立法意旨,“外部承包”農(nóng)村土地,不能包括耕地、林地、草地等農(nóng)用地。另外,《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn),其中,只有出租可以針對(duì)集體外的人員和組織?,F(xiàn)實(shí)中,無(wú)論是發(fā)包方還是“外部承包者”,不僅不知承包的真正含義,對(duì)這些流轉(zhuǎn)形式也分辨不清,常認(rèn)為一紙承包、轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)讓合同就可進(jìn)行耕地、林地、草地等所有農(nóng)村土地的承包。非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員超越范圍承包或者流轉(zhuǎn)土地違反了 “農(nóng)地農(nóng)用、農(nóng)地農(nóng)民用”的國(guó)家基本政策,也為現(xiàn)行法律法規(guī)所禁止,面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。

    (二)對(duì)土地用途管制認(rèn)識(shí)不足的風(fēng)險(xiǎn)

    土地用途管制制度是土地管理制度的核心。為了維護(hù)國(guó)家糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展,我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)和土地用途管制制度,嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。土地用途管制要求土地利用必須符合規(guī)劃,農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批程序,不符合土地利用規(guī)劃進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的行為被國(guó)家嚴(yán)令禁止。實(shí)踐中,農(nóng)村土地 “外部承包者”往往對(duì)這一最重要的制度缺乏足夠認(rèn)識(shí),違反 “農(nóng)地農(nóng)用、農(nóng)地農(nóng)民用”的基本原則。很多投資者承包農(nóng)村集體土地并非進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng),而是非農(nóng)建設(shè),有的甚至用來(lái)開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房等商業(yè)住宅。農(nóng)村土地 “外部承包者”應(yīng)認(rèn)識(shí)到:盡管國(guó)家正大力推動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,鼓勵(lì)和支持設(shè)施農(nóng)業(yè)等多種經(jīng)營(yíng),但國(guó)家允許農(nóng)村土地 “對(duì)外承包”的宗旨依然是農(nóng)業(yè)開發(fā)和土地資源保護(hù),若隨意更改土地用途進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)必將導(dǎo)致法律風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn),面臨行政甚至刑事處罰。

    (三)土地使用權(quán)權(quán)屬不明的風(fēng)險(xiǎn)

    現(xiàn)實(shí)中,經(jīng)常發(fā)生村社組織或者村社組織負(fù)責(zé)人擅自將農(nóng)戶的家庭承包地收回,與 “外部承包者”重新簽訂承包合同的事例?!斑@些隨意流轉(zhuǎn)土地的行為,常引發(fā)諸多承包戶主張土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或合同違約之訴?!保?]由于 《農(nóng)村土地承包法》嚴(yán)格限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)整或收回農(nóng)戶的承包地,調(diào)整或收回必須符合法定原因并履行一定程序,因而上述行為屬于侵權(quán)的越權(quán)發(fā)包。這種發(fā)包往往是村干部濫用職權(quán)、謀取私利的個(gè)人行為,即使已由 “外部承包者”向原權(quán)利人即農(nóng)戶支付一定價(jià)款,經(jīng)其默認(rèn)或明確認(rèn)可,也常會(huì)因?yàn)楹髞?lái)地價(jià)上漲或國(guó)家征收補(bǔ)償而產(chǎn)生糾紛。雖然 “外部承包者”持有土地承包合同,但由于承包程序存在瑕疵,事實(shí)上難以得到法律有效保護(hù)。因此,對(duì)于 “外部承包”,承包前首先須盡到必要的注意義務(wù),審核所承包土地的性質(zhì)和權(quán)屬,確定擬取得土地范圍的權(quán)利主體以及相關(guān)權(quán)利人 (比如承包人、租賃人或者其他權(quán)利人),清楚發(fā)包人有無(wú)權(quán)利發(fā)包,避免因土地權(quán)屬不明,范圍不清而侵犯他人權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)。

    (四)土地承包合同無(wú)效等合同風(fēng)險(xiǎn)

    對(duì)于 “外部承包”而言,承包人通常會(huì)簽訂承包合同。盡管農(nóng)村土地承包合同一直存在 “行政合同說(shuō)”和 “民事合同說(shuō)”的爭(zhēng)議,但隨著《物權(quán)法》的頒布,其 “民事合同”性質(zhì)逐漸得到廣泛認(rèn)同。“總之,盡管農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)在我國(guó)立法中還不十分明晰,在理論上也存在爭(zhēng)議,但從總體上而言,應(yīng)當(dāng)將其定位為民事合同,并以民事合同的基本理論和規(guī)則,針對(duì)其特殊性設(shè)計(jì)相應(yīng)的法律規(guī)范。”[4]“農(nóng)村集體與非內(nèi)部成員之間簽訂的合同,如果符合平等地位的要求,則屬于民事合同?!保?]在審判實(shí)務(wù)中,非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員訂立的農(nóng)地承包合同也通常以 《合同法》為適用依據(jù)?!笆聦?shí)上,在承包合同關(guān)系發(fā)生糾紛后,法院都是根據(jù)合同法的基本原則和基本原理加以處理的,合同法是保障承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利的基本法律。”[6]按照 《農(nóng)村土地承包法》,其他方式的承包,承包方應(yīng)同發(fā)包方訂立承包合同,在不違反法律和行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的條件下,雙方的權(quán)利義務(wù)可以自由協(xié)商確定。實(shí)踐中,承包人非常注重簽訂承包合同,有些甚至在訂立書面合同后進(jìn)行法律見證或者進(jìn)行合同公證。然而,由于我國(guó)農(nóng)地承包制度的復(fù)雜性,農(nóng)村土地承包合同事實(shí)上也具有行政合同的某些成分,農(nóng)村土地承包合同在合同法調(diào)整之外,仍必須符合特定法律法規(guī)的特殊規(guī)定。但是,發(fā)包方和 “外部承包者”常把農(nóng)村土地承包合同等同于一般民事合同,隨意約定,導(dǎo)致合同內(nèi)容違法,面臨著合同無(wú)效、變更撤銷和解除的風(fēng)險(xiǎn)。

    “外部承包”土地承包合同常因違反 《合同法》之第52條規(guī)定,被判決無(wú)效。其中,因“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”而被判決無(wú)效的占絕大多數(shù)。實(shí)踐中,因違反土地外部承包決策程序強(qiáng)制性規(guī)定而導(dǎo)致合同無(wú)效尤其突出。根據(jù) 《農(nóng)村土地承包法》第48條及 《土地管理法》第15條第2款,集體外人員和組織承包農(nóng)村集體土地,必須遵循嚴(yán)格的民主議定程序,即 “農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的,必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報(bào)鄉(xiāng) (鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)”。這一規(guī)定為強(qiáng)制性規(guī)定?,F(xiàn)實(shí)中,“外部承包”往往既未履行民主議定程序,也未經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)。由于違反法律和行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定,這些承包合同往往被法院判決無(wú)效,即使最終未確認(rèn)無(wú)效,也極大影響到承包者的利益。此外,由于最高人民法院 《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定 (試行)》的司法解釋已廢止,違反民主議定原則但實(shí)際履行的農(nóng)地承包合同已得不到司法支持。

    因 《合同法》52條 “惡意串通,損害集體或者第三人利益”而導(dǎo)致土地承包合同無(wú)效的也很普遍?!巴獠砍邪摺蓖ㄟ^(guò)村組干部承包土地,常未與群眾充分協(xié)商,農(nóng)戶往往會(huì)提出“外部承包者”和村干部在承包過(guò)程中暗箱操作,惡意串通,侵犯集體和農(nóng)戶利益,訴諸法院請(qǐng)求承包合同無(wú)效。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員主要由戶籍判定,農(nóng)村仍舊是傳統(tǒng)的 “熟人社會(huì)”,“外部承包者”并不被農(nóng)民接納和認(rèn)可,而是受到天然的排斥。實(shí)踐中,“外部承包者”與農(nóng)戶常常對(duì)立,特別是當(dāng) “外部承包者”承包的土地被國(guó)家征收時(shí),農(nóng)戶往往會(huì)聯(lián)合起來(lái)采取訴訟、上訪等手段阻止其獲得補(bǔ)償?!皩?duì)于土地流轉(zhuǎn)及一些地區(qū)引進(jìn)外來(lái)戶承包或進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)等引起的原承包戶與現(xiàn)種植戶之間如何進(jìn)行補(bǔ)償分配缺乏明確的規(guī)定,常引起補(bǔ)償分配爭(zhēng)議”。[7]雖然承包的是農(nóng)村集體所有未承包給農(nóng)戶的土地,“外部承包”所構(gòu)建的承包關(guān)系,依然不只是簡(jiǎn)單的雙方合同關(guān)系,而存在三個(gè)利益相關(guān)方;“外部承包者”不只與虛化的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)打交道,更要面對(duì)農(nóng)戶,擅長(zhǎng)處理與農(nóng)戶的關(guān)系。隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織日漸虛化式微,農(nóng)戶的群體性力量正日益彰顯,農(nóng)民的權(quán)利保護(hù)意識(shí)也越來(lái)越強(qiáng),他們常常既懷疑由他們自己構(gòu)成的那個(gè) “集體”的代表人,也對(duì)任何來(lái)自集體外部的 “利益侵奪者”有著敵意。這種先驗(yàn)認(rèn)識(shí)和防御心理經(jīng)常會(huì)導(dǎo)致這樣的結(jié)果:群體成員一致認(rèn)為自己的土地權(quán)益正遭受集體和 “外部承包者”的合謀侵害。農(nóng)戶與 “外部承包者”的天然對(duì)立所引起的信任危機(jī)使得 “外部承包”常面臨很大風(fēng)險(xiǎn)。

    “外部承包”土地承包合同也常面臨被撤銷或解除的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù) 《合同法》第54條和 《物權(quán)法》第63條,實(shí)踐中,不乏 “外部承包者”因違反以上法律規(guī)定而被撤銷農(nóng)村土地承包合同的案例。此外,“在實(shí)踐中,也常發(fā)生發(fā)包方以合同約定的承包費(fèi)偏低和其他原因?yàn)橛梢蠼獬邪贤氯未逦刹繉?duì)前任村委干部與他人訂立的土地承包合同拒不認(rèn)可,對(duì)未到期的承包經(jīng)營(yíng)合同單方解除后另行發(fā)包給他人”。[8]

    (五)未進(jìn)行物權(quán)登記的風(fēng)險(xiǎn)

    《農(nóng)村土地承包法》第三章 “其他方式的承包”第49條規(guī)定:“通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地,經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書的”,承包方取得物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。“根據(jù) 《農(nóng)村土地承包法》的法律規(guī)范之性質(zhì)和內(nèi)容分析,該法對(duì) “其他方式承包”的土地主要實(shí)行債權(quán)保護(hù),只有進(jìn)行依法登記,承包方才取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性”[9],“至于其他形式的承包,如果當(dāng)事人愿意使其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為長(zhǎng)期穩(wěn)定的物權(quán),當(dāng)事人可以通過(guò)登記的方式設(shè)定物權(quán)。如果當(dāng)事人不愿意設(shè)定物權(quán)的,則只發(fā)生債的效力”。[6]僅有承包合同,在當(dāng)事人之間僅能產(chǎn)生債權(quán)的效力,即使取得了政府頒發(fā)的某種憑證也不能認(rèn)為其為物權(quán)?!蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第二十條規(guī)定:“發(fā)包方就同一土地簽訂兩個(gè)以上承包合同,承包方均主張取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的,按照下列情形,分別處理: (一)已經(jīng)依法登記的承包方,取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán); (二)均未依法登記的,生效在先合同的承包方取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);(三)依前兩項(xiàng)規(guī)定無(wú)法確定的,已經(jīng)根據(jù)承包合同合法占有使用承包地的人取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),但爭(zhēng)議發(fā)生后一方強(qiáng)行先占承包地的行為和事實(shí),不得作為確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的依據(jù)?!痹摻忉尡砻?,承包一方只有依法登記,才享有物權(quán)性質(zhì)的土地承包使用權(quán),其他未依法登記的僅為債權(quán)性的土地承包使用權(quán)。

    現(xiàn)實(shí)中,農(nóng)村土地重復(fù)發(fā)包的情形較為常見,多數(shù)發(fā)生在 “外部承包”中?!巴獠砍邪摺痹诤炗喅邪贤?,如果未進(jìn)行登記,取得土地承包證或者林權(quán)證,就只能得到債權(quán)保護(hù),無(wú)法有效應(yīng)對(duì)發(fā)包方重復(fù)發(fā)包行為,若遭受侵害只能對(duì)合同相對(duì)人即發(fā)包方主張違約責(zé)任。另外,根據(jù) 《農(nóng)村土地承包法》,以其他方式承包農(nóng)村土地,經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等證書的,其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn),據(jù)此,“外部承包”未依法登記流轉(zhuǎn)無(wú)效。司法解釋也規(guī)定:“承包方未依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等證書,即以轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),發(fā)包方請(qǐng)求確認(rèn)該流轉(zhuǎn)無(wú)效的,應(yīng)予支持。但非因承包方原因未登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等證書的除外。”

    三、“外部承包”法律風(fēng)險(xiǎn)之防范

    “我國(guó)正處于農(nóng)地保障功能向資本功能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期?!保?0]農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和 “外部承包”越來(lái)越普遍,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革,也促使越來(lái)越多的社會(huì)資本參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)。地方政府為了加快土地流轉(zhuǎn),也制定了許多政策。然而,由于農(nóng)村土地法律制度并未發(fā)生根本改變,土地政策常存在模糊不清及和法律 “打架”等情形,這可能對(duì)農(nóng)村土地 “外部承包者”造成巨大的風(fēng)險(xiǎn)。加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是大勢(shì)所趨,法官和法院固然會(huì)依據(jù) 《合同法》保護(hù) “外部承包者”的利益,但也肩負(fù)著維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的政治使命,常會(huì)選擇依據(jù)國(guó)家政策及 《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律 “平衡”農(nóng)民與 “外部承包者”的土地利益,事實(shí)上,這也增加了巨大的不確定性。在此背景下,“外部承包者”嚴(yán)格遵守現(xiàn)行法律尤為重要。

    農(nóng)村土地 “外部承包”程序非常關(guān)鍵,常常成為農(nóng)民質(zhì)疑的焦點(diǎn)。發(fā)包方和 “外部承包者”不注重程序,農(nóng)民自身也對(duì)程序缺乏認(rèn)識(shí),甚至國(guó)家更在追求土地流轉(zhuǎn)與土地流轉(zhuǎn)違法違規(guī)的現(xiàn)實(shí)困境中矛盾糾結(jié)。整個(gè)社會(huì)對(duì)于程序的漠視在很大程度上造成土地流轉(zhuǎn)秩序的混亂,很多土地承包糾紛由此引發(fā)。各方對(duì)農(nóng)村土地 “外部承包”程序的不重視,最后損害的往往不僅是文化水平不高,法律意識(shí)不強(qiáng)的農(nóng)民的利益,“外部承包者”的利益也同時(shí)難以保障。

    農(nóng)村土地承包法定程序往往是防止農(nóng)民利益受損的關(guān)鍵屏障,更是我國(guó)土地制度及農(nóng)村土地法律制度的精髓和要義所在:國(guó)家希望土地能夠順暢流轉(zhuǎn),同時(shí)憑借嚴(yán)格的程序保護(hù)農(nóng)民利益,使得農(nóng)村既要發(fā)展又要穩(wěn)定。同時(shí),農(nóng)村土地承包法定程序更成為保障 “外部承包者”土地承包利益的 “防火墻”。因此,掌握法律規(guī)定,嚴(yán)格遵守農(nóng)村土地 “外部承包”程序,對(duì)于防范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)中的法律風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。然而,依靠承包者自身有限的法律知識(shí),不僅不能掌握“外部承包”法律規(guī)則和法律程序,更不可能精通到足以防范法律風(fēng)險(xiǎn),而法律專業(yè)人士則可在承包者參與 “外部承包”的不同階段提供專業(yè)的法律意見,為其合法有效地實(shí)施承包經(jīng)營(yíng)提供有力保障。

    首先,“外部承包者”在承包農(nóng)村土地前應(yīng)當(dāng)委托法律專業(yè)人士進(jìn)行調(diào)查,確定將要承包土地的性質(zhì)、范圍;明確將要承包土地的權(quán)屬,搞清楚是否已發(fā)包給農(nóng)戶,避免侵權(quán);查詢土地利用總體規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃,以確定投資項(xiàng)目是否符合土地用途管制的要求。

    其次,“外部承包者”應(yīng)在法律專業(yè)人士的協(xié)助下簽訂承包合同,避免口頭協(xié)議或者約定不清的承包協(xié)議。對(duì)于可能被征用、拆遷的土地,應(yīng)當(dāng)在合同中明確征用補(bǔ)償?shù)姆峙湓瓌t,但不得違反法律法規(guī)禁止性規(guī)定。簽訂合同前按照法律規(guī)定履行土地流轉(zhuǎn)決策程序,參與村民會(huì)議或村民代表會(huì)議,并取得簽約主體資格的村民會(huì)議決議或者村民授權(quán)證明材料。取得鄉(xiāng) (鎮(zhèn))政府及縣級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門批準(zhǔn)的證明材料。

    第三,土地承包合同簽訂后,應(yīng)盡快將土地承包合同向政府有關(guān)部門備案,對(duì)合同簽訂的真實(shí)性、合法性進(jìn)行鑒證或者公證,盡快持土地承包合同向政府有關(guān)部門辦理土地流轉(zhuǎn)變更登記,取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或林權(quán)證等。

    最后,“外部承包者”應(yīng)當(dāng)按照合同約定及時(shí)全面履行義務(wù),不拖欠承包費(fèi),不擅自改變土地用途等,處理好與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶的關(guān)系,不侵犯集體或他人的權(quán)益。

    四、結(jié)語(yǔ)

    農(nóng)村土地 “外部承包”,亟需改革完善農(nóng)村土地制度,建立健全規(guī)范的 “外部承包”法律制度。目前,農(nóng)村土地 “外部承包”不只面臨法律風(fēng)險(xiǎn),還面臨著法律之外這樣那樣的尷尬。在城市化的大潮中,由于農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)普遍不規(guī)范,以及村民對(duì)利益的追求,即使 “外部承包”事實(shí)上具有改變農(nóng)村落后面貌,促進(jìn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)的潛在良善結(jié)果,也依然難以擺脫與農(nóng)村集體成員千絲萬(wàn)縷的紛爭(zhēng)糾葛。農(nóng)村集體土地 “外部承包者”,只有重視法律,學(xué)習(xí)和遵守法律,按照法律規(guī)定承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地,才有可能最大程度的避免風(fēng)險(xiǎn),創(chuàng)造良好的收益,既不 “得罪”農(nóng)民群體,同時(shí)很好的維護(hù)自身利益,讓參與農(nóng)村改革的人們都受惠獲利,使我國(guó)的農(nóng)村更加繁榮富裕。

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