適應(yīng)我國綜合與分類相結(jié)合個(gè)人所得稅制的征管能力研究

劉 軍

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，武漢 430060）

我國個(gè)人所得稅現(xiàn)在實(shí)行的是分類課征的模式，對11類應(yīng)稅所得分別采取不同的計(jì)征辦法。這種模式存在很多問題。難以發(fā)揮個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的作用，而且稅收負(fù)擔(dān)極不公平，這與稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管能力息息相關(guān)。單純提高所謂的“起征點(diǎn)”并不能解決個(gè)人所得稅真正存在的問題。我國基尼系數(shù)過高已是不爭的事實(shí)，而收入差距過大將影響到社會的穩(wěn)定與和諧，因此進(jìn)行個(gè)人所得稅的改革迫在眉睫。早在2003年，中共中央十六屆三中全會公布的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中，就將個(gè)人所得稅改革方向定調(diào)為“實(shí)行綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制”。2006年《“十一五”規(guī)劃綱要》明確提出將在我國建立“綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度”。所以綜合與分類相結(jié)合的個(gè)稅模式是今后個(gè)人所得稅的改革方向，這一點(diǎn)已經(jīng)沒有太大的異議。但由于這種模式相對復(fù)雜，加上目前我國稅收征管能力有限，所以個(gè)稅改革總是雷聲大雨點(diǎn)小。本文針對征管能力的不足，提出改進(jìn)措施，使其適應(yīng)綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅模式的要求。

一、文獻(xiàn)回顧

（一）外國征管經(jīng)驗(yàn)的借鑒與述評

Carlos.Shirvani，Katherine.Bell（1998）認(rèn) 為 在 稅收征管改革中應(yīng)遵循的十條指導(dǎo)原則：（1）政府對改革的政治擔(dān)保以及改革的持續(xù)穩(wěn)定至關(guān)重要。（2）簡化稅制才能提高征管效率和降低遵循成本。（3）鼓勵自覺守法。（4）制度明確的策略。（5）確定需要改革的稅收和會計(jì)法。（6）采取綜合辦法征收稅款貨幣。（7）區(qū)別對待不同規(guī)模的納稅人。（8）對改革進(jìn)程進(jìn)行有效的管理。（9）確定優(yōu)先考慮的問題和制定時(shí)間表。（10）根本的改革從試點(diǎn)開始。Vito.Tanzi（1998）認(rèn)為一項(xiàng)好的稅收制度應(yīng)該滿足低的征收滯后指標(biāo)和低的征收成本。周虹（2006）認(rèn)為從征管效率較高的國家來看，一般具有以下特點(diǎn)：建立全國統(tǒng)一的納稅人登記編碼制度和嚴(yán)格的納稅登記制度，普遍實(shí)行源泉預(yù)扣稅制度，充分運(yùn)用第三方信息和最大限度地控制現(xiàn)金交易。她認(rèn)為稅務(wù)部門應(yīng)該多與外部部門進(jìn)行信息溝通，這樣能夠大大降低稅務(wù)機(jī)關(guān)作為信息弱勢方獲取市場信息的成本。辛媛莉、謝勝男（2009）通過介紹英、法、美、德四國個(gè)人所得稅征管的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國目前的現(xiàn)狀，認(rèn)為我國個(gè)稅征管應(yīng)該做到：征管法制化，征管手段現(xiàn)代化，征管社會化。

（二）國內(nèi)文獻(xiàn)述評

關(guān)于個(gè)人所得稅征管的研究很多，很多學(xué)者都對目前我國個(gè)人所得稅征管的現(xiàn)狀和問題進(jìn)行了分析。趙軍霞（2008）認(rèn)為我國個(gè)人所得稅在調(diào)節(jié)收入分配方面的作用過弱，高收入者沒有成為納稅主體。他們收入渠道多、隱蔽性強(qiáng)、現(xiàn)金交易量大，影響了個(gè)稅的調(diào)節(jié)作用，而且個(gè)稅稅收收入占全國稅收收入比例低，主要來源于工薪階層，代扣代繳質(zhì)量不高。應(yīng)該加大稅法宣傳力度，加快稅收征管手段的現(xiàn)代化，嚴(yán)格控制代扣代繳制度，加強(qiáng)對高收入者的重點(diǎn)管理。劉泉（2008）分別從稅收制度視角、社會視角、征稅人視角、納稅人視角對個(gè)人所得稅征管問題進(jìn)行了分析，主要存在以下問題：信息技術(shù)嚴(yán)重滯后，信用體系不健全和現(xiàn)金交易普遍，相關(guān)部門協(xié)稅職能不清，責(zé)任不明，缺乏激勵措施；稅務(wù)稽查力度不足，人員業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低，技術(shù)裝備落后，效率低下；對違法行為處罰不力，獲取收入信息的手段和渠道單一，而且目前還存在大量的處罰力度不到位，存在查處不力、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象，需要加大稽查和處罰力度。加快稅收信息化建設(shè)，規(guī)范發(fā)展稅務(wù)代理中介機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)各相關(guān)部門的協(xié)作。（杜睿、曹勝亮，2005；李軍，2008）

以上這些分析都是在當(dāng)前分類個(gè)人所得稅模式下進(jìn)行的，但新的個(gè)稅模式顯然對我國的征管能力提出了更高的要求。這當(dāng)然需要我們對征管做進(jìn)一步研究。本文所認(rèn)為的稅收征管能力是在既定的稅收制度下，政府及其職能部門對稅收進(jìn)行征管的主觀能力和客觀環(huán)境的綜合反映，主要包括：稅源監(jiān)控能力、稅收征管技術(shù)手段、稅收征管人員的素質(zhì)、稅收服務(wù)能力、稅收法制環(huán)境和社會環(huán)境。征管能力的強(qiáng)弱與一國信息化建設(shè)水平，稅源的監(jiān)控力度，以及稅法的完善程度，服務(wù)意識的培養(yǎng)息息相關(guān)。在選擇稅制模式、征管方式、手段時(shí)應(yīng)該以征管能力為前提條件。因此要實(shí)行新的個(gè)稅模式，需要通過提升征管能力，以更好地發(fā)揮該項(xiàng)稅制的效果。

二、綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制對征管能力的要求

目前我國收入分配差距逐漸加大，需要利用個(gè)人所得稅來進(jìn)行調(diào)整。分類所得稅制很難起到調(diào)節(jié)收入的作用，雖然綜合所得稅制能夠滿足公平原則，但由于目前我國征管能力有限，實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制無疑是最佳選擇。綜合與分類相結(jié)合的個(gè)稅模式比分類模式要復(fù)雜的多，這也對我國個(gè)人所得稅的征管能力提出了更高的要求。

（一）需要有龐大的信息系統(tǒng)和高素質(zhì)的征管人員作為前提

綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅需要詳細(xì)了解納稅人的基本情況。包括收入情況、家庭需要撫養(yǎng)和贍養(yǎng)的人口數(shù)量、納稅人的健康狀況、醫(yī)療、教育、保險(xiǎn)以及財(cái)產(chǎn)情況，用來確定合理的扣除項(xiàng)目和扣除標(biāo)準(zhǔn)。這需要建立一個(gè)龐大的信息系統(tǒng)，要實(shí)現(xiàn)稅務(wù)部門與銀行、工商、海關(guān)、公安等部門的聯(lián)網(wǎng)，對納稅人的收入情況進(jìn)行有效監(jiān)控，尤其是對高收入階層的監(jiān)控，這一部分人才是個(gè)人所得稅的納稅主體。對于納稅人的基本情況應(yīng)實(shí)行電子檔案管理，能迅速有效地掌握納稅人代扣代繳的情況和年終綜合申報(bào)的質(zhì)量。這些信息系統(tǒng)都需要有一批較高素質(zhì)的征管人員來運(yùn)用，需要有很強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力，這樣才能提高稅收征管的質(zhì)量和效率。

（二）需要有嚴(yán)格的代扣代繳制度和自行申報(bào)制度作為支撐

綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制需要從源頭上加強(qiáng)對個(gè)人收入的控制，因此需要有嚴(yán)格的代扣代繳制度作為支撐，尤其是工資薪金、勞務(wù)報(bào)酬等，可以先設(shè)定一個(gè)預(yù)扣繳比率，到年終計(jì)算的時(shí)候，已經(jīng)預(yù)繳的部分可以扣除。但還有一部分收入沒有扣繳，需要納稅人自行申報(bào)。到年終的時(shí)候也需要對其全部收入進(jìn)行年終申報(bào)，以確定征收比率。代扣代繳和自行申報(bào)相輔相成，最大限度地減少稅收的流失。

（三）需要有完善的稅收法律和先進(jìn)的征管技術(shù)作為保障

綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制的實(shí)施需要進(jìn)一步完善《個(gè)人所得稅法》和《稅收征管法》，用法律手段來規(guī)范稅收執(zhí)法，減少征稅過程中出現(xiàn)的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象，最大限度地減少執(zhí)法隨意性。而且要利用法律手段提高納稅人偷逃稅的成本，使其違法成本大于收益，從而降低其納稅不遵從行為。同時(shí)還要注重對納稅人合法權(quán)益的保護(hù)，制定保障納稅人權(quán)益的法律條文。綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅對征管技術(shù)手段的要求更為嚴(yán)格，在這種新的模式下，涉及需要納稅的人數(shù)會很多，也會有大批的納稅人進(jìn)行申報(bào)，尤其是在年終綜合申報(bào)的時(shí)候，工程量十分巨大，這也對稅務(wù)機(jī)關(guān)的電子化、信息化能力提出了挑戰(zhàn)，需要稅務(wù)機(jī)關(guān)擁有處理大量數(shù)據(jù)的能力。

（四）需要有良好的納稅服務(wù)和稅收環(huán)境作為后盾

良好的納稅服務(wù)和稅收環(huán)境可以促進(jìn)個(gè)人所得稅征管能力的提高，而好的征管能力反過來又會進(jìn)一步優(yōu)化稅收環(huán)境。綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅需要公民有良好的納稅意識，從而能積極主動地申報(bào)納稅，同時(shí)單靠稅務(wù)部門的力量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。要樹立部門合作意識，加強(qiáng)與其他相關(guān)部門的信息溝通和工作協(xié)調(diào)，盡可能多渠道獲取涉稅信息。此外良好的納稅服務(wù)是促使公民積極主動納稅的主要手段，需要有一個(gè)良好的納稅服務(wù)體系來提高個(gè)人所得稅的征收質(zhì)量。

三、我國個(gè)人所得稅征管能力存在的問題

總體來說，近年來我國稅務(wù)機(jī)關(guān)加強(qiáng)了稅收征管能力的建設(shè)，個(gè)稅征管能力取得了較大的進(jìn)步，但目前我國個(gè)稅征管存在的問題還很多，主要如下：

（一）監(jiān)控制度不健全，缺乏對個(gè)人收入的有效監(jiān)控

目前對個(gè)人收入的監(jiān)控能力有了很大的提高，尤其是對工薪、薪金收入的監(jiān)控。但是個(gè)人收入來源的渠道多元化、隱性化，增加了實(shí)施監(jiān)控的難度，尤其對高收入階層、壟斷高收入行業(yè)的監(jiān)控更加薄弱，因?yàn)樗麄兊氖杖肟傤~中工資收入比重很小，而那些非工資收入是稅務(wù)機(jī)關(guān)難以掌握的。個(gè)體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營所得的應(yīng)納稅款按年計(jì)征，分月預(yù)繳，年終匯算清繳，實(shí)際上個(gè)體工商戶也是基本上無賬可查。由于各省地稅系統(tǒng)之間的獨(dú)立性，對于納稅人在不同地區(qū)獲得的收入根本無法監(jiān)控，而且對于納稅人自行申報(bào)的質(zhì)量和真實(shí)性也無法確定，所以較高比例的稅收流失是不可避免的。

（二）個(gè)稅征管手段落后，代扣代繳制度難以落實(shí)

我國現(xiàn)行個(gè)人所得稅的征管實(shí)行個(gè)人自行申報(bào)納稅和代扣代繳兩種方法，以代扣代繳為主。代扣代繳便于實(shí)現(xiàn)從源頭上對稅款進(jìn)行征收，雖然個(gè)人所得稅法明確規(guī)定了單位或個(gè)人在向其他人支付應(yīng)稅所得時(shí)，負(fù)有扣繳義務(wù)。但對扣繳義務(wù)規(guī)定籠統(tǒng)而廣泛，而且在實(shí)際操作過程中，由于代扣代繳單位與納稅人之間存在著聯(lián)系，有的代扣代繳單位刻意隱瞞相關(guān)人員的真實(shí)收入或者幫助其分散收入，使其達(dá)不到稅法所規(guī)定的起征點(diǎn)，從而達(dá)到避稅的目的。

（三）個(gè)人所得稅立法滯后，執(zhí)法效果有待提高

現(xiàn)行的《個(gè)人所得稅法》是2005年修改的，同時(shí)還修訂和頒布了《個(gè)人所得稅管理辦法》，《個(gè)人所得稅法實(shí)施條例》，《個(gè)人所得稅自行納稅申報(bào)辦法（試行）》進(jìn)一步完善了具體監(jiān)管手段，健全了管理制度，極大地改善了個(gè)人所得稅的法制環(huán)境，但是稅法在實(shí)施過程中，仍然存在著許多問題，并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，這也給很多偷漏稅者提供了機(jī)會。而且在稅收執(zhí)法過程中，由于稅務(wù)機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過大，因而人治大于法治的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，由于缺乏必要的、嚴(yán)厲的法律措施，稅務(wù)機(jī)關(guān)對偷逃稅案件的處罰力度弱、處罰到位，不能起到威懾作用。缺少規(guī)范政府稅收行為以及權(quán)力監(jiān)督和違法懲治制度，目前的稅法過分強(qiáng)調(diào)納稅人依法納稅行為，忽視了征管機(jī)關(guān)依法征稅，對稅務(wù)人員違反稅法的懲罰不嚴(yán)，缺乏對政府行為的監(jiān)督機(jī)制。

（四）公民納稅意識淡薄，社會環(huán)境較差

我國長期受封建思想的影響，稅收文化建設(shè)嚴(yán)重滯后，納稅人的納稅觀念和納稅意識遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及西方發(fā)達(dá)國家，法制觀念薄弱，缺乏對稅法的了解，很多人不知道自己為什么要納稅，主觀上對納稅有抵觸情緒，缺乏納稅的主動性。全社會尚未形成一個(gè)偷逃稅可恥、依法納稅光榮的法律環(huán)境和社會風(fēng)氣。

（五）個(gè)人信息共享機(jī)制缺失，部門配合不力

正是由于沒有明確規(guī)定其他部門的義務(wù)，以及缺乏相應(yīng)的激勵措施，稅務(wù)機(jī)關(guān)沒能與海關(guān)、公安、銀行、工商部門等部門建立信息合作機(jī)制，這也加大了稅務(wù)機(jī)關(guān)獲取信息的成本。而且有的地方政府礙于人情網(wǎng)，對個(gè)人所得稅的征管隨意性較大，“甚至存在個(gè)別地方政府干涉阻擾稅務(wù)機(jī)關(guān)依法征收個(gè)人所得稅的問題”（項(xiàng)懷誠，1998）。我國個(gè)人信息共享機(jī)制的缺失以及各部門配合不力，給個(gè)人所得稅的征收帶來了難度。

四、適應(yīng)我國綜合與分類個(gè)人所得稅制征管的對策建議

個(gè)人所得稅的征管能力對于保證綜合與分類相結(jié)合個(gè)稅模式的實(shí)施非常重要，政府的征管能力只有與稅制模式相適應(yīng)時(shí)，該模式才具有實(shí)際應(yīng)用價(jià)值，才能更好地發(fā)揮作用。而征管能力不是一成不變的，長期而言稅收的征管能力是可以提高的，而這種提高可以使稅制更加完善，為了更好地適應(yīng)綜合與分類相結(jié)合的個(gè)稅模式的要求，根據(jù)目前我國征管能力存在的問題和不足，本文提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）加大對稅源的監(jiān)控力度、貫徹落實(shí)代扣代繳制度

建立個(gè)人所得稅納稅人識別號制度。我國可以借鑒國外的稅務(wù)號碼制度，將第二代居民身份證號碼作為納稅人識別號碼，凡年滿16歲的公民均需到當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)登記并領(lǐng)取稅務(wù)編碼卡，凡與納稅人取得收入有關(guān)的各種活動都離不開這一編碼，用這個(gè)號碼辦理一切涉稅事宜。目前，我國納稅人依法納稅意識淡薄，因此，推行納稅人自行申報(bào)的方式，收效不一定理想。在目前的這種納稅環(huán)境下，通過加強(qiáng)代扣代繳方式來監(jiān)控納稅人繳納個(gè)人所得稅是比較現(xiàn)實(shí)的，效果也會相對較好的。我國要提高個(gè)人所得稅代扣代繳的質(zhì)量，應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)代扣代繳辦法，明確代扣代繳義務(wù)人的責(zé)任，加強(qiáng)對扣繳責(zé)任人的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。要求支付款項(xiàng)給納稅人的單位要定期向稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)送有關(guān)信息。

（二）改善征管條件，加快稅收信息化建設(shè)

建立個(gè)人所得稅征管信息系統(tǒng)。對各市、省、甚至全國的地稅、國稅系統(tǒng)實(shí)行聯(lián)網(wǎng)，并適時(shí)與相關(guān)部門如銀行、海關(guān)、工商行政管理等單位實(shí)行計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，進(jìn)行個(gè)人信息的交換。對個(gè)人的重要收入如工資、獎金、勞務(wù)報(bào)酬以及從其他渠道取得的收入進(jìn)行計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控和稽核，形成一個(gè)有效的個(gè)人收入監(jiān)管體系。個(gè)人所得稅的個(gè)人登記、代扣代繳、申報(bào)征收、稽查、補(bǔ)退稅等全部業(yè)務(wù)流程都通過這個(gè)全國聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)進(jìn)行處理。

（三）打造以納稅人為中心的納稅服務(wù)體系

樹立納稅服務(wù)理念，提高納稅服務(wù)質(zhì)量。為納稅人服務(wù)是現(xiàn)代稅務(wù)管理的核心，維護(hù)納稅人權(quán)益。開展納稅咨詢熱線和網(wǎng)絡(luò)咨詢專區(qū)，及時(shí)為納稅人給予指導(dǎo)和服務(wù)。為自行申報(bào)人提供快捷、良好的服務(wù)，以進(jìn)一步推進(jìn)個(gè)人所得稅的自行申報(bào)方式，實(shí)行電話申報(bào)、電子申報(bào)、網(wǎng)絡(luò)申報(bào)等減少納稅人的申報(bào)成本。

（四）提高稅收征管人員的素質(zhì)

對稅收征管人員進(jìn)行定期培訓(xùn)，提高稅務(wù)人員的業(yè)務(wù)技能。對稅收征管人員進(jìn)行培訓(xùn)、講座等提高其對稅收法規(guī)掌握的熟練程度。通過開展稅務(wù)人員技能比賽等方式，提高其業(yè)務(wù)能力。通過引入競爭機(jī)制和激勵機(jī)制來激發(fā)稅務(wù)人員工作的積極性。對工作表現(xiàn)突出的稅務(wù)人員實(shí)行獎勵，對于那些因?yàn)槎愂照鞴苋藛T的過失而導(dǎo)致征管不力，嚴(yán)格執(zhí)行過錯責(zé)任追究制度，進(jìn)行懲罰，提高稅務(wù)人員的職業(yè)道德和文化水平。

（五）加強(qiáng)法制建設(shè)，完善稅收法制環(huán)境

完善稅收征管法、個(gè)人所得稅法和相關(guān)法律救濟(jì)保障制度。盡快出臺新的《稅收征管法》，以適應(yīng)新的征管模式的需要。完善個(gè)人所得稅征管的規(guī)章制度，出臺一些保護(hù)納稅人權(quán)益的法律救濟(jì)、保障條例。保障條例主要涉及稅收行政復(fù)議制度的完善，稅收優(yōu)先權(quán)司法救濟(jì)制度和納稅人破產(chǎn)保護(hù)制度的建立健全等。還要提高立法透明度，給予納稅人參與和表達(dá)意見的機(jī)會。

（六）建立第三方信息報(bào)告制度，形成社會綜合治稅體系

我國稅收征管法明確規(guī)定，各級政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)如實(shí)向稅務(wù)部門提供有關(guān)涉稅信息。但目前法律讓社會各部門參與協(xié)稅護(hù)稅。沒有具體規(guī)定哪些單位具有向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供涉稅信息的義務(wù)，應(yīng)該提供哪些信息，怎樣提供等等。從國外第三方信息報(bào)告制度的經(jīng)驗(yàn)來看，法律必須明確哪些單位和個(gè)人負(fù)有向稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)告信息的義務(wù)、報(bào)告何種信息以及對不提供信息者給予何種處罰。在個(gè)人所得稅的征管中，稅務(wù)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與銀行、工商管理、海關(guān)、土地房產(chǎn)管理等相關(guān)部門的配合，形成健全協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)，減少漏征漏管的數(shù)量。比如與銀行聯(lián)系了解納稅人存款儲蓄、資金流動信息；與工商部門聯(lián)系，了解納稅人登記注冊的情況；與證券、期貨部門聯(lián)系，了解納稅人交易、資金流量、企業(yè)分配方案等信息，以便掌握個(gè)人股東的股息、紅利分配的稅源信息；與土地房產(chǎn)管理部門了解納稅人不動產(chǎn)、動產(chǎn)方面的交易信息、產(chǎn)權(quán)信息，與街道社區(qū)等部門了解納稅人房屋租賃、轉(zhuǎn)讓、裝修等信息。這樣一個(gè)社會綜合治稅體系可以使稅務(wù)機(jī)關(guān)最大限度地掌握納稅人的信息，從而能在納稅人眾多、稅源分散的情況下，準(zhǔn)確判斷納稅人申辦信息的真實(shí)性，減少偷逃稅的數(shù)量。

〔1〕劉軍.我國綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅模式設(shè)計(jì)[J].揚(yáng)州大學(xué)稅務(wù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2010.10.

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