論新型二元經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略下中國(guó)特色城市化發(fā)展的制度安排

張廣威 趙 曦

論新型二元經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略下中國(guó)特色城市化發(fā)展的制度安排

張廣威 趙 曦

與世界經(jīng)典城市化相比，中國(guó)城市化走過(guò)了一條獨(dú)特的發(fā)展路徑，存在著現(xiàn)實(shí)難題和發(fā)展困境，其中制度安排缺陷最為突出。由于城鄉(xiāng)二元體制的長(zhǎng)期存在，特別是戶籍、土地、社保、就業(yè)、教育等領(lǐng)域的制度供給不足，嚴(yán)重制約了我國(guó)城市化的健康發(fā)展。只有打破傳統(tǒng)二元結(jié)構(gòu)桎梏，創(chuàng)新有利于城市化發(fā)展的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管理的體制機(jī)制，構(gòu)建更為有效的制度框架，才能把中國(guó)特色城市化引入又好又快發(fā)展的軌道。

中國(guó)城市化；二元經(jīng)濟(jì)；制度安排

一、世界城市化的基本經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)城市化的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

城市化起始于18世紀(jì)中葉的工業(yè)革命時(shí)期，是世界性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象。在工業(yè)化的推動(dòng)下，世界城市化水平在不斷提高，并積累了不少寶貴的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。北美、歐洲、大洋洲、東亞等發(fā)達(dá)地區(qū)的國(guó)家較早實(shí)現(xiàn)了城市化，盡管這些國(guó)家的城市化水平不盡相同，但成功的經(jīng)驗(yàn)基本一致。一是實(shí)施科學(xué)的工業(yè)化戰(zhàn)略。發(fā)達(dá)國(guó)家把工業(yè)化視為城市化的核心動(dòng)力，在加快城市化的同時(shí)，集中推進(jìn)工業(yè)化，實(shí)現(xiàn)了城市化與工業(yè)化相互促進(jìn)的雙贏局面。這種戰(zhàn)略安排既符合產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)換次序，又在城市化初期吸納了大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，有力拉動(dòng)了城市化發(fā)展。二是保證人口自由流動(dòng)。世界上絕大多數(shù)國(guó)家在加快城市化發(fā)展階段，取消了對(duì)人口自由遷徙的限制，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)間勞動(dòng)力自由流動(dòng)，為外來(lái)人口進(jìn)城創(chuàng)造了良好的制度保障。三是高度重視發(fā)展農(nóng)業(yè)。發(fā)達(dá)國(guó)家較早認(rèn)識(shí)到城市化需要農(nóng)業(yè)的支撐和促進(jìn)，通過(guò)大力發(fā)展農(nóng)業(yè)來(lái)提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，源源不斷地為城市提供富余農(nóng)村勞動(dòng)力和生產(chǎn)生活原料。四是堅(jiān)持城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是相伴推進(jìn)的，一邊加快城市發(fā)展，一邊加大農(nóng)村投入，使農(nóng)村和小城鎮(zhèn)保持發(fā)展和繁榮，不斷縮小城鄉(xiāng)差距，甚至消除城鄉(xiāng)界限。五是發(fā)揮政府的規(guī)劃引導(dǎo)和公共服務(wù)作用。城市化發(fā)展好的國(guó)家都非常重視城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理，能夠有效引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)向城市集聚。而且，政府還將外來(lái)遷移人口納入城市服務(wù)保障體系，主動(dòng)為外來(lái)人口創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)崗位，提供教育、醫(yī)療、住房等社會(huì)公共保障?？梢哉f(shuō)，在實(shí)施城市化戰(zhàn)略中發(fā)達(dá)國(guó)家較好地處理了工業(yè)化與城市化、人口遷移與身份轉(zhuǎn)換、城市發(fā)展與農(nóng)村進(jìn)步、政府服務(wù)與市場(chǎng)引導(dǎo)的關(guān)系。而對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，由于受歷史二元結(jié)構(gòu)的影響和工業(yè)化戰(zhàn)略選擇的偏差，大多數(shù)國(guó)家的城市化或超前或滯后于工業(yè)化，城市產(chǎn)業(yè)動(dòng)力不足，“城市病”問(wèn)題嚴(yán)重，城鄉(xiāng)差距難以扭轉(zhuǎn)。

中國(guó)是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，城市化起步較晚，再加上復(fù)雜的歷史背景、扭曲的制度安排和特殊的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，中國(guó)的城市化在幾十年風(fēng)雨中走過(guò)了一條不平凡的道路，具有明顯的獨(dú)特性。從發(fā)展階段看，在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等多重因素影響下，在解放初的“以消費(fèi)型城市轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)型城市”、1955年以后建設(shè)的城市原則上以中、小城鎮(zhèn)為主、1980年的“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”，21世紀(jì)初的“走大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多樣化道路”戰(zhàn)略方針指導(dǎo)下，我國(guó)城市化呈現(xiàn)出起步（1949－1957年）、震蕩（1958－1965年）、停滯（1966－1978年）、加速（1979－1995年）、盲動(dòng)（1996－2005年）、穩(wěn)步（2006年至今）等階段性特點(diǎn)。與世界普遍城市化規(guī)律相比，我國(guó)的城市化發(fā)展軌跡跌宕起伏，呈非規(guī)律性，偏離了世界城市化的本質(zhì)規(guī)律。從城市化水平看，我國(guó)城市化長(zhǎng)期滯后于工業(yè)化。解放初我國(guó)采取了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，盡管重工業(yè)在一個(gè)時(shí)期帶動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，而這一戰(zhàn)略的結(jié)果是，減弱了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)吸收勞動(dòng)力在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的能力，阻礙了伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移出來(lái)的就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換過(guò)程①林毅夫：《中國(guó)的城市發(fā)展與農(nóng)村現(xiàn)代化》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2002年第4期。。改革開(kāi)放后我國(guó)工業(yè)化戰(zhàn)略有所調(diào)整，但在依賴作用下重工業(yè)所占比重依然較高，導(dǎo)致了近20年來(lái)我國(guó)工業(yè)吸納勞動(dòng)力的貢獻(xiàn)小于服務(wù)業(yè)。根據(jù)研究，城市化率與工業(yè)化率之間的合理比例范圍是1.4－2.5∶1，而我國(guó)60余年來(lái)這一比例基本是0.43－1.17∶1。2010年我國(guó)城市化率為47.5%，滯后于世界平均50%以上的水平，滯后于北美、歐洲、大洋洲等發(fā)達(dá)國(guó)家75%以上的水平。從人口城市化看，農(nóng)民工是我國(guó)人口遷移的最大主體，具有典型的“兩棲性”。就是說(shuō)，我國(guó)的農(nóng)民工只轉(zhuǎn)換了職業(yè)而沒(méi)有轉(zhuǎn)變身份，亦工亦農(nóng)，亦城亦鄉(xiāng)，進(jìn)退兩難，境況尷尬，這一龐大群體的出現(xiàn)扭曲了我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)。從土地城市化看，由于“土地財(cái)政”的利益驅(qū)動(dòng)，我國(guó)城市土地?cái)U(kuò)張迅速，土地城市化明顯快于人口城市化。在我國(guó)城市化進(jìn)程中，土地問(wèn)題成為我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的利益交匯點(diǎn)和矛盾激發(fā)點(diǎn)，土地城市化一方面導(dǎo)致大批失地農(nóng)民出現(xiàn)，而另一方面成就了不少利益集團(tuán)，其中失地農(nóng)民成為了最大權(quán)益受損者。從城鄉(xiāng)差距看，城市化的發(fā)展并沒(méi)有顯著改善城鄉(xiāng)二元關(guān)系。幾十年來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征比較強(qiáng)烈，目前城鄉(xiāng)二元對(duì)比系數(shù)不到20%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平，也低于其他發(fā)展中國(guó)家水平。盡管城市化水平不斷在提高，但城鄉(xiāng)居民收入差距總體在擴(kuò)大，近10年我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入比基本在3以上。

經(jīng)比較，在世界城市化進(jìn)程中，中國(guó)城市化呈現(xiàn)出若干獨(dú)特性，未走上一些發(fā)達(dá)國(guó)家所闖出的經(jīng)典城市化道路，并陷入了城市自身難以解決的發(fā)展困境?；谑澜绯鞘谢某晒?jīng)驗(yàn)和我國(guó)城市化的歷史與現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，中國(guó)城市化問(wèn)題的癥結(jié)在于制度供給不足，急需從制度入手剖析城市化問(wèn)題的根源。

二、中國(guó)城市化進(jìn)程中的主要制度障礙

美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)道格拉斯·C.諾斯認(rèn)為，“歷史是重要的。其重要性不僅在于我們可以從歷史中獲取知識(shí)，還在于種種社會(huì)制度的連續(xù)性把現(xiàn)在、未來(lái)與過(guò)去連結(jié)在一起?！雹诘栏窭埂.諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，格致出版社2008年，第1頁(yè)?？v觀我國(guó)60年城市化軌跡，中國(guó)過(guò)去的城市化是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中經(jīng)歷的一場(chǎng)深刻的制度變遷過(guò)程，其中遇到的巨大阻力、出現(xiàn)的重大問(wèn)題、暗藏的深層次矛盾都無(wú)不與制度因素密切相關(guān)。

（一）二元體制剛性制約

二元經(jīng)濟(jì)體制的剛性約束是中國(guó)城市化進(jìn)程中存在的最大障礙。新中國(guó)成立后，在重工業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境孕育下，催生了重城市輕農(nóng)村、重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)的各種制度安排，特別在資源配置、價(jià)格制定、市場(chǎng)管理等方面具有明顯的極端性，從而導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率低下，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移緩慢，城鄉(xiāng)差距鴻溝日益拉大，城市化動(dòng)力明顯不足。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的增長(zhǎng)僅是保證工業(yè)部門擴(kuò)張和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的必要條件，而只有農(nóng)業(yè)部門與工業(yè)部門保持均衡增長(zhǎng)，才能夠使農(nóng)村勞動(dòng)力順利持續(xù)地進(jìn)行轉(zhuǎn)移，并能消除農(nóng)業(yè)中的剩余勞動(dòng)③張培剛、張建華：《發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京大學(xué)出版社2009年，第393頁(yè)。。然而，由于我國(guó)剛性的二元經(jīng)濟(jì)制度存在，加快了工業(yè)與農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的變軌脫節(jié)、城市和農(nóng)村互動(dòng)發(fā)展的背向分離，產(chǎn)生了諸多城鄉(xiāng)領(lǐng)域的“諾斯悖論”，形成了當(dāng)前我國(guó)城市化孤軍奮戰(zhàn)的局面。在冰火兩重天的二元經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)城市化始終難以從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中獲得全方位保障和動(dòng)力支持。改革開(kāi)放以來(lái)，盡管經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展持續(xù)了近30年，但國(guó)民經(jīng)濟(jì)分配重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)的格局并未改變、工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的索取并未減少、城市對(duì)農(nóng)村的需求并未停止，農(nóng)民的國(guó)民待遇始終未能解決，城鄉(xiāng)居民收入差距還在繼續(xù)擴(kuò)大。

（二）戶籍制度嚴(yán)厲封鎖

中國(guó)是世界上極少數(shù)實(shí)行嚴(yán)格城鄉(xiāng)戶籍制度的國(guó)家。解放初，國(guó)家為控制農(nóng)民盲目流入城市，于1958年頒布了《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，從此出現(xiàn)了非農(nóng)業(yè)戶口和農(nóng)業(yè)戶口之分，這標(biāo)志著我國(guó)限制農(nóng)民向城市流動(dòng)的戶籍制度正式形成。之后，物資供應(yīng)、教育就業(yè)、福利保障等政策開(kāi)始與城鄉(xiāng)戶籍掛鉤配套，不斷固化城鄉(xiāng)分治的二元結(jié)構(gòu)。嚴(yán)厲的戶籍制度極大封鎖了非農(nóng)業(yè)人口的自由流動(dòng)，使大量農(nóng)業(yè)人口滯留在農(nóng)村，使大批農(nóng)民工在城鄉(xiāng)間奔走往返。目前，我國(guó)有8億多農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)民工以及新一代農(nóng)民工，這不但嚴(yán)重制約了城市化進(jìn)程，而且加劇了社會(huì)結(jié)構(gòu)的異化。改革開(kāi)放后，我國(guó)出臺(tái)了若干加快戶籍改革方面的意見(jiàn)、規(guī)定、通知，各省市努力嘗試打破戶籍制度的藩籬，在一段時(shí)期、局部地區(qū)、特定條件下取得一定成效，但僵化單一的全國(guó)性戶籍管理制度沒(méi)有徹底松動(dòng)。事實(shí)上，我國(guó)城鄉(xiāng)戶籍制度違背了1954年國(guó)家憲法關(guān)于公民有“遷徙和居住的自由”的精神，違背了生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的市場(chǎng)規(guī)律，壓抑了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的活力。嚴(yán)厲的城鄉(xiāng)戶籍分治制度是制約我國(guó)城市化最直接、最突出的因素。

（三）土地制度缺陷顯著

土地是城市化的載體，但長(zhǎng)期以來(lái)土地使用權(quán)的相對(duì)靜態(tài)歸宿和單一利用剛性與嚴(yán)厲戶籍管理制度的結(jié)合，構(gòu)成了城市化進(jìn)程中的重大阻礙。隨著我國(guó)城市化和工業(yè)化的加快推進(jìn)，我國(guó)土地制度的滯后性和殘缺性暴露無(wú)遺。一是產(chǎn)權(quán)界定不清，土地使用權(quán)普遍受限。土地承包制的集體所有性質(zhì)直接導(dǎo)致土地所有權(quán)虛化，地方政府為了經(jīng)濟(jì)利益和政績(jī)考核往往直接插手土地經(jīng)營(yíng)，對(duì)農(nóng)戶而言，土地產(chǎn)權(quán)的模糊、承包期的不穩(wěn)定所導(dǎo)致土地使用權(quán)的不穩(wěn)定，損害了土地其它權(quán)能的發(fā)揮。二是征地制度缺陷，農(nóng)民土地權(quán)益受損嚴(yán)重。城市化勢(shì)必帶動(dòng)土地大規(guī)模擴(kuò)張，尤其對(duì)農(nóng)用地、農(nóng)村宅基地侵占較多。由于我國(guó)對(duì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)上沒(méi)有更深入、更明確的劃清，特別是國(guó)家將集體用地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地時(shí)，難以確定公益性和經(jīng)營(yíng)性用地，導(dǎo)致在征地補(bǔ)償上產(chǎn)權(quán)不清、范圍狹窄、補(bǔ)償費(fèi)低。一些行政、工商部門借此以低成本征地而獲得高回報(bào)收入，導(dǎo)致農(nóng)民的土地權(quán)益受損，被征地農(nóng)民在補(bǔ)償安置上難以妥善解決，時(shí)常引發(fā)社會(huì)沖突。三是土地流轉(zhuǎn)機(jī)制缺乏，土地資源動(dòng)態(tài)規(guī)模利用與優(yōu)化配置的實(shí)現(xiàn)機(jī)制遠(yuǎn)未建立。加快土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要手段，而土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)是我國(guó)今后發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、解放更多富余勞動(dòng)力的重要突破口。因此，城市化勢(shì)必要求加快土地流轉(zhuǎn)，但土地流轉(zhuǎn)是一把雙刃劍，流轉(zhuǎn)的好能加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，流轉(zhuǎn)的不好會(huì)引發(fā)重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。由于我國(guó)地區(qū)差異性大、農(nóng)村土地情況千差萬(wàn)別、土地流轉(zhuǎn)形式各不相同，城市化對(duì)土地流轉(zhuǎn)需求的工作難度加大，目前以產(chǎn)權(quán)為核心的土地流轉(zhuǎn)工作仍在艱難起步，探索建立具有區(qū)域特色的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制顯得尤為重要和緊迫。

（四）城市管理制度缺位

我國(guó)長(zhǎng)期分治的城鄉(xiāng)關(guān)系孕育了兩種迥異的城鄉(xiāng)社會(huì)，城市社會(huì)強(qiáng)勢(shì)高傲，鄉(xiāng)村社會(huì)弱勢(shì)謙微，長(zhǎng)期以來(lái)形成了不公平的城市管理制度。在規(guī)劃和建設(shè)管理上，只注重城市規(guī)劃卻忽視鄉(xiāng)村規(guī)劃，只注重城市開(kāi)發(fā)建設(shè)卻淡漠城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)，對(duì)城市投入的長(zhǎng)期偏愛(ài)和貪婪，對(duì)鄉(xiāng)村資源的無(wú)限索取和吞噬，最后造成了一系列城市自身難以解決的“城市病”。在就業(yè)管理上，城鄉(xiāng)居民就業(yè)的準(zhǔn)入條件、工種選擇、工資水平、工作時(shí)間、工作環(huán)境有很大差別，農(nóng)民工在整個(gè)就業(yè)結(jié)構(gòu)中處于劣勢(shì)，工資偏低、工資拖欠嚴(yán)重、勞動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)、勞動(dòng)安全條件差等現(xiàn)象很普遍。就業(yè)是民生之本，如此的就業(yè)制度限制了農(nóng)民工的發(fā)展空間，將其引入畸形的發(fā)展環(huán)境。在教育管理上，我國(guó)“重城市、輕農(nóng)村”的格局未根本扭轉(zhuǎn)，大量教育資金投向城市，更多優(yōu)惠政策傾向城市，優(yōu)質(zhì)教育資源配向城市，直接導(dǎo)致了農(nóng)村“先天性”教育貧乏；同時(shí)，農(nóng)民工子女的教育問(wèn)題未根本解決，在擇校條件、入學(xué)資格、教育配備、報(bào)考招錄等方面普遍受到城市的非理限制和冷漠排斥，農(nóng)民工子女仍被視為城市中的特殊群體，很難被容納接受。

（五）社會(huì)保障建設(shè)失衡

就我國(guó)憲法關(guān)于社會(huì)保障的本質(zhì)看，社會(huì)保障是一種公共產(chǎn)品，是每個(gè)公民應(yīng)有的一項(xiàng)基本權(quán)利。而我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度主要是以城鎮(zhèn)職工為重點(diǎn)來(lái)進(jìn)行的，在農(nóng)村實(shí)行的是以家庭保障為主、集體與國(guó)家為輔的社會(huì)保障制度，農(nóng)民社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)沒(méi)有全面構(gòu)建起來(lái)，特別是社會(huì)保險(xiǎn)制度在農(nóng)村還沒(méi)有真正形成。即使對(duì)進(jìn)城的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，雖是城市的建設(shè)大軍，理應(yīng)享受與市民同等的社會(huì)待遇，但絕大多數(shù)還是被排除在現(xiàn)行社會(huì)保障制度之外。主要表現(xiàn)：農(nóng)民工普遍缺少工傷保險(xiǎn)，當(dāng)職業(yè)病或突發(fā)工傷事故發(fā)生后難以得到醫(yī)療保障，在建筑、冶金、煤炭、化工等行業(yè)中這一問(wèn)題暴露的很突出；由于農(nóng)民工跨區(qū)域工作變動(dòng)頻繁，原社保關(guān)系難以轉(zhuǎn)移接續(xù)，權(quán)益經(jīng)常受到損害；我國(guó)參保費(fèi)總體偏高，對(duì)低收入水平的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，入保的經(jīng)濟(jì)壓力很大，當(dāng)前低費(fèi)率、階梯式的準(zhǔn)入保障機(jī)制缺失；另外，還沒(méi)有完善的農(nóng)民工大病醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障機(jī)制，沒(méi)有對(duì)失業(yè)農(nóng)民工的社會(huì)救助機(jī)制。我國(guó)農(nóng)民工和農(nóng)民社會(huì)保障制度的缺失是加快城市化進(jìn)程中的基本制度障礙。

綜上，由于工業(yè)化、城市化發(fā)展的歷史基礎(chǔ)和獨(dú)特路徑，我國(guó)基本上采取工業(yè)優(yōu)先、城鄉(xiāng)分治發(fā)展戰(zhàn)略，在制度設(shè)計(jì)上構(gòu)筑了二元經(jīng)濟(jì)體制，嚴(yán)厲戶籍管理制度和人口流動(dòng)制度成為農(nóng)村人口進(jìn)入城市的行政強(qiáng)制，扭曲的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和封閉的產(chǎn)業(yè)循環(huán)成為城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制，僵化的土地制度和單一的社會(huì)保障制度成為農(nóng)村人口進(jìn)入城市的社會(huì)強(qiáng)制。嚴(yán)密的城鄉(xiāng)分割體制人為限制了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)所需要的裝備和技術(shù)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，這種制度約束使城市現(xiàn)代工業(yè)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)乃至整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的擴(kuò)散效應(yīng)基本喪失。對(duì)農(nóng)業(yè)要素的無(wú)限索取、大量發(fā)展要素聚集城市、回流效應(yīng)遠(yuǎn)大于擴(kuò)散效應(yīng)的運(yùn)行態(tài)勢(shì)導(dǎo)致了中國(guó)城市化發(fā)展缺乏基本的制度供給。

三、新型二元經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略下中國(guó)特色城市化發(fā)展的制度安排

所謂新型城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)，是相對(duì)傳統(tǒng)二元經(jīng)濟(jì)而言，它擺脫傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和粗放城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式，注重政府行為和市場(chǎng)機(jī)制有效結(jié)合，強(qiáng)化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的體制機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、特色城市化戰(zhàn)略的協(xié)同推進(jìn)，重點(diǎn)建設(shè)以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為核心動(dòng)力的現(xiàn)代農(nóng)村，完善發(fā)展以先進(jìn)工業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為核心動(dòng)力的現(xiàn)代城市，不斷形成農(nóng)業(yè)與工業(yè)相互促進(jìn)、城市與鄉(xiāng)村相互支持、生產(chǎn)要素雙向流動(dòng)、城鄉(xiāng)居民收入與經(jīng)濟(jì)同步增長(zhǎng)的新型城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)格局。那么，中國(guó)特色城市化發(fā)展要以城鄉(xiāng)制度創(chuàng)新為先決條件，以建設(shè)現(xiàn)代城市與現(xiàn)代農(nóng)村和諧相融的新型城鄉(xiāng)形態(tài)為任務(wù)，著力加快農(nóng)村剩余勞動(dòng)力“走的出”，確保城市既能“進(jìn)得去”又能“留得住”，形成以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城的城市化互動(dòng)局面，實(shí)現(xiàn)“見(jiàn)物又見(jiàn)人”的城市化雙贏成效，走出一條以人為本的中國(guó)特色城市化道路。

（一）徹底改革二元經(jīng)濟(jì)體制

道格拉斯·諾斯指出：“人們過(guò)去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇?！雹俦R現(xiàn)祥：《西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國(guó)發(fā)展出版社2003年，第89頁(yè)。推進(jìn)中國(guó)特色城市化發(fā)展必須堅(jiān)決擺脫傳統(tǒng)二元經(jīng)濟(jì)體制的路徑依賴，從根本上跨越傳統(tǒng)二元經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)陷阱，形成以先進(jìn)工業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為支撐的新型城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代村鎮(zhèn)為支撐的新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。首先，加強(qiáng)法律規(guī)范和引導(dǎo)。要嚴(yán)格貫徹國(guó)家城鄉(xiāng)規(guī)劃法，因地制宜、因時(shí)制宜將鄉(xiāng)村發(fā)展列入城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，賦予鄉(xiāng)村與城市同等的戰(zhàn)略地位和重要職能，在空間布局、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、居住環(huán)境上搞好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并出臺(tái)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的相關(guān)法規(guī)，用法律框架規(guī)制城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。其次，深入推進(jìn)城鄉(xiāng)管理體制改革尤其是財(cái)政分配體制改革，構(gòu)建農(nóng)業(yè)與工業(yè)互動(dòng)發(fā)展機(jī)制。一是健全財(cái)政支農(nóng)資金增長(zhǎng)機(jī)制。逐步提高國(guó)家和地方公共財(cái)政支農(nóng)資金的增長(zhǎng)幅度，擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍，加快推動(dòng)城市公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村輻射，促進(jìn)城鄉(xiāng)全方位互動(dòng)發(fā)展，并使財(cái)政支農(nóng)政策進(jìn)一步撬動(dòng)和引發(fā)其他惠農(nóng)政策出臺(tái)。二是建立工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)機(jī)制。積極放大城市擴(kuò)散效應(yīng)，加快用先進(jìn)工業(yè)裝備改造武裝農(nóng)業(yè)機(jī)械，用工業(yè)先進(jìn)適用技術(shù)嫁接開(kāi)發(fā)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的農(nóng)產(chǎn)品，用工業(yè)文明改善農(nóng)村生產(chǎn)生活方式。從根源上形成工業(yè)化帶動(dòng)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展和剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的動(dòng)力機(jī)制。三是加快走特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，加強(qiáng)與工業(yè)、服務(wù)業(yè)需求對(duì)接，加大對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和新型農(nóng)民培育投入，加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性升級(jí)，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，提高農(nóng)業(yè)支持工業(yè)力度，打造優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。逐步形成在土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，通過(guò)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集中安置，依托農(nóng)民集中安置區(qū)發(fā)展現(xiàn)代村鎮(zhèn)的制度機(jī)制。再次，完善政績(jī)考核制度。在考核發(fā)展指標(biāo)上，要堅(jiān)決改變重城市輕農(nóng)村、重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)、重速度輕質(zhì)量、重經(jīng)濟(jì)輕社會(huì)、重總量輕人均的傳統(tǒng)考核方式，重點(diǎn)突出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)、區(qū)域協(xié)同、效益提高、環(huán)境保護(hù)、能源節(jié)約等方面指標(biāo)考核，建立激勵(lì)與約束相容的科學(xué)考核機(jī)制，從根源上矯正和優(yōu)化城鄉(xiāng)全面發(fā)展的制度環(huán)境。

（二）著力調(diào)整戶籍管理制度

改革戶籍管理制度，取消農(nóng)村戶口和城鎮(zhèn)戶口的管制制度，實(shí)現(xiàn)人口的自由居住和遷移是中國(guó)特色城市化發(fā)展的關(guān)鍵措施。各省市應(yīng)積極貫徹近年國(guó)家關(guān)于城鄉(xiāng)戶籍改革的精神要求，分類別、有條件、按步驟、刻不容緩地降低城市戶籍門檻，盡快破除這一滋生不公平政策的制度溫床。中小城市和小城鎮(zhèn)改革要首當(dāng)其沖，盡快放寬落戶政策，對(duì)有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、自愿遷移的農(nóng)民給予落戶，并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等權(quán)益，尤其經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、急需勞動(dòng)力的中小城市率先放開(kāi)戶籍管治，積極探索農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與中小城市互動(dòng)發(fā)展的新模式。大城市、特大城市須積極解決大中專畢業(yè)生、有技術(shù)職稱人員的落戶問(wèn)題，對(duì)農(nóng)民工中的勞動(dòng)模范、先進(jìn)工作者、高級(jí)技工技師以及其他有突出貢獻(xiàn)者應(yīng)優(yōu)先落戶，對(duì)長(zhǎng)期居住并有固定職業(yè)的農(nóng)民工適當(dāng)放寬落戶條件。為舒緩東部地區(qū)城市壓力、進(jìn)一步加快西部大開(kāi)發(fā)步伐，中西部應(yīng)以更寬松的戶籍政策鼓勵(lì)農(nóng)民在本省內(nèi)遷移，尤其人口規(guī)模不足100萬(wàn)、產(chǎn)業(yè)比較完備的西部中心城市要大力吸引外來(lái)勞動(dòng)力落戶。以戶籍改革試點(diǎn)城市，搞好示范，逐步推廣。

（三）切實(shí)創(chuàng)新土地管理制度

當(dāng)前構(gòu)建符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度最為緊迫。要以維護(hù)集體土地所有者和使用者權(quán)益為目的，以土地產(chǎn)權(quán)界定為重點(diǎn)，以服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為方向，加快推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革。強(qiáng)化土地利用規(guī)劃的約束和用途管制，改非公益用地征用為征購(gòu)，健全和完善補(bǔ)償機(jī)制，合理制定征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，依法保護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益；國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)濟(jì)等部門，加快建立反映市場(chǎng)供求的土地價(jià)格評(píng)估機(jī)制，建立農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地、集體用地轉(zhuǎn)換為國(guó)有用地的制度準(zhǔn)則，完善科學(xué)的征地制度，妥善處理失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置問(wèn)題。強(qiáng)化農(nóng)民的土地承包權(quán)益，使農(nóng)戶真正享有占有、使用、收益和處置四權(quán)統(tǒng)一的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并可以繼承、抵押、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓和互換，建立依法、自愿、有償?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)機(jī)制。在堅(jiān)持土地集體所有性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途下，積極整合土地資源，加快推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，重點(diǎn)加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地和房屋確權(quán)登記，加快建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心和產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，探索不同流轉(zhuǎn)形式、不同產(chǎn)業(yè)周期、不同地理?xiàng)l件下的土地經(jīng)營(yíng)機(jī)制。建議學(xué)習(xí)成都溫江、上海金山、佛山南海等土地流轉(zhuǎn)成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際再創(chuàng)新，逐步構(gòu)建起各具區(qū)域特色的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。

（四）不斷健全農(nóng)村城市化發(fā)展機(jī)制

中國(guó)城市化不應(yīng)走西方發(fā)達(dá)國(guó)家的大城市化發(fā)展道路，應(yīng)把推進(jìn)廣大農(nóng)村的城市化作為中國(guó)特色城市化發(fā)展的基本形式。首先，健全縣域城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。發(fā)揮縣域經(jīng)濟(jì)在統(tǒng)籌城市與鄉(xiāng)村、農(nóng)業(yè)與工業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵作用，完善縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制，以縣城和中心鎮(zhèn)為重點(diǎn)、廣大農(nóng)村為腹地，構(gòu)建重點(diǎn)城鎮(zhèn)帶動(dòng)、多點(diǎn)農(nóng)村支撐的城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就近轉(zhuǎn)移開(kāi)辟新的空間。其次，完善小城鎮(zhèn)發(fā)展機(jī)制?；谛〕擎?zhèn)功能不足的現(xiàn)實(shí)，要把小城鎮(zhèn)發(fā)展的重點(diǎn)放在縣城和基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮慕ㄖ奇?zhèn)上，著力完善小城鎮(zhèn)公共服務(wù)功能和居住功能，不斷充實(shí)小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、城鄉(xiāng)流通市場(chǎng)、村辦企業(yè)把小城鎮(zhèn)發(fā)展成農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易集散地，通過(guò)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)把小城鎮(zhèn)培育成農(nóng)業(yè)科技服務(wù)中心，通過(guò)城鎮(zhèn)改造和環(huán)境優(yōu)化把小城鎮(zhèn)建成農(nóng)民宜居的家園。再次，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)集聚帶動(dòng)機(jī)制。突出產(chǎn)業(yè)特色和比較優(yōu)勢(shì)，積極發(fā)展縣域工業(yè)，加快工業(yè)企業(yè)向園區(qū)聚集，并把工業(yè)聚集區(qū)與城鎮(zhèn)功能區(qū)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，提升城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村勞動(dòng)力的能力，形成工業(yè)發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工帶動(dòng)服務(wù)業(yè)發(fā)展，服務(wù)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)更多農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)轉(zhuǎn)移的良性機(jī)制①趙 曦：《縣域經(jīng)濟(jì)是重要抓手》，載《改革》2009年第5期。。

（五）精心構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)管理體制

構(gòu)建城鄉(xiāng)功能互補(bǔ)、基礎(chǔ)設(shè)施完善、文化教育平等的新型城鄉(xiāng)管理制度是推進(jìn)中國(guó)特色城市化發(fā)展的重要措施。首先，建立城鄉(xiāng)一體化勞動(dòng)力市場(chǎng)。在允許農(nóng)民保留農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)進(jìn)城的前提下，地方政府應(yīng)積極開(kāi)放公平自由的勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)。要加快就業(yè)市場(chǎng)由管治向服務(wù)的全面轉(zhuǎn)變，以開(kāi)發(fā)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)崗位為方向，強(qiáng)化面向農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)服務(wù)，在就業(yè)信息、勞務(wù)輸出、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)援助等方面搞好服務(wù)。要堅(jiān)決消除城市中所有歧視性就業(yè)規(guī)章制度，取消農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城就業(yè)的各種非理限制，盡快改革和完善農(nóng)民工工資制度，完善與本地經(jīng)濟(jì)水平適應(yīng)的最低農(nóng)民工工資標(biāo)準(zhǔn)制度，建立農(nóng)村剩余勞動(dòng)力有效流動(dòng)和轉(zhuǎn)移的新型制度框架。其次，建立城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一建設(shè)機(jī)制。以構(gòu)建城鄉(xiāng)一體、高效便捷的現(xiàn)代交通體系為目標(biāo)，加快省、市、縣、鎮(zhèn)、村網(wǎng)絡(luò)化城鄉(xiāng)交通體系建設(shè)，加快電力、自來(lái)水、天然氣、電話、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等市政公用設(shè)施向鄉(xiāng)村逐步覆蓋，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化，讓鄉(xiāng)村分享城市文明更多碩果。再次，完善城鄉(xiāng)一體化管理體制。整合行政管理資源，以農(nóng)村為管理新空間，建立面向城鄉(xiāng)的服務(wù)型、法治型政府。重點(diǎn)是，健全“三農(nóng)”公共服務(wù)和社會(huì)管理資金保障機(jī)制；建立健全農(nóng)村社區(qū)管理體制，加強(qiáng)社區(qū)的城市化標(biāo)準(zhǔn)管理；健全村民自治制度和村民議事會(huì)制度，加強(qiáng)新農(nóng)村社會(huì)治安、精神文明、民主法制管理。第四，完善教育管理制度。城市中有實(shí)力的學(xué)校，應(yīng)吸納更多農(nóng)民工子女入學(xué)；適當(dāng)降低農(nóng)民工子女學(xué)雜費(fèi)，堅(jiān)決取消針對(duì)農(nóng)民工子女的借讀費(fèi)，對(duì)貧困農(nóng)民工子女實(shí)行義務(wù)教育。農(nóng)民工較多的大城市，政府要多建幾處農(nóng)民工子女學(xué)校，配備精干的教師隊(duì)伍。

（六）全面完善社會(huì)保障制度

構(gòu)建公共財(cái)政主導(dǎo)、責(zé)任共同擔(dān)享、多元化籌資、分層次管理的惠及城鄉(xiāng)的新型社會(huì)保障制度是中國(guó)特色城市化發(fā)展的重要保障。首先，加快推進(jìn)社會(huì)保障制度改革。抓緊出臺(tái)社會(huì)保障基本法和配套法律法規(guī)，用立法的形式明確各級(jí)政府在社會(huì)保障運(yùn)行過(guò)程中應(yīng)負(fù)的責(zé)任，明確財(cái)政投入在社會(huì)保障資金來(lái)源中的比重，根據(jù)社會(huì)保障不同項(xiàng)目的性質(zhì)，提供不同的資金比例。同時(shí)加快與社會(huì)保障制度改革密切關(guān)聯(lián)的收入分配體制、財(cái)政體制、醫(yī)療衛(wèi)生的改革步伐。其次，健全農(nóng)民工社會(huì)保障制度。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái)力寬裕的城市應(yīng)建立起農(nóng)民工社會(huì)保障機(jī)制，按照市民待遇對(duì)符合設(shè)定條件的農(nóng)民工給予更多的城市社會(huì)保障，爭(zhēng)取到“十二五”末大中城市農(nóng)民工普遍得到社會(huì)保障；針對(duì)農(nóng)民收入水平低這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，建議國(guó)家實(shí)行低費(fèi)率、低費(fèi)基政策，提高農(nóng)民工參保率；基于工傷保險(xiǎn)的重要性，地方政府要加大對(duì)用工單位督察，最大可能地將農(nóng)民工納入工傷保險(xiǎn)范圍；建立全國(guó)社會(huì)保障信息化管理系統(tǒng)，完善縣級(jí)以上社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)聯(lián)系方式信息庫(kù)，盡快對(duì)跨省流動(dòng)務(wù)工人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系全面進(jìn)行異地轉(zhuǎn)移接續(xù)；中等以上城市參照現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保障制度，以解決重病和大病農(nóng)民工的當(dāng)期治療為重點(diǎn)，加快建立農(nóng)民工大病醫(yī)療保險(xiǎn)制度；大中城市要普遍建立農(nóng)民工失業(yè)救助機(jī)制；加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工參保教育和法制教育，增加對(duì)國(guó)家政策的公信力，提高參保信心。再次，大力完善農(nóng)村社會(huì)保障制度。加大政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入力度，提高農(nóng)村社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)，建立農(nóng)村最低生活保障制度。加快構(gòu)建由政府、村集體和農(nóng)民個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村互助合作醫(yī)療制度。加快形成以社會(huì)養(yǎng)老為主、個(gè)人養(yǎng)老為支撐、家庭養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老為輔助的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度新格局。

張廣威，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生；四川 成都611130。趙 曦，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

于華東