西方國(guó)家中央政府部際協(xié)調(diào)機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)與啟示

○曹麗媛

西方國(guó)家中央政府部際協(xié)調(diào)機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)與啟示

○曹麗媛

大部制作為對(duì)西方改革實(shí)踐的借鑒已經(jīng)在我國(guó)正式拉開帷幕。通過(guò)對(duì)西方大部制改革成功的基本經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析，我們發(fā)現(xiàn)中央政府部門間高效、合理的協(xié)調(diào)機(jī)制是改革成功的必要條件。可以說(shuō)，大部制與部際協(xié)調(diào)機(jī)制是加大政府機(jī)構(gòu)整合力度的兩個(gè)方面，兩者相輔相成，缺一不可。因此，研究西方政府建立部際協(xié)調(diào)機(jī)制的基本經(jīng)驗(yàn)與做法，對(duì)我國(guó)成功實(shí)施大部制改革并實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的整合有著重要的意義。

一、西方國(guó)家中央政府構(gòu)建部際協(xié)調(diào)機(jī)制的主要做法

機(jī)制一詞首先用于機(jī)械專業(yè)，后引入社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，是指使各種體制得以進(jìn)入運(yùn)行狀態(tài)并發(fā)揮特定功能的方式、方法、工具、技術(shù)的總稱。雖然沒有大家一致認(rèn)可的關(guān)于協(xié)調(diào)的定義存在，但結(jié)合機(jī)制的含義，我們可以將政府部際協(xié)調(diào)機(jī)制視為在合作的管理理念引導(dǎo)下，在特定的政策領(lǐng)域范圍內(nèi)，使處在水平方向的政府各部門協(xié)調(diào)配合并進(jìn)入整合狀態(tài)的方式、方法、工具和技術(shù)的總稱。

（一）中央政府部際協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)技術(shù)

德國(guó)學(xué)者Thurid Hustedt和Jan Tiessen將中央政府的協(xié)調(diào)技術(shù)分為兩種，一是結(jié)構(gòu)技術(shù)，二是程序技術(shù)。結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)技術(shù)是指中央政府為了制定協(xié)調(diào)一致的政府政策而建立某種組織結(jié)構(gòu)的方法。這種技術(shù)的使用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是成立新的組織并賦予其資源、權(quán)威和一定程度上永久性的地位進(jìn)行協(xié)調(diào)工作。丹麥在二戰(zhàn)后建立了內(nèi)閣委員會(huì)，承擔(dān)了丹麥中央政府大部分的部際協(xié)調(diào)職能并作為結(jié)構(gòu)技術(shù)成為一項(xiàng)制度?；蛘呤窃O(shè)立超級(jí)部，也就是大部制改革，將職能有重疊的部門進(jìn)行合并，將部門間沖突轉(zhuǎn)換到合并后的部門內(nèi)部進(jìn)行解決，以此減少部門間沖突，實(shí)現(xiàn)部際協(xié)調(diào)。二是成立專門的部際委員會(huì)或者類似組織。在加入歐盟后，挪威對(duì)中央政府橫向協(xié)調(diào)與一致的要求提高，為此挪威成立了包含中央所有部委和各種相關(guān)政策部門的特別委員會(huì)。但作為部際協(xié)調(diào)的方法，委員會(huì)也有其局限性。委員會(huì)的優(yōu)點(diǎn)是在沒有中央權(quán)威的干預(yù)下，通過(guò)平等協(xié)商達(dá)成一致與協(xié)調(diào)，它在促進(jìn)部門間對(duì)話和信息交換中起了關(guān)鍵作用，但在某一艱難決策上僵持不下時(shí)，也會(huì)造成零和博弈，導(dǎo)致資源的浪費(fèi)。英國(guó)布萊爾政府則在1997年創(chuàng)立了第一個(gè)跨部門組織—社會(huì)排斥小組。此后,績(jī)效與創(chuàng)新小組、婦女與平等小組、區(qū)域協(xié)調(diào)小組等等相繼成立,這種跨部門組織既涉及到政策制定領(lǐng)域,也存在于執(zhí)行領(lǐng)域。他們的任務(wù)就是就某一個(gè)特定的問(wèn)題打破組織壁壘,將不同的部門資源整合起來(lái),實(shí)現(xiàn)跨部門的合作。

（二）部際協(xié)調(diào)的程序技術(shù)

部際協(xié)調(diào)的程序技術(shù)是指中央政府為了制定協(xié)調(diào)一致的政府政策，對(duì)協(xié)調(diào)的各種方法和手段進(jìn)行排序的技術(shù)。程序協(xié)調(diào)技術(shù)首先將協(xié)調(diào)視為一種過(guò)程，把中央政府各部門職權(quán)的配置視為這個(gè)過(guò)程的開端，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對(duì)中央政府各部門組織邊界的劃分。

程序協(xié)調(diào)技術(shù)將中央政府部際協(xié)調(diào)分為三個(gè)階段，行政協(xié)調(diào)、政治-行政協(xié)調(diào)和政治協(xié)調(diào)。每個(gè)階段的參與者不同，協(xié)調(diào)的方法也不同。行政協(xié)調(diào)階段所有活動(dòng)的特點(diǎn)是一般公務(wù)員的參與，對(duì)他們進(jìn)行協(xié)調(diào)的方法往往是制定法規(guī)、簽訂合作契約等。德國(guó)政府為了規(guī)范公務(wù)員的行為，制定了聯(lián)邦各部委間的聯(lián)合程序法，為公務(wù)員在橫向協(xié)調(diào)的活動(dòng)中提供了行為規(guī)范；英國(guó)則將公共服務(wù)協(xié)議作為中央政府核心部門控制和協(xié)調(diào)公共活動(dòng)的具有創(chuàng)新性和發(fā)展?jié)摿Φ墓ぞ?。而行?政治階段作為中間過(guò)渡階段，由于高層公務(wù)員的參與，對(duì)政治因素的考量逐漸增多。到了協(xié)調(diào)的最后階段，政治協(xié)調(diào)階段涉及政府各部委和其他政府領(lǐng)導(dǎo)。例如，丹麥的經(jīng)濟(jì)事務(wù)委員會(huì)和協(xié)調(diào)委員會(huì)作為中央政府兩個(gè)最重要的委員會(huì)，前者由經(jīng)濟(jì)部領(lǐng)導(dǎo)，后者則由首相領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)委員會(huì)甚至被稱為“內(nèi)閣中的內(nèi)閣”，因?yàn)檎h領(lǐng)導(dǎo)（和高級(jí)內(nèi)閣部長(zhǎng)）一般都是這個(gè)委員會(huì)的成員。

（三）培養(yǎng)具有協(xié)調(diào)技能的高級(jí)公務(wù)員

經(jīng)合組織在2001年的報(bào)告中將公共部門領(lǐng)導(dǎo)扮演的角色分為以下幾種：變革推動(dòng)者、提高效率的促進(jìn)者、政府政策的協(xié)調(diào)者和公共服務(wù)價(jià)值的守護(hù)者，并認(rèn)為高級(jí)公務(wù)員可以“代替由于其他管理改革造成的強(qiáng)烈個(gè)人化傾向所削弱的公務(wù)員的集體文化這個(gè)‘膠水’”，作為一個(gè)重要工具加強(qiáng)政府內(nèi)部的凝聚力、實(shí)現(xiàn)政府的協(xié)調(diào)與整合。政府內(nèi)部的合作需要這樣一個(gè)協(xié)調(diào)“企業(yè)家”,他們可以通過(guò)創(chuàng)新等方式發(fā)現(xiàn)和重新定義問(wèn)題，提高政府內(nèi)部組織合作的能力并制定出解決問(wèn)題的戰(zhàn)略途徑，促使政府以整體的形式運(yùn)作，而不僅僅是一個(gè)個(gè)獨(dú)立運(yùn)行的部門。

從20世紀(jì)90年代開始，丹麥中央政府十九個(gè)部門的常任秘書參加每月一次的午餐會(huì)和半年一次的研討會(huì)就已經(jīng)成為傳統(tǒng)。這些會(huì)議為加強(qiáng)常任秘書之間的交流和溝通并提高其協(xié)調(diào)能力提供了一個(gè)很好的平臺(tái)。而里根政府班子中與其他部門的聯(lián)系率比卡特政府高出55個(gè)百分點(diǎn)[1]，其中主要的原因就在于里根政府增加了四位進(jìn)行信息協(xié)調(diào)的高級(jí)助理，他們介于總統(tǒng)與白宮各部門之間，其任務(wù)就是接受大量信息并經(jīng)常互通信息，以加強(qiáng)總統(tǒng)與政府其他部門的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)政府的協(xié)調(diào)。必須指出的是，這些實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)的方法和技術(shù)是可以混合使用的，而高級(jí)公務(wù)員在這方面的作用是關(guān)鍵性的，反過(guò)來(lái)，這也會(huì)促進(jìn)高級(jí)公務(wù)員的協(xié)調(diào)能力?！叭绻邔庸珓?wù)員可以引入一套混合協(xié)調(diào)戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)中央政府部門間沖突和協(xié)調(diào)的平衡，高層公務(wù)員進(jìn)行部際協(xié)調(diào)的能力也會(huì)加強(qiáng)”。

二、西方國(guó)家中央政府構(gòu)建部際協(xié)調(diào)機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)及啟示

（一）構(gòu)建適合本國(guó)國(guó)情的部際協(xié)調(diào)機(jī)制

每個(gè)國(guó)家的國(guó)情不同，國(guó)家面積的大?。ǔＷ∪丝跀?shù)量、地理區(qū)域等）、國(guó)家結(jié)構(gòu)形式（聯(lián)邦制與單一制）、憲政體制（成文憲法與不成文憲法）、政權(quán)組織形式（集權(quán)制與分權(quán)制）以及中央政府體制（總統(tǒng)制、內(nèi)閣制與委員會(huì)制）等對(duì)中央政府部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制的產(chǎn)生與發(fā)展有著深刻的影響。例如，丹麥在行政階段的協(xié)調(diào)方式很大程度上都是非正式的方法，而德國(guó)采用的是正式的協(xié)調(diào)規(guī)則，瑞士則選擇了以上兩種方式的混合類型。這種差異是由國(guó)家不同的憲法傳統(tǒng)造成的：德國(guó)憲法在魏瑪共和國(guó)時(shí)期就為聯(lián)邦政府制定了明細(xì)的程序法規(guī)，而丹麥和瑞士則沒有這種憲法傳統(tǒng)。最早實(shí)行內(nèi)閣制的英國(guó)在其內(nèi)閣中有個(gè)特殊的職位，稱為“不管部長(zhǎng)”，一般按照傳統(tǒng)由樞密院長(zhǎng)、蘭開斯特公爵郡大臣或掌璽大臣來(lái)承擔(dān)這個(gè)角色。不管部長(zhǎng)常被任命為內(nèi)閣委員會(huì)的主席，因?yàn)樗麄兂摳鞑浚欣诓侩H間的協(xié)調(diào)[2]。而現(xiàn)在，“不管部長(zhǎng)”或類似的角色作為一種協(xié)調(diào)機(jī)制已經(jīng)被烙上英國(guó)特色，飛越英吉利海峽推廣至其他內(nèi)閣制國(guó)家甚至實(shí)行不同政府體制的國(guó)家?？梢姡鞣絿?guó)家的中央政府在進(jìn)行部門間沖突的解決和協(xié)調(diào)時(shí)都結(jié)合本國(guó)的國(guó)情和歷史傳統(tǒng)，構(gòu)建有本國(guó)特色的政府部際協(xié)調(diào)機(jī)制。所以,適合中國(guó)基本國(guó)情應(yīng)該是我國(guó)構(gòu)建完善的中央政府部際協(xié)調(diào)機(jī)制并進(jìn)一步推進(jìn)大部制改革的首要原則。

（二）逐步建立起網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)模式

現(xiàn)代社會(huì)的快速發(fā)展使得對(duì)跨部門協(xié)調(diào)、無(wú)縫隙和更具創(chuàng)新性的服務(wù)供給模式的需求逐漸增多，以等級(jí)制和法定權(quán)威為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)的官僚協(xié)調(diào)模式已然不能滿足這種需求，許多國(guó)家的中央政府開始引進(jìn)以主動(dòng)創(chuàng)新為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)模式來(lái)實(shí)現(xiàn)“協(xié)同”?！皩?dāng)代政府結(jié)構(gòu)視為‘多元化組織’網(wǎng)絡(luò)或者‘松散耦合式’的組織體系，而不是命令和控制的等級(jí)結(jié)構(gòu)的看法已經(jīng)是司空見慣的了。這個(gè)背景下的協(xié)調(diào)涉及對(duì)差異性的管理和多樣性的包容?！崩绨拇罄麃喞ナ刻m州政府的政府服務(wù)供給項(xiàng)目就是中央機(jī)構(gòu)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)模式完善政府服務(wù)的一個(gè)嘗試。這個(gè)項(xiàng)目設(shè)置了共同的價(jià)值觀并對(duì)網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)系進(jìn)行梳理，以此形成一個(gè)覆蓋現(xiàn)有的和即將出現(xiàn)的政策及服務(wù)的治理網(wǎng)絡(luò)，將政府服務(wù)逐漸整合進(jìn)入一個(gè)更有凝聚力的、協(xié)調(diào)和全面的服務(wù)供給體系之中。正如福山所說(shuō):“高度分權(quán)組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)問(wèn)題的另一種解決辦法就是網(wǎng)絡(luò)。它并非是由中央集權(quán)的權(quán)威創(chuàng)造的，而是由分權(quán)后各部門間相互作用產(chǎn)生的一種自發(fā)秩序?！盵3]而在我國(guó)，由于受到長(zhǎng)期專制政治歷史的影響，以領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和層級(jí)為基礎(chǔ)的官僚協(xié)調(diào)方式在我國(guó)各級(jí)政府中占居主導(dǎo)地位,雖然這種模式具有快速整合各種資源的優(yōu)勢(shì),但是對(duì)于政府最高領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)能力的過(guò)度依賴,會(huì)使領(lǐng)導(dǎo)陷入無(wú)止境的協(xié)調(diào)活動(dòng)中而不堪重負(fù),也抑制了其他參與者的積極性與創(chuàng)新性。因此，引入以參與者的主動(dòng)性、平等協(xié)商和協(xié)調(diào)對(duì)象的綜合性等為內(nèi)容的網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)模式，以與官僚協(xié)調(diào)模式相結(jié)合，是我國(guó)政府構(gòu)建部際協(xié)調(diào)機(jī)制的必然選擇。

（三）培養(yǎng)相互信任的文化是構(gòu)建部際協(xié)調(diào)機(jī)制的關(guān)鍵

新公共管理改革不僅意味著結(jié)構(gòu)上的碎片化逐漸增多，文化上的分裂也同樣如此。所以，文化因素在后新公共管理改革中越來(lái)越明顯，包括創(chuàng)造一個(gè)更“全面”的文化的努力，其中信任文化和合作文化的發(fā)展被視為對(duì)新公共管理帶來(lái)的碎片化和部門主義的一種平衡。在后新公共管理改革中，世界各國(guó)政府都面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)就是如何促使公共組織在文化上重新結(jié)合起來(lái)。文化不僅涉及垂直方向的深度，也與水平方向的寬度相關(guān)，它意味著同一機(jī)構(gòu)不同組成部分中的人員（這里指的是中央機(jī)構(gòu)的公務(wù)員）必須在文化上彼此相連并且身處同樣的文化氛圍之中。而相互信任的文化似乎包含了以上所有方面，培養(yǎng)相互信任的文化成為西方國(guó)家構(gòu)建部際協(xié)調(diào)機(jī)制的共識(shí)。澳大利亞政府的“價(jià)值管理”就是這樣一種努力，它通過(guò)制定公務(wù)員和領(lǐng)導(dǎo)都必須遵守的共同規(guī)則和價(jià)值觀，培養(yǎng)有助于實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)的信任文化。在政府尤其是中央政府各部委及其成員之間培養(yǎng)相互信任的文化對(duì)于我國(guó)部際協(xié)調(diào)機(jī)制的建設(shè)是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)，因?yàn)橹袊?guó)社會(huì)的信任半徑常常局限于家庭和有血緣關(guān)系的群體內(nèi)[4]。但應(yīng)該看到，中國(guó)傳統(tǒng)文化中的“人和”思想（“和為貴”、“地利不如人和”等）與信任文化也存在一定的契合之處，因此，我國(guó)政府在培養(yǎng)有利于部際協(xié)調(diào)的信任文化時(shí)必須吸取傳統(tǒng)文化中的精華，以此拉長(zhǎng)政府中人員的信任半徑，擴(kuò)展其信任的范圍。

（四）政治權(quán)威的支持是構(gòu)建部際協(xié)調(diào)機(jī)制的前提條件

傳統(tǒng)公共行政中的政治—行政二分法一直飽受公共行政理論與實(shí)踐的質(zhì)疑。到了后新公共管理時(shí)期，實(shí)踐再次證明絕對(duì)的政治與行政分開是不存在的。

尤其是在中央政府構(gòu)建部際協(xié)調(diào)機(jī)制的過(guò)程中，政治因素始終貫穿其中。隨著后新公共管理理論與實(shí)踐的發(fā)展，政治官員對(duì)行政事務(wù)的干預(yù)也越來(lái)越多，期望通過(guò)積極參與政府的協(xié)調(diào)活動(dòng)加強(qiáng)對(duì)政府尤其是中央政府的活動(dòng)，以重樹其因?yàn)樾鹿补芾淼姆謾?quán)化和去中心化等改革削弱的政治權(quán)威。可見，政治因素在啟動(dòng)、運(yùn)行甚至終結(jié)部際協(xié)調(diào)活動(dòng)的整個(gè)過(guò)程中都有很重要的意義，可以說(shuō)，政治權(quán)威的支持是構(gòu)建部際協(xié)調(diào)機(jī)制的前提條件。

與西方政黨制度不同，我國(guó)憲法規(guī)定了黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位，政府領(lǐng)域的各項(xiàng)改革不僅不會(huì)影響黨的權(quán)威，而且在貫徹執(zhí)行黨的各項(xiàng)方針政策的基礎(chǔ)上更加強(qiáng)化了黨的領(lǐng)導(dǎo)并維護(hù)黨的權(quán)威。2007年，黨的十七大報(bào)告提出了加快行政管理體制改革的要求，通過(guò)實(shí)行大部門體制改革和健全部門間配合協(xié)調(diào)機(jī)制，加大機(jī)構(gòu)的整合力度。目前，大部門體制改革已經(jīng)在中央和地方政府依次開展。因此，構(gòu)建部際協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)該成為中央政府下一階段推行行政管理體制改革的重要內(nèi)容。

[1][美]多麗斯·A·格拉伯：《溝通的力量——公共組織信息管理》，復(fù)旦大學(xué)出版社2007年版，第138頁(yè)。

[2]曹沛霖、徐宗士主編：《比較政府體制》，復(fù)旦大學(xué)出版社，第111頁(yè)。

[3][4][美]弗朗西斯福山：《大分裂——人類本性與社會(huì)秩序的重建》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2002年版，第254、303頁(yè)。

（作者單位 北京師范大學(xué)政治學(xué)與國(guó)家關(guān)系學(xué)院）

（責(zé)任編輯 崔光勝）