政府審計新領域：經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計

秦榮生

（北京國家會計學院，北京 101312）

上述問題的出現(xiàn)，已經(jīng)很難在具體政府部門和具體經(jīng)濟行為層面加以規(guī)范、監(jiān)督和避免，應上升到宏觀經(jīng)濟和經(jīng)濟政策層面予以解決。經(jīng)濟政策是政府處理經(jīng)濟問題或調(diào)整人們經(jīng)濟利益關系的手段，包括財稅、金融、能源與資源、國有資產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)、投資、貿(mào)易、分配等方面。一國經(jīng)濟政策的制定、實施，不僅關系到國家的經(jīng)濟安全，更關系到人民的富裕、社會的和諧、國家的可持續(xù)發(fā)展。政府審計機關作為政府監(jiān)督職能部門，其審計目標是推進法治，促進經(jīng)濟發(fā)展，維護國家經(jīng)濟安全，保障國家經(jīng)濟健康發(fā)展。為此，政府審計機關應實施經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計，在完善經(jīng)濟政策監(jiān)督方面發(fā)揮重要作用。

一、開展經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計的必要性和可行性

經(jīng)濟政策是政府政策體系的主要組成部分,經(jīng)濟政策執(zhí)行是實現(xiàn)政府職能的關鍵環(huán)節(jié)，經(jīng)濟政策的執(zhí)行效果直接關系到經(jīng)濟的發(fā)展、政治的穩(wěn)定和社會的進步。因此，經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計是一個不容忽視的重要領域。經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計是指按照一定程序，根據(jù)一定標準，對經(jīng)濟政策的執(zhí)行效果做出判斷，發(fā)現(xiàn)問題，分析原因，提出建議的過程。

政府審計機關不僅有開展經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計的內(nèi)在要求，而且根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)和國際經(jīng)驗，政府審計有進行經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計的必要性。更為重要的是，與其他監(jiān)督主體相比，政府審計機關進行經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計有獨特的優(yōu)勢，具有可行性。

1.開展經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計是政府審計工作的法定職責?！吨腥A人民共和國審計法》明確指出，建立政府審計的目的是為了加強國家的審計監(jiān)督，維護國家財政經(jīng)濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設，保障國民經(jīng)濟和社會健康發(fā)展。同時，審計署制定的《審計機關專項審計調(diào)查準則》（3號令）第五條進一步明確指出，審計機關可以對“國家財經(jīng)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的執(zhí)行情況”等進行專項審計調(diào)查。這些要求明確了對經(jīng)濟政策執(zhí)行效果進行審計，是我國政府審計機關的一項法定職責。政府審計機關是國家的經(jīng)濟監(jiān)督部門，依據(jù)審計法履行其職責，通過對經(jīng)濟政策執(zhí)行效果的審計監(jiān)督，發(fā)揮其職能作用，為國家經(jīng)濟安全提供有效防范和保證，為國民經(jīng)濟的有序、健康、平穩(wěn)發(fā)展保駕護航。

2.開展經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計可以發(fā)揮政府審計的“免疫系統(tǒng)”功能。政府審計機關開展經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計是國家經(jīng)濟安全監(jiān)督保證系統(tǒng)的重要組成部分，是政府審計在國家經(jīng)濟社會運行中發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能的具體化。政府審計機關既是國家的經(jīng)濟監(jiān)督者，同時也是經(jīng)濟信息的反饋者，它所獲取的來自國民經(jīng)濟的各部門、各地區(qū)、各行業(yè)的經(jīng)濟信息和其他相關信息，具有真實性和可靠性。政府審計機關對這些經(jīng)濟信息進行系統(tǒng)和綜合的分析評價，可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟政策執(zhí)行中普遍存在的問題，將問題提供給經(jīng)濟政策的決策機構，可以提高經(jīng)濟政策執(zhí)行的正確性。政府審計機關通過對經(jīng)濟政策執(zhí)行效果進行審計，客觀地反映經(jīng)濟政策執(zhí)行中出現(xiàn)的各種異動，及時發(fā)現(xiàn)偏離經(jīng)濟政策目標的行為，跨越部門、地區(qū)、行業(yè)的利益羈絆，及時提出建議修正經(jīng)濟政策。政府審計這一“免疫系統(tǒng)”功能，是其他任何部門、機構所無法替代的。

3．經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計是政府審計機關為政府服務的有效途徑。經(jīng)濟政策從制定到取得實效，一般分為五個環(huán)節(jié)：經(jīng)濟政策制定、經(jīng)濟政策執(zhí)行、經(jīng)濟政策監(jiān)督、經(jīng)濟政策評估和經(jīng)濟政策終結。經(jīng)濟政策有效執(zhí)行是實現(xiàn)既定經(jīng)濟政策目標的過程，更是實現(xiàn)經(jīng)濟政策目標的關鍵，同時經(jīng)濟政策有效執(zhí)行也是檢驗經(jīng)濟政策正確與否的有效方式。任何一項好的經(jīng)濟政策出臺，如果僅僅印在紙上、掛在墻上是難以發(fā)揮經(jīng)濟政策作用的。因此，政府審計機關應加大對政府相關部門執(zhí)行經(jīng)濟政策的監(jiān)督，對有關經(jīng)濟政策的執(zhí)行效果進行審計，及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟政策的缺陷，將結果反饋給相關部門作為政策調(diào)整的科學依據(jù)，服務于政府職能的實現(xiàn)，為社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展服務。

4.獨立性保障政府審計機關能客觀公正地進行經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計。經(jīng)濟政策執(zhí)行及執(zhí)行效果由誰來做出評價，直接影響到評價經(jīng)濟政策執(zhí)行及執(zhí)行效果的客觀性、準確性、權威性。由于受信息公開程度等因素的限制，公民及社會團體很難進行經(jīng)濟政策執(zhí)行及執(zhí)行效果的評價；而政府內(nèi)部管理機構相互的監(jiān)督、評價或其自上而下的監(jiān)督、評價，由于受各種利益關系的制約也很難客觀地反映經(jīng)濟政策執(zhí)行及執(zhí)行效果。政府審計機關具有的獨立性，使其觀點和看法不受政府部門利益和本位主義影響，能夠提高經(jīng)濟政策執(zhí)行及執(zhí)行效果評價的客觀性和科學性，能夠提高評價結論的公信力。

REN Jie, HUANG Hai-dong, WANG Qin, YANG Yu-guang, HUANG Yi, LI Qiang, BAI Chong

5.開展經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計是國際政府審計工作的慣例。20世紀70年代以來，美國審計總署開始雇用科學家、精算師和保健、公共政策、計算機等方面的專家，開展公共政策執(zhí)行效果審計方面的工作。1986年，美國審計總署成立了具有法律實施背景的專業(yè)調(diào)查團隊，專門調(diào)查涉嫌公共政策執(zhí)行違法的行為。20世紀90年代以后，美國審計總署更加關注聯(lián)邦政府公共政策執(zhí)行的責任。美國《1993年政府績效與結果法案》授權審計總署向國會報告對公共政策執(zhí)行效果進行審計的情況，以監(jiān)督聯(lián)邦政府的公共政策改革進程。法國憲法賦予審計法院的職責是協(xié)助議會和政府監(jiān)督財政法規(guī)的執(zhí)行，其基本任務是依據(jù)相關法典的規(guī)定行使職權。法國審計法院從2007年起對公共政策的執(zhí)行進行法律監(jiān)督，評價政府部門遵守有關公共政策的執(zhí)行效果。[1]因此，我國政府審計機關開展經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計，符合國際政府審計工作的慣例。

二、建立經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計的評價標準體系

美國著名的行政管理學者G·艾利森指出：“在實現(xiàn)政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行”。[2]因此，開展經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計，應建立經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計的評價標準和指標體系，全面、客觀地分析影響經(jīng)濟政策有效執(zhí)行的因素，促進經(jīng)濟政策有效執(zhí)行。目前，我國政府審計機關的經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計還處在起步階段，相應的審計評價標準和指標等都還在探索之中。從現(xiàn)實情況看，經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計應考慮的評價標準和指標主要有：

1.經(jīng)濟政策的合法性。經(jīng)濟政策的合法性，主要是指制定和執(zhí)行經(jīng)濟政策的程序必須符合一切適用的法律規(guī)范。首先，經(jīng)濟政策的制定必須合法化。經(jīng)濟政策制定的程序規(guī)范化是經(jīng)濟政策制定過程合法化的保證，經(jīng)濟政策只有產(chǎn)生于嚴密的制度安排下，才能保證經(jīng)濟政策制定的規(guī)范性。其次，經(jīng)濟政策執(zhí)行過程應公開化。實現(xiàn)經(jīng)濟政策的透明執(zhí)行，杜絕“黑箱操作”現(xiàn)象，這是經(jīng)濟政策執(zhí)行合法性的內(nèi)在要求。再次，要加強經(jīng)濟政策執(zhí)行的成本與收益分析。如果一項經(jīng)濟政策制定和執(zhí)行的難度很大，經(jīng)濟政策執(zhí)行的成本就高，那么其預期收益就小。如果經(jīng)濟政策執(zhí)行的成本高于所獲得的收益，那么經(jīng)濟政策的合法性就存在問題。最后，經(jīng)濟政策的制定和執(zhí)行必須置于法律和公眾的監(jiān)督之下，才能避免經(jīng)濟政策的盲目性和不規(guī)范性，保證經(jīng)濟政策本身的合法性。事實上，只有合法的經(jīng)濟政策才具有可行性和約束力。

2.經(jīng)濟政策的科學性。經(jīng)濟政策的科學性，即政府權威系統(tǒng)做出的決策，內(nèi)容必須符合客觀事物的發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)經(jīng)濟決策對促進經(jīng)濟發(fā)展的要求。經(jīng)濟政策制定者必須是科學理性的，而非主觀武斷地進行經(jīng)濟決策。經(jīng)濟政策方案的科學性能保證經(jīng)濟政策的一致性、客觀性和全面性，經(jīng)濟政策方案的科學性越強，執(zhí)行的可行性和經(jīng)濟政策所獲得的支持也就越高。否則，經(jīng)濟政策執(zhí)行無論如何嚴格，其結果將事與愿違，甚至與初衷背道而馳。因此可以說，經(jīng)濟政策有效執(zhí)行的前提和基礎在于經(jīng)濟政策的科學性。

3.經(jīng)濟政策的合理性。由于每項經(jīng)濟政策的制定都與人民群眾的利益密切相關，這就要求在制定和執(zhí)行經(jīng)濟政策時必須充分聽取群眾的意見和建議?，F(xiàn)代經(jīng)濟政策制定中的一個重要價值取向就是決策民主化，它追求社會平等，強調(diào)公眾參與，廣泛集中民智，增強經(jīng)濟政策的合理性，減少經(jīng)濟決策制定和執(zhí)行中的風險因素。經(jīng)濟政策的合理性還來源于政策本身的靈活性，實際上，即使經(jīng)濟政策量化目標規(guī)定得再科學，也總會有超過者和不及者，因此應結合具體情況靈活執(zhí)行經(jīng)濟政策。所以，經(jīng)濟政策應避免執(zhí)行者因不能深刻理解、消化經(jīng)濟政策而曲解經(jīng)濟政策所導致的執(zhí)行中的教條主義。

4.經(jīng)濟政策的適用性。經(jīng)濟政策是在特定環(huán)境下制定和執(zhí)行的，環(huán)境的變化決定了經(jīng)濟政策的周期，一旦超出這個界限，經(jīng)濟政策的執(zhí)行效果就會失去，經(jīng)濟政策就變得不適用了，需要進行經(jīng)濟政策的調(diào)整、終止或被新的經(jīng)濟政策所取代。經(jīng)濟政策在執(zhí)行過程中也需要適時調(diào)整，調(diào)整不僅能保證經(jīng)濟政策本身的正確性，還能保證經(jīng)濟政策的有序運行。因而對經(jīng)濟政策執(zhí)行的實際效果進行分析研究，是經(jīng)濟政策方案不斷完善的重要途徑。目前經(jīng)濟社會已取得長足發(fā)展，但一些改革初期制定的經(jīng)濟政策如果沒有進行及時完善或調(diào)整，這些經(jīng)濟政策就變得不適用了。

5.經(jīng)濟政策的可操作性。任何一項經(jīng)濟政策最終總是要貫徹實施的，可操作性成了影響和制約經(jīng)濟政策執(zhí)行的重要因素。在科技與信息突飛猛進的現(xiàn)代社會，經(jīng)濟政策所要處理的社會事務紛繁復雜，經(jīng)濟政策執(zhí)行的可操作性要求向深化、細化的方向發(fā)展。因此，如果經(jīng)濟政策缺乏可操作性，必然會影響和阻礙經(jīng)濟政策的執(zhí)行效果。經(jīng)濟政策執(zhí)行的可操作性障礙主要表現(xiàn)為：一是經(jīng)濟政策精神難以理解，難以領會，導致經(jīng)濟政策執(zhí)行者要么憑經(jīng)驗主觀片面地理解和執(zhí)行經(jīng)濟政策，要么對經(jīng)濟政策作僵化的理解；二是經(jīng)濟政策只強調(diào)原則，缺乏具體可行的措施，使經(jīng)濟政策難以貫徹落實；三是經(jīng)濟政策執(zhí)行的專業(yè)性、技術性要求高，使經(jīng)濟政策執(zhí)行者對專業(yè)性、技術性很強的經(jīng)濟政策不能有效的貫徹執(zhí)行，從而出現(xiàn)經(jīng)濟政策執(zhí)行過程中的南轅北轍。

6.經(jīng)濟政策的績效性。經(jīng)濟政策的執(zhí)行效果不僅要進行定性分析，而且需要用績效指標進行定量反映。經(jīng)濟政策執(zhí)行效果的定量指標，主要反映經(jīng)濟政策執(zhí)行效果的好壞，如給社會帶來就業(yè)人數(shù)的多少，給廣大群眾帶來實惠的多少，對自然環(huán)境的改善程度，帶來稅收規(guī)模增幅的大小，實現(xiàn)社會經(jīng)濟發(fā)展速度的快慢等指標。因此，經(jīng)濟政策執(zhí)行效果評價體系框架應包括：經(jīng)濟政策性功能發(fā)揮和經(jīng)濟政策性職能的履行情況；促進貫徹執(zhí)行國家重大戰(zhàn)略、方針的情況；經(jīng)濟政策執(zhí)行的合理性和有效性情況；經(jīng)濟政策執(zhí)行中存在的重大風險隱患情況；經(jīng)濟政策執(zhí)行中的違法違規(guī)與管理不規(guī)范的情況；制約經(jīng)濟政策執(zhí)行的體制、機制和制度情況；經(jīng)濟政策執(zhí)行的可持續(xù)情況。這些內(nèi)容基本上涵蓋了對經(jīng)濟政策執(zhí)行效果的合法性、經(jīng)濟性、效率性、效果性、風險性、安全性、可持續(xù)性等要素的評價。

三、實施經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計的意義和作用

維護國家經(jīng)濟安全，保障國家經(jīng)濟利益，促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展是政府審計機關的首要任務。[3]因此，政府審計機關對經(jīng)濟政策執(zhí)行效果進行審計，對促進經(jīng)濟政策的制定、執(zhí)行和完善，具有重大的理論價值和現(xiàn)實意義。

1.完善經(jīng)濟政策執(zhí)行的反饋機制，促成制定科學的經(jīng)濟政策。經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計的目標是：對經(jīng)濟政策執(zhí)行過程和政策執(zhí)行的效益、效率、效果及價值進行綜合判斷與評價，并把判斷與評價結果作為相關部門對經(jīng)濟政策進行必要的調(diào)整和修正的依據(jù)。因此，政府審計機關與經(jīng)濟政策決策者之間必須建立起順暢的交流和反饋機制，使經(jīng)濟政策執(zhí)行效果的審計結果作用于經(jīng)濟政策本身，切實發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”的功能，促成經(jīng)濟政策的科學制定和進一步完善，進而促進社會經(jīng)濟的健康發(fā)展。政府審計機關通過對經(jīng)濟政策執(zhí)行效果的分析，掌握相關信息資料，發(fā)現(xiàn)政策層面的缺失，為政府決策者提供翔實可靠的依據(jù)，督促政府決策者建立促進經(jīng)濟發(fā)展、人民生活水平提高、社會保障進步等方面的制度、機制。根據(jù)經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計所掌握的各種信息，把它們及時反饋給政府經(jīng)濟決策層，促使他們在制定程序上更加完善和充分，提高經(jīng)濟政策的科學性。

2.完善經(jīng)濟政策執(zhí)行的監(jiān)督機制，促進經(jīng)濟政策的有效執(zhí)行。經(jīng)濟政策的有效執(zhí)行是實現(xiàn)既定經(jīng)濟政策目標的過程，更是實現(xiàn)經(jīng)濟政策目標的關鍵，同時經(jīng)濟政策的有效執(zhí)行也是檢驗經(jīng)濟政策方案正確與否的有效方式。[4]政府審計機關應通過經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計，對經(jīng)濟政策執(zhí)行后的有關數(shù)據(jù)進行對比和分析，以檢查經(jīng)濟政策是否得到有效執(zhí)行，以及經(jīng)濟政策的功能和作用的實現(xiàn)程度。目前我國正處在社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，要正確處理好經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的關系，就必須充分重視政策的有效執(zhí)行。只有有效執(zhí)行了各項經(jīng)濟政策，才能減少經(jīng)濟政策執(zhí)行中發(fā)生的偏差和失誤，避免由此所引發(fā)的社會不穩(wěn)定。政府審計機關通過經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計，一是突出重點，增強監(jiān)督經(jīng)濟政策執(zhí)行情況的針對性；二是務求實效，提升監(jiān)督經(jīng)濟政策執(zhí)行情況的有效性；三是多級聯(lián)動，拓展監(jiān)督經(jīng)濟政策執(zhí)行情況的覆蓋面。國家審計署應推動省、市、區(qū)縣政府審計機關開展對地方政府的經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計，并對審計情況進行監(jiān)督、檢查，保證對經(jīng)濟政策執(zhí)行情況監(jiān)督工作不留死角。

3.完善經(jīng)濟利益糾偏機制，促進經(jīng)濟政策的不斷完善。隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，對已實施的經(jīng)濟政策也需要適時調(diào)整，調(diào)整不僅能保證經(jīng)濟政策本身的正確性，還能保證經(jīng)濟政策的有序運行，并保證社會經(jīng)濟的穩(wěn)定。政府審計機關通過經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計，一是堅決糾正經(jīng)濟領域中的不正之風。認真查處經(jīng)濟政策執(zhí)行領域中的違紀違法問題，促進建立經(jīng)濟政策執(zhí)行有效、監(jiān)督有力的模式。二是推進營造經(jīng)濟政策有效執(zhí)行的良好風氣。選擇與經(jīng)濟政策執(zhí)行密切相關，擁有審批權、執(zhí)法權的機關和經(jīng)濟服務行業(yè)開展經(jīng)濟政策執(zhí)行效果評議活動，認真治理以各種名義阻礙經(jīng)濟政策有效執(zhí)行的行為。三是以經(jīng)濟政策公開促進效率提升。把與群眾和企業(yè)生產(chǎn)生活直接相關的經(jīng)濟政策作為公開的重點，提高經(jīng)濟政策執(zhí)行的透明度。近兩年來，政府審計機關對涉及重大抗震救災、應對國際金融危機的經(jīng)濟復蘇政策等進行了專項審計，針對存在的問題進行系統(tǒng)分析，并提出改進政策措施的建議，受到中央政府的高度重視，使相關政策、措施得到及時修訂和完善。

4.完善經(jīng)濟政策效能保障機制，促進經(jīng)濟政策的績效提高。推動經(jīng)濟政策的有效執(zhí)行，是政府審計機關服務宏觀經(jīng)濟健康發(fā)展的有效手段，并確保經(jīng)濟政策及時有效執(zhí)行轉(zhuǎn)化為社會經(jīng)濟發(fā)展成果。由于政府審計機關獨立性較強，受各種利益集團干擾較少，因此政府審計機關可以通過開展較為靈活、覆蓋面較廣的專項審計，客觀分析經(jīng)濟政策在執(zhí)行中的問題，評價經(jīng)濟政策執(zhí)行的績效；同時運用審計公告、審計信息、審計報告等反饋機制，向政府決策者反饋執(zhí)行結果，提出意見或建議，有利于政府決策者及時解決執(zhí)行不合理、管理不到位、政策績效低下等問題。相對其他監(jiān)督而言，政府審計機關深入第一線、分析數(shù)據(jù)、掌握實際情況、建言方便等優(yōu)勢更為綜合，在提升經(jīng)濟政策績效方面能發(fā)揮更大的作用。

5.完善權力問責機制，提高經(jīng)濟政策執(zhí)行的剛性。政府審計機關通過經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計，可以發(fā)現(xiàn)違反國家經(jīng)濟政策的行為，查辦在經(jīng)濟政策執(zhí)行過程中的弄虛作假、鋪張浪費、受賄索賄等行為。政府審計機關通過經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計，促進完善權力問責追究機制，為社會經(jīng)濟又好又快發(fā)展提供有力保障。一是積極運用網(wǎng)上監(jiān)控系統(tǒng)。對各級、各部門經(jīng)濟政策執(zhí)行效率、服務質(zhì)量、廉潔程度進行電子監(jiān)督、系統(tǒng)綜合考核，并向社會公開經(jīng)濟政策績效量化測評結果。二是推進實施問責追究制度。應制定和完善黨政領導干部問責制度，明確對經(jīng)濟政策執(zhí)行不力，公共資金使用不當和投資項目出現(xiàn)重大失誤，以及發(fā)生嚴重損害人民群眾生命財產(chǎn)安全的行為，堅決實行問責追究機制，嚴肅追究責任，提升經(jīng)濟政策執(zhí)行的剛性。

四、完善經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計的建議

對于我國政府審計機關而言，經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計目前還是一個全新的領域。當前，推進我國經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計，需要從以下幾方面入手：

1.理論研究與審計實踐相結合，加快經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計理論的研究。目前，我國經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計實務還處在起步階段，理論研究者和政府審計人員對經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計尚未引起足夠的重視，沒有充分認識到經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計對于完善經(jīng)濟政策的重要意義，在審計理論、技術和方法上也沒有建立起一套完善的經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計的理論體系。[5]現(xiàn)有的經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計理論、技術和方法研究，大多是借鑒西方國家的審計理論成果，或隱含于審計調(diào)查、績效評估當中，具有中國特色的經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計理論、技術和方法還有待建立。基于此，我們要充分發(fā)揮政府審計機關、科研院所和高等院校的優(yōu)勢，借鑒國外先進的經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計理論和方法，選擇事關我國經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計的重大、基礎性課題進行研究，盡快取得較為成熟的、符合我國國情的經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計研究成果。

2.人才引進與培訓學習相結合，加強經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計專業(yè)人才隊伍建設。經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計在國外已發(fā)展成為一門較為成熟的學科，所以，經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計不是一種簡單的審計方法或是審計思路，而是一門需要掌握相關專業(yè)知識才能有效進行的全新工作。而我國目前的政府審計人員還缺乏這些知識和技能，因而在經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計評估指標的確定、審計方法、審計模式等方面還存在許多問題，影響了經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計的科學性和有效性。經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計是宏觀與微觀相結合的審計，理論性、政策性、專業(yè)性和綜合性都比較強，審計程序與方法更加復雜，政府審計人員除需要具備傳統(tǒng)審計專業(yè)知識和技能外，還應通曉和掌握經(jīng)濟學、政策學、管理學、系統(tǒng)工程、生態(tài)學、統(tǒng)計學等多方面的專業(yè)知識和技能。高質(zhì)量的經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計要求政府審計人員能夠深刻地理解經(jīng)濟政策意圖，并有能力運用各種專業(yè)知識和技能掌握經(jīng)濟政策效果，以對其做出深刻而符合實際的判斷和評價。因此，開展經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計，就要注重引進和聘用相關領域的專家型人才，優(yōu)化審計資源配置，以保證經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計工作的順利開展。此外，還要加強對現(xiàn)有政府審計人員的培訓。通過開展專業(yè)培訓和成果交流等形式，幫助政府審計人員開闊視野，掌握經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計的基本理論、基本方法和基本技能。

3.經(jīng)驗總結與完善法規(guī)相結合，健全經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計的法規(guī)體系。近年來，我國政府審計所依據(jù)的法律、法規(guī)不斷完善，但還沒有經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計方面的專門法規(guī)。建立和完善經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計法規(guī)體系，既是對經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計工作的規(guī)范，也是深化和拓寬經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計的保證。我們應認真總結經(jīng)濟責任審計和專項審計調(diào)查的經(jīng)驗，結合財政財務審計的相關準則，制定出比較系統(tǒng)、操作性較強的經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計法規(guī)，使經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計有法可依，有章可循。從各國經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計的發(fā)展來看，凡是經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計開展得比較好的國家，都較早地制定和頒布了相關規(guī)范及法案。[6]因此，我國應盡快制定出一整套經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計的法規(guī)體系，這是開展經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計的前提條件。

4.數(shù)量指標與質(zhì)量指標相結合，構建科學的經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計指標體系。目前，在經(jīng)濟政策審計調(diào)查中運用的手段和方法大都局限于經(jīng)濟學的成本效益分析，而對環(huán)境、生態(tài)、人文等因素的評價至今尚未有行之有效的評估方法。如果經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計中無法對各種相關因素進行精確的定性和定量分析，只能去繁就簡地使用價值判斷標準取代事實分析，那么就很難做到審計的公正性和科學性。因此，我們實施經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計，既要為經(jīng)濟政策制定和執(zhí)行提供參考和預警，又要為社會公眾所關注的經(jīng)濟政策事項提供獨立的審計意見。構建經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計評價指標體系，應反映經(jīng)濟政策目標的意圖，為經(jīng)濟政策績效提供綜合的量度。一般來說，從經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益三個角度來構建經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計評價指標體系，可以基本滿足經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計評價的需要。

5.更新理念與提高效率相結合，創(chuàng)新經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計的程序和方法。開展經(jīng)濟政策執(zhí)行效果審計，在審計前應對政策進行全方位了解和深刻理解。梳理政策、明晰背景、分清職能是開展經(jīng)

濟政策執(zhí)行效果審計前應掌握的三個關鍵環(huán)節(jié)，決定著審計項目實施的成敗。應建立“金字塔”型的組織模式，項目的審計組長位于“塔尖”，始終把握好宏觀角度；審計組中堅力量位于“塔中”，上下銜接，分塊布置任務和把關質(zhì)量；其余審計人員位于“塔基”，完成基礎性的審計任務。應充分利用計算機輔助審計和問卷調(diào)查等技術手段，可以極大提升審計工作效率和質(zhì)量。在分析資料、提煉建議等環(huán)節(jié)上，運用科學的方法和專業(yè)理論知識，進行“去粗取精、去偽存真”，這樣才能產(chǎn)生高質(zhì)量的審計建議，使審計成果對經(jīng)濟政策的執(zhí)行、完善、調(diào)整發(fā)揮積極的作用。

[1]秦榮生.國家審計職責的界定：從責任關系視角[J].審計與經(jīng)濟研究，2011，(1).

[2]戴維·米勒，韋農(nóng)·波格丹.布萊克維爾政治學百科全書[M].鄧正來，等譯.北京：中國政法大學出版社，1992.

[3]秦榮生.對我國國家審計發(fā)展戰(zhàn)略的思考[J].審計研究，2008，(3).

[4]陳奇星.試論加強和完善行政監(jiān)督機制[J].社會科學，1999，(11).

[5]陳振明.公共政策分析[M].北京：中國人民大學出版社，2009.

[6]李季澤.我國國家審計對公共財政的建設性作用[J].審計研究，2008，(5).